СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. Теоретические и правовые основы института контроля в административном праве России
 1. Сущность административного контроля и его отграничение от административного надзора
 2. Субъекты контрольных правоотношений
3. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России
ГЛАВА 2. Административный контроль в деятельности органов внутренних дел (ОВД)
 1. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности ОВД
2. Формы и методы административного контроля в ОВД
3. Полномочия субъектов внутриведомственного контроля в системе ОВД
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Введение

Произошедшие в последние годы изменения в законодательстве Российской Федерации и проводимая административная реформа направлены на совершенствование правовой основы деятельности исполнительной власти, системы исполнительных органов и организации их деятельности. До начала проведения современной административной реформы в Российской Федерации компетенция органов исполнительной власти не была дифференцирована в зависимости от их организационно-правовых форм. Управленческие, регулирующие, разрешительные, контрольные и надзорные функции осуществлялись в равной степени различными органами исполнительной власти, что не только не способствовало оптимизации управления, но и «создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции».
Уровень законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел в настоящий момент оставляет желать лучшего. В этой связи необходимо предпринимать кардинальные меры по исправлению сложившейся ситуации, а также проводить широкий круг самых различных мероприятий правового, воспитательного, экономического, а также организационного характера и т.д., которые должны комплексно охватить все органы и учреждения системы МВД России, а также каждого сотрудника независимо от занимаемой должности. Только в этом случае мероприятия по обеспечению законности и служебной дисциплины в органах внутренних дел могут дать положительный результат. Одним из средств, методов обеспечения законности и служебной дисциплины в системе МВД России является контроль. Вообще, контроль объективно необходим в любом государстве и обществе.
Контроль служебной деятельности органа внутренних дел, а также сотрудников является в определенной степени гарантией соблюдения законности и дисциплины. В этой связи Ш.А. Шукюров в свое время верно отмечал, что «...одним из элементов законности является обеспечение гарантий по ее осуществлению в повседневной практике государственных органов, в социально-политической сфере управления обществом, в том числе и в повседневной практической деятельности органов внутренних дел».
Контроль - это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников. Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» государственный контроль за деятельностью полиции осуществляет Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией России.
Последний вид контроля может осуществляться институтами гражданского общества, Общественной палатой, а также общественными и экспертными советами, сформированными при МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации. Названный вид контроля не имеет государственно-властной природы, тем не менее, он может внести определенный вклад в дело обеспечения законности в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России. Так, субъекты общественного контроля могут обратить внимание на вопиющие факты нарушения законности, а также нарушение прав граждан со стороны сотрудников полиции. И тем самым будет восстановлена законность, восстановлены права граждан, а виновные должностные лица, в частности органов полиции, привлечены к ответственности или отстранены от исполнения служебных обязанностей и др.
Таким образом, во многом именно благодаря контролю поддерживается режим законности и дисциплины в служебной деятельности различных органов государственной власти. Тем не менее говорить о том, что современная система, а также созданная модель государственного контроля работают эффективно, пока явно преждевременно.
Приходится констатировать, что наличие большого количества контрольно-надзорных органов еще не является гарантией соблюдения законности и дисциплины. Напротив, должностные лица контрольных структур в определенной степени стали репродуцировать различного рода нарушения законности, а также совершать коррупционные правонарушения.
Указанные обстоятельства и современные проблемы практики реализации органами внутренних дел контрольных полномочий требуют проведения исследования и выработки на этой основе предложений и практических рекомендаций по осуществлению административного контроля как важнейших функций правоохранительной деятельности.
Объектом работы является система общественных отношений, складывающихся в связи с административным контролем органами внутренних дел.
Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие общественные отношения, связанные с административным контролем в системе органов внутренних дел.
Целью исследования является изучение и научный анализ положений теории и практики осуществления административного контроля в деятельности органов внутренних дел.
Задачи исследования:
) раскрыть сущность и обосновать соотношение контроля и надзора как самостоятельных форм исполнительной деятельности органов внутренних дел;
) исследовать субъекты контрольных правоотношений и их правовое обеспечение;
) рассмотреть основные формы и методы осуществления административного контроля, а также полномочия субъектов внутриведомственного контроля в системе ОВД.
При написании данной работы были использованы труды: Адушкина Ю.С., Андреева Ю.А., Березовской С.Г., Байтина М.И., Бахраха Д.Н., Беляева В.П., Горшенева В.М., Денисова Р.И., Пузырев С.В., Салищевой Н.Г., Студеникина С.С., Студеникиной М.С, Старилова Ю.Н., Синюкова В.Н., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А., Шориной Е.В., Ямпольской Ц.А.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, наряду с которым в работе использованы частнонаучные методы: системно-структурный, социологический, а также методы логико-юридического анализа законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующие вопросы контрольной деятельности в ОВД.
Структура работы: введение, две главы, включающие в себя шесть параграфов, заключение, список литературы.

Глава 1. Теоретические и правовые основы института контроля в административном праве России

§ 1 Сущность административного контроля и его отграничение от административного надзора

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.
Контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом.
Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументировано обоснован. Как пишет В.Е. Чиркин, «...мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)».
Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер.
По мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений.
В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.
Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это «наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки».
«Контроль, - отмечает В.Г. Афанасьев, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования».
Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.
Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.
Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.
Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.
С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного права, контроль является методом или способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:
проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;
проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;
принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания.
Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие.
От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины.
Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:
контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;
основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;
у органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок.
В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.
Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.
В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.
Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:
органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;
органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил.
Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.
. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.
Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.
. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.
Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.
. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.
Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.
. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора - законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.
Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.
. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций.
Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий.
Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.

2. Субъекты контрольных правоотношений

Должная организация контрольной деятельности любого субъекта — это правовое закрепление за ним определенной группы объектов, объединенных известным единством их назначения, четкое установление границ контрольной деятельности данного субъекта в целях пресечения дублирования в осуществлении контрольной деятельности. Обязанности, возложенные на субъекты контроля, должны вытекать из целей, которых стремятся достигнуть при создании контрольных органов, и полностью им соответствовать.
В зависимости от места возникновения контрольного правоотношения контроль может быть подразделен на ведомственный контроль, а также на контроль, который осуществляется органами (структурами), наделенными надведомственной компетенцией.
Следует также иметь в виду, что хотя контрольные правоотношения и содержат основные черты правоотношений, но, вместе с тем, они обладают определенными отличиями от них.
В частности, как любые правовые отношения, они возникают, изменяются и прекращаются на основе норм права, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением контроля, в целях:
создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов;
обеспечения эффективности правового регулирования;
восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения.
Субъект правоотношения - физические лица, организации, государственные и муниципальные органы, наделенные правосубъектностью и вследствие этого обладающие способностью (возможностью) выступать участниками правоотношений. Субъект правоотношения - это его участник, сторона, т.е. индивиды, организации, органы, которые могут выступать участниками правоотношений, быть носителями прав и обязанностей. Поскольку под действие права так или иначе подпадают все те, кто потенциально обладает абстрактными правами и обязанностями, может выступать участником правоотношений.
Контрольным правоотношениям всегда присущ властно- волевой характер, соответственно субъект контроля формирует и реализует свою волю независимо от воли контролируемой стороны или объекта контроля.
При этом для выполнения целей, поставленных перед контролем, каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими необходимыми властными полномочиями. Эти полномочия выражаются в том, что в пределах отведенной контрольному органу компетенции он вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных органов:
независимо от желания контролируемых, но в рамках компетенции и подведомственности определять вопросы, по которым необходима проверка;
избирать в пределах своей компетенции и принимать на месте меры по устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц.
Причем инициатива контролирующей стороны в возникновении правовых отношений контрольного характера в большинстве случаев заключается в издании акта контроля. Право издания такого акта принадлежит только одной стороне - субъекту контроля в силу предоставленных ему властных полномочий.
Представляется возможным выделить две группы обязательных субъектов контрольного правоотношения: субъекты контролирующие, и субъекты, подверженные контролю (или подконтрольные субъекты).
К первой группе относятся субъекты осуществляющие:
а) общий контроль;
б) специализированный контроль;
в) внутриведомственный контроль.
Ведь, в контрольном правоотношении чаще всего защищаются интересы контролирующего субъекта или третьих лиц, либо общественные интересы. Каждому управомоченному субъекту соответствует наличие обязанного субъекта. Однако это не означает, что у одной стороны контрольных правоотношений есть только обязанности, а у другой - только права.
При этом управомоченные субъекты контрольных правоотношений выполняют в этих правоотношениях роль носителей определенных субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли этих субъектов.
Соответственно обязанные субъекты контрольных правоотношений являются носителями обязанностей по реализации прав управомоченных субъектов этих правоотношений.
При этом, следует иметь ввиду, что управомоченные и обязанные субъекты контрольных правоотношений не являются раз и навсегда данными. С изменением содержания правоотношений они меняются местами. Однако эта перемена места и правовых значений субъектов контрольных правоотношений происходит не произвольно, а по основаниям и в порядке, предусмотренном законом.
Следует также отметить, что главным аспектом правоотношения вообще и контрольных правоотношений, в частности, является взаимодействие субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями.
Соответственно права и обязанности субъектов контрольных правоотношений и составляют содержание этих правоотношений. И чем точнее будут установлены субъективные права, юридические обязанности и ответственность сторон контрольного правоотношения, тем полнее будут реализованы цели, стоящие перед органами контроля, использованы кадровые, информационные, материально-технические и иных ресурсы, защищены права подконтрольных субъектов правоотношений, что в конечном итоге может способствовать повышению эффективности контроля.
Ведь именно в контрольном правоотношении «праву одной стороны проверять законность и целесообразность управленческой деятельности, фактическое исполнение принятых решений и даваемых заданий корреспондирует обязанность другой - создавать нужные условия, выполнять требования контролирующего органа. В свою очередь, проверяемый орган государственного управления, его руководитель вправе требовать, чтобы проводимый за их работой контроль не выходил за рамки полномочий, установленных для проверяющего органа или лица законодательством».
Таким образом, права субъектов правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру возможного поведения, которое имеет две стороны:
право на определенное поведение, т.е. на совершение действия или бездействия, например, уполномоченный представитель контрольного органа вправе знакомиться со всей документацией по ведению дел предприятия, а может и не знакомиться и никто не вправе обязать его делать или не делать это, если законом не предусмотрено иное;
право на притязание, выражающееся в правовой возможности требования от определенных субъектов правоотношений:
) определенного поведения, например, ведения определенной документации и т.д.;
) защиты от определенного поведения и его последствий, например, проведения налоговых проверок чаще, чем это предусмотрено действующим законодательством, за исключением прямо предусмотренных законом случаев и т.д.
В свою очередь, обязанности субъектов контрольных правоотношений в сфере финансов представляют собой предусмотренную законом меру должного поведения:
обязанность совершения субъектами правоотношений определенных действий, например, обязанность уплатить налоги и т.д.;
обязанность не совершать определенные действия, которая установлена законом, и т.д.
В частности, обязанности контролирующих органов, а также обязанность другой стороны подвергнуться контролю содержатся в положениях о том или ином контрольном органе, в постановлениях о государственном контроле в различных областях, в правилах осуществления отдельных видов государственного контроля.
Вместе с тем, на основе анализа действующего законодательства можно сделать вывод о том, что права органов государственного контроля являются одновременно и их обязанностями, так как деятельность по осуществлению контроля всегда связана с выполнением возложенных на контролирующий орган обязанностей.
В связи с этим следует изучить не отдельные права и обязанности контрольного органа, а их контрольные полномочия.
На наш взгляд, представляется возможным выделить следующие виды контрольных полномочий субъектов контрольных правоотношений.
Во-первых, полномочия на совершение контроля в пределах своей компетенции в любое время по своей инициативе.
Во-вторых, полномочия давать указания обязательного характера подконтрольным органам и должностным лицам.
В-третьих, полномочия отменять или приостанавливать действие актов исполнительных органов власти, нижестоящих служб и подразделений.
В-четвертых, полномочия по принятию мер, направленных на обеспечение выполнения требований законодательства в рамках контрольных отношений.
В-пятых, полномочия, связанные с возможностью привлечения к юридической ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях.
И, наконец, в-шестых, полномочия по выработке рекомендаций, направленных на устранение выявленных в результате проверок недостатков.
К субъектам контрольных правоотношений в административном праве относятся: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, суды РФ, службы, ведомства и т.д., организации и учреждения разнообразных форм, а также граждане.

 3. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России

Наличие действенной нормативной базы - одно из важнейших условий системности контроля, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных условиях несовершенство нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контроля, нередко порождает многочисленные нарушения. В настоящее время особенно четко проявляется зависимость эффективности контроля от качества соответствующего нормативно-правового обеспечения, конкретности и лаконичности формулировок, правильного толкования правовых норм и согласованности правовых актов.
Анализ действующей нормативной базы по вопросам контроля показывает, что эту сферу управленческой деятельности в той или иной мере затрагивают отдельные, нередко не связанные друг с другом правовые акты. В то же время их разрозненность, а порой и противоречивость, несоответствие требованиям времени отдаляют их от желаемого уровня. В них имеет место ограничение компетенции лиц, ответственных за проведение контрольной работы. В связи с отсутствием надлежащей системы координации контрольной работы нередко происходит избыточное дублирование и параллелизм в деятельности субъектов и объектов контроля, а в результате - нерациональное использование ресурсов, в том числе кадровых, информационных, интеллектуальных, временных. Требования ряда нормативных правовых актов реализуются не в полном объеме.
В значительной мере это можно объяснить тем, что в настоящее время в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации отсутствует единый подход к развитию и совершенствованию организационной и правовой базы контроля, в том числе ведомственного.
Деятельность по осуществлению государственного контроля нуждается во всестороннем и тщательном нормативном регулировании, в формировании стройной и понятной системы национального законодательства, для чего государство определяет условия, развивает и создает соответствующие юридические гарантии и средства, устанавливает юридические механизмы осуществления государственного контроля на всей территории России.
Объект государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, весьма многообразен. К нему относятся, например:
в экономической сфере: конкуренция и монополистическая деятельность, внешняя торговля, приватизация, лицензирование отдельных видов деятельности, финансы и налоги и так далее;
в социально-культурной сфере: здоровье граждан, социальное обслуживание, образование, санитарно-эпидемиологическое благополучие, культура и так далее;
в административно-политической сфере: оборона, военная служба, безопасность, внутренние дела и так далее.
В настоящее время нормативное правовое обеспечение контроля представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных актов, разработка, издание, соблюдение и применение которых регламентирует рассматриваемую сферу деятельности.
Можно выделить следующие группы правовых актов, классифицируя их в зависимости от юридической силы:
.	международные акты;
.	Конституция Российской Федерации;
.	федеральные конституционные законы, федеральные законы;
.	указы Президента Российской Федерации;
.	постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
.	нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
.	законодательные акты субъектов Российской Федерации;
.	другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Наибольший интерес представляют подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие административный контроль, особенно ведомственные. Важнейшими видами правовых актов, регулирующих административного контроля являются постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы министерств и ведомств. Ими устанавливается правовое положение какого-либо федерального органа государственного управления, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации. Орган государственного управления наделяется, в том числе, и полномочиями по осуществлению государственного контроля.
Значительный интерес для настоящего исследования представляют постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие правила осуществления контроля в той или иной сфере, области деятельности. Ими более полно регулируется осуществление государственного контроля: определяется объект контроля, органы его осуществляющие, нормативные документы, служащие основанием для контроля, устанавливаются виды контроля и периодичность его осуществления, формы и методы осуществления контроля, место проведения контроля, порядок осуществления взаимодействия с иными контролирующими органами, порядок действий контролирующих органов в случае обнаружения нарушений и т.д. Например: Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 371 (в ред. От 19.07.2010 г.) «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней», Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле».
Большое значение имеют приказы различных министерств и ведомств в сфере осуществления административного контроля. Например, Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации», который определяет порядок организации работы по проведению служебных проверок в подразделениях центрального аппарата МВД России, подразделениях, непосредственно подчиненных МВД России, главных управлениях МВД России по федеральным округам, министерствах, главных управлениях (управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управлениях внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлениях (отделах) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, управлениях (отделах) внутренних дел по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, научно-исследовательских, образовательных, медицинских и иных учреждениях и организациях системы МВД России в отношении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
К таковым также относится Приказ МВД РФ №679 от 16.06.2011 г. (в ред. приказа МВД России от 27.12.2012 года №1141) «Об утверждении Положения о Главном управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации», который закрепляет деятельность Главного управления собственной безопасности МВД РФ, одним из направлений деятельности которого является: организация и обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в системе МВД России; осуществление зонального и особого контроля за деятельностью подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России; выявление, устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений сотрудниками, гражданскими служащими и работниками систем МВД России и ФМС России; предупреждение, выявление и пресечение противоправной деятельности сотрудников, гражданских служащих и работников систем МВД России и ФМС России.
Также это и Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации», который содержит в себе инструкции по организации контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, в целях совершенствования системы ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации.
С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг., а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора.
В разделе III Концепции 2011 - 2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.
Наличие такой концепции существенно облегчит подготовку проекта федерального закона о государственном контроле, необходимость которого очевидна.
В целях формирования единой системы государственного контроля и единого правового поля его осуществления целесообразны разработка и принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». Такой Закон мог бы обеспечить нормативное закрепление общих принципов контрольной деятельности, ряда основополагающих понятий и терминов, таких как государственный контроль и надзор, объект и предметы контрольной и надзорной деятельности, организационно-правовые формы и методы контрольной и надзорной деятельности, основные полномочия контрольных и надзорных органов, включая правовые меры воздействия, применяемые к объектам государственного контроля и надзора, порядок и орган координации в сфере государственного контроля.
В настоящее время эти понятия и термины существуют преимущественно в доктринальной форме (в тех определениях, которые неоднократно давались в юридической науке), но не в законодательстве.
Целевое состояние государственного контроля предполагает разграничение предметов государственного (муниципального) контроля между органами государственного контроля и муниципального контроля в целях исключения дублирования.
Важно определить порядок делегирования полномочий по осуществлению государственного контроля органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, проведения контроля за исполнением этих полномочий, ввести мониторинг данного контроля и его эффективности.
В целях совершенствования процедур контроля, повышения эффективности контрольной деятельности, обеспечения прав и законных интересов объектов этой деятельности представляется правильным дальнейшее упорядочение административных процедур, осуществляемых при выполнении контрольной функции. Данный вопрос также должен быть отражен в федеральном законе о государственном контроле.
Целесообразно в таком законе определить формы и методы контроля Правительства РФ и прокуратуры РФ за деятельностью подчиненных федеральных органов исполнительной власти, а также федерального министерства за деятельностью подведомственных ему федеральных агентств и служб. Необходимо установить порядок проведения ведомственного контроля и основания его проведения. Результаты таких проверок следует отражать в информационных системах общего доступа в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов власти.
Соответственно, принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации» могло бы поспособствовать решению таких вопросов, как: правовое обеспечение независимости контрольных (надзорных) органов; исчерпывающее определение правового статуса, и прежде всего компетенции контрольно-надзорных органов системы исполнительной власти; унификация функций и полномочий контрольно-надзорных органов в системе исполнительной власти; правовая регламентация взаимодействия и координации деятельности различных контрольно-надзорных органов; выработка единой основы проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий; систематизация нормативно-правовой базы функционирования контрольно-надзорных органов с переносом правового регулирования наиболее значимых аспектов организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности в системе исполнительной власти на законодательный уровень.
В конечном счете это приведет к законодательному оформлению единой системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации и тем самым к созданию условий для целенаправленного регулирования отношений в сфере государственного контроля и обеспечения его результативности и эффективности.

Глава 2. Административный контроль в деятельности органов внутренних дел (ОВД)

§1. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности ОВД

Как отмечается в многочисленных публикациях, уровень законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел в настоящий момент оставляет желать лучшего. В этой связи необходимо предпринимать кардинальные меры по исправлению сложившейся ситуации, а также проводить широкий круг самых различных мероприятий правового, воспитательного, экономического, а также организационного характера и т.д., которые должны комплексно охватить все органы и учреждения системы МВД России, а также каждого сотрудника независимо от занимаемой должности. Только в этом случае мероприятия по обеспечению законности и служебной дисциплины в органах внутренних дел могут дать положительный результат. Одним из средств, методов обеспечения законности и служебной дисциплины в системе МВД России является контроль. Вообще, контроль объективно необходим в любом государстве и обществе.
Контроль служебной деятельности органа внутренних дел, а также сотрудников является в определенной степени гарантией соблюдения законности и дисциплины. В этой связи Ш.А. Шукюров в свое время верно отмечал, что «...одним из элементов законности является обеспечение гарантий по ее осуществлению в повседневной практике государственных органов, в социально-политической сфере управления обществом, в том числе и в повседневной практической деятельности органов внутренних дел».
Контроль - это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников. Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» государственный контроль за деятельностью полиции осуществляет Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией России; за полицией также осуществляется ведомственный общественный контроль.
Приходится констатировать, что наличие большого количества контрольных органов еще не является гарантией соблюдения законности и дисциплины. Напротив, должностные лица контрольных структур в определенной степени стали репродуцировать различного рода нарушения законности, а также совершать коррупционные правонарушения. Согласно экспертным оценкам, наибольший коррупционный доход приносят монопольные функции исполнительной власти: в сфере осуществления контрольной деятельности - 34,6%, лицензирования - 34,2%, налогового администрирования - 22%.
В этой связи говорить о том, что контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом.
Необходимо добиться того, чтобы контроль стал действительно эффективным средством обеспечения законности и дисциплины в различных органах государственной власти и управления, как уже отмечалось, особенно остро эта проблема стоит в органах и учреждениях системы МВД России.
Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля.
От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументированно обоснован. Как пишет В.Е. Чиркин, «...мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)».
Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер.
Основным средством обеспечения законности и дисциплины является государственный контроль, который можно дифференцировать на общий и специальный контроль. Общий контроль охватывает все направления деятельности соответствующего органа, подразделения, службы органа внутренних дел и т.д. Такой контроль получил такое название, как комплексное инспектирование, или комплексная проверка, оперативно-служебной деятельности органа внутренних дел. При таком контроле проверяются дела оперативного учета, работа дежурной части, служебная документация различных подразделений, осуществляющих административную деятельность, кадровая и воспитательная работа, финансово-хозяйственная деятельность органа внутренних дел и т.д.
Специальный контроль направлен на какую-то относительно самостоятельную группу общественных отношений или касается какого-либо специфического направления деятельности органа, подразделения, службы и др. Так, например, специальный контроль может быть направлен на соблюдение установленных правил делопроизводства, учетной дисциплины, а также режима секретности в соответствующем органе внутренних дел и т.д.
В зависимости от места возникновения контрольного правоотношения контроль может быть подразделен на ведомственный контроль, а также на контроль, который осуществляется органами (структурами), наделенными надведомственной компетенцией. Последний вид контроля осуществляется органами исполнительной власти, которые наделены, в частности, межотраслевой компетенцией по осуществлению тех или иных контрольных мероприятий.
Также контроль, который осуществляется в сфере внутренних дел, может быть классифицирован как контроль, который осуществляется представительными органами государственной власти. В частности, парламент РФ (Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания) может осуществлять контроль за деятельностью органов внутренних дел, это может осуществляться в таких формах, как парламентские слушания, направление депутатских запросов в МВД России и министру внутренних дел, а также другим должностным лицам МВД РФ.
Существенными контрольными полномочиями наделяются структурные подразделения МВД России, которые осуществляют контроль за деятельностью должностных лиц, сотрудников и гражданских служащих Министерства как по вертикали, так и по горизонтали. Этот контроль затрагивает кадровые, материально-технические, оперативно-служебные, административно-инспекторские, а также другие вопросы, касающиеся деятельности МВД России. В целях совершенствования контрольных мероприятий в системе МВД России необходимо формирование административно-правовых механизмов их координации, а также создание режима взаимодействия структурных подразделений центрального аппарата Министерства. Кроме того, нужно создавать модели взаимодействия и координации различных контрольных подразделений центрального аппарата МВД России с аналогичными контрольными структурами других федеральных органов исполнительной власти.
Свои контрольные полномочия в сфере органов внутренних дел реализуют министры внутренних дел республик в составе Российской Федерации, а также руководители ГУВД и УВД по субъектам Федерации. Соответствующие руководители являются основными субъектами контроля оперативно-служебной деятельности в регионах, свою контрольную власть они должны сопоставлять с контрольными полномочиями должностных лиц центрального аппарата, а также должностных лиц главных управлений МВД России по федеральным округам. Как показывает практика, руководители МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, как правило, делегируют часть своих контрольных полномочий своим заместителям, а также специальным контрольным структурам.
Важное место в системе МВД России принадлежит территориальным органам внутренних дел. Именно от деятельности территориальных органов внутренних дел и их должностных лиц зависит эффективность охраны общественного порядка, обеспечение личной и имущественной безопасности граждан и хозяйствующих субъектов. От того, насколько высок уровень законности и дисциплины сотрудников территориальных органов внутренних дел, зависит доверие граждан к системе МВД России. Поэтому контроль за деятельностью сотрудников, непосредственно обеспечивающих правопорядок, а также ведущих борьбу с преступностью, объективно необходим.
Уровень законности и служебной дисциплины в территориальном органе внутренних дел зависит от целого ряда обстоятельств и, в частности, от кадрового состава, несущего службу по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Приходится признать, что здесь еще очень много проблем. Некоторые руководители территориальных - городских, районных - органов внутренних дел, а также сотрудники кадровых аппаратов еще недостаточно глубоко проверяют и оценивают личные и деловые качества кандидатов, рекомендуемых на службу в органы внутренних дел, а также сотрудников, выдвигаемых на руководящие должности. Нужно признать, что институт поручительства в системе МВД России пока еще не дал ощутимых результатов, поэтому продолжают иметь место случаи поспешного назначения на руководящие должности сотрудников, которые по своим личным, деловым, профессиональным и моральным качествам не могут выполнять обязанности блюстителей законности. Более того, эти сотрудники нередко сами грубо нарушают требования закона, а также совершают коррупционные и иные должностные правонарушения.
В этой связи кадровый контроль должен занять приоритетное место в работе руководителя территориального органа внутренних дел. В целях улучшения контроля за деятельностью подчиненных сотрудников начальник территориального органа внутренних дел должен осуществлять непосредственное наблюдение за деятельностью руководителей служб, подразделений, а также рядовых сотрудников, осуществляющих выполнение возложенных на них задач, периодически гласно и негласно проводить проверку деятельности соответствующей службы органа внутренних дел или ее сотрудников, изучать служебную документацию, жалобы, отзывы граждан и т.п. При этом каждый руководитель не должен забывать проводить индивидуальную воспитательную работу с подчиненными сотрудниками, а также комплексно использовать весь арсенал мер поощрения и дисциплинарного воздействия к подчиненным. Эти меры должны подкреплять соответствующие контрольные мероприятия. Только в этом случае от контроля можно добиться максимально полного результата и сделать его подлинно эффективным средством обеспечения законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Следует сказать, что на пути реализации и осуществления контрольных мероприятий имеется немало проблем как объективного, так и субъективного характера, которые требуют своего скорейшего разрешения. Необходимо отметить, что в настоящее время назрела необходимость совершенствования нормативной правовой базы, касающейся ведомственного контроля. В частности, необходимо более четко определить процессуальную сторону соответствующих контрольных мероприятий, четко определить предмет и объект контрольной деятельности, статус субъектов контрольной деятельности, перечень процессуальных документов, которые готовятся при проведении соответствующей формы контроля. Кроме того, следует нормативно закрепить механизмы координации и взаимодействия при проведении контрольных мероприятий различными управленческими структурами системы МВД России.
Также необходимо обратить внимание на тщательный подбор и подготовку кадров, которые будут участвовать в соответствующих контрольных мероприятиях, поскольку контроль сопряжен с целым рядом коррупционных рисков, а также должностных злоупотреблений. Поэтому сотрудников, которые включаются в состав комиссии, было бы вполне целесообразно подвергать исследованию на полиграфе, а также тестировать на предмет подготовленности к проведению контроля. Только в этом случае контрольные мероприятия, в какой бы форме они ни проводились, будут эффективными, а также принесут положительные результаты в деле обеспечения законности в органах и учреждениях системы МВД России.
административный контроль надзор право
 Формы и методы административного контроля в ОВД

Административный контроль осуществляется в определенных формах и с использованием тех или иных методов. Различия между формами и методами контроля зачастую настолько трудно различимы в силу их взаимосвязанности, что на практике нередко происходит подмена одного понятия другим.
При разграничении этих понятий нужно исходить из философских категорий содержания и формы. Содержание, будучи определяющий стороной целого, представляет единство всех составных элементов объекта, его свойства, внутренних процессов, его связей и т.п., а форма есть внутренняя организация содержания, ее структура, обозначающая способ взаимодействия элементов целого, как между собой, так и с внешними условиями. В данном случае содержанием являются контроль, а форма выражает способы организации этого контроля, ее внешнее практическое выражение в определенных контрольных действиях.
Различные формы контроля реализуются с помощью целого набора методов, т.е. определенных путей, тактических приемов достижения поставленной цели.
По способу организации контроля в органах внутренних дел в настоящее время сложилось пять научно-обоснованных форм контроля:
комплексное инспектирование,
контрольная проверка,
целевая (специальная) проверка,
текущий (оперативный) контроль,
зональный (оперативно-зональный) контроль.
Однако данные формы наиболее приемлемы для вышестоящих структурных уровней (МВД, УВД). На уровне же городских, районных отделов органов внутренних дел в настоящее время сложились следующие формы контроля:
а) сквозные проверки отраслевых служб и подразделений городских, районных органов внутренних дел;
б) контрольные проверки хода выполнения того или иного управленческого решения;
в) целевые (предметные) проверки;
г) заслушивание отчетов руководителей служб и подразделений на заседании руководства отделов органов внутренних дел о проделанной работе и ее результатах;
д) проверка эффективности функционирования служб и подразделений отделов органов внутренних дел путем систематического анализа оперативной и статистической информации о состоянии преступности, результатов оперативно-служебной деятельности, в ходе выполнения планов работы и отдельных заданий руководства МВД, УВД и т.д.
Форм контроля очень много. Более того, начальник вправе создать новые формы контроля, которые не ведут к нарушению законности, ущемлению достоинства сотрудников, принятие от них зачетов по тем или иным дисциплинам, и инструктаж, и простую беседу с подчиненным, если она нацелена на выявление обстоятельств, имеющих значение с точки зрения повышения эффективности профессиональной деятельности. Следует указать и на то обстоятельство, что на уровне ОВД контроль иногда трудно отличить от ряда других управленческих функций.
Из известной совокупности форм выбираются, те которые целесообразны с точки зрения наибольшей эффективности. Требования, на основе которых производится выбор форм, обуславливается различными причинами. Одни из них непосредственно вытекают из того, какое место занимает субъект управления в системе городских и районных органов внутренних дел и из объема его полномочий. Другие обусловлены закономерностями функционирования контролируемого объекта, знанием и учетом особенностей управления им в определенной управленческой ситуации, деловыми качествами исполнителей. При осуществлении контроля субъекты имеют дело с факторами, обусловленными различными причинами и действующими с различной силой, поэтому оправданно использовать не одну, а совокупность различных форм контроля в определенной последовательности. Это позволит выявить объективное состояние объекта, недостатки и причины их проявления, а главное определить пути их устранения.
Функция контроля реализуется с помощью целого набора методов, т.е. определенных путей, тактических приемов достижения цели.
В широком смысле слова под методом понимаются приемы и способы, при посредстве которых оказывается воздействие на управляемые объекты с целью практического осуществления задач, стоящих перед субъектом управления. Термин «метод» означает подход, способ, действие, процесс, прием, процедуру, правило, технику.
Методы управления неразрывно связаны с целями и принципами управления и выступают в качестве способов их реализации.
Они носят избирательный характер, то есть их можно выбирать, заменять один другим с точки зрения наибольшей эффективности. Применительно к управлению метод означает не деятельность, а способ её осуществления, следовательно, метод управления отвечает на вопрос, каким способом реализуется задача управленческой деятельности.
Арсенал методов осуществления контроля велик и разнообразен. Поэтому главное состоит в умении определить необходимость и целесообразность использования наиболее рационального из них.
М.И. Пискотин предпринял попытку разделить методы деятельности на ряд больших групп:
а) методов воздействия на управляемые объекты;
б) методы работы самих органов государственного управления;
в) методы выработки и принятия управленческих решений и контроля за их исполнением.
Арсенал методов осуществления контроля велик и разнообразен. Поэтому главное состоит в умении определить необходимость и целесообразность использования наиболее рационального из них.
М.И. Пискотин предпринял попытку разделить методы деятельности на ряд больших групп:
а) методов воздействия на управляемые объекты;
б) методы работы самих органов государственного управления;
в) методы выработки и принятия управленческих решений и контроля за их исполнением.
Поскольку нас интересует контрольная деятельность, то автор считает необходимым подчеркнуть, что содержанием контроля охватывается все перечисленные группы методов.
Во-первых, контроль, несомненно выступает в качестве метода воздействия на управляемые объекты.
Во-вторых, будучи необходимым элементом организации работы любого аппарата управления, он выступает в качестве метода работы этих органов.
В-третьих, чтобы контролировать, необходимо знать методы работы по реализации любой другой функции, то есть контроль должен быть компетентным, что равнозначно обладанию необходимыми познаниями в контролируемой области.
В-четвертых, реализация контрольной функции связана с необходимостью применения собственных методов.
Форма же контроля представляет собой разнообразные внешние стороны его проявления. Эти два понятия взаимосвязаны, их связь проявляется в том, что систематическое применение определенной формы деятельности порождает метод, и наоборот, использование определенного метода влечет за собой конкретную форму его применения.
Метод выражает содержание деятельности, а форма является способом выражения данного содержания.
Поскольку осуществление контроля связано с его организацией, сбором и анализом информации, то можно согласиться с точкой зрения В.Д.Малкова, который формы контроля рассматривает в качестве организационных методов и подразделяет все методы контроля на две большие группы:
Первая - методы организации и осуществления контроля.
Вторая - методы сбора и обработки информации о ходе процессов управления и о состоянии управляемых объектов.
Именно с этой точки зрения В.Д. Малков вывел два основных метода контроля - метод ведения и метод слежения.
Метод ведения заключается в осуществлении жесткого контроля за исполнением и предполагает постоянное внесение поправок в их деятельность. Этот метод характерен для контроля в подразделениях городских и районных органов внутренних дел. Его широко применяют начальники отраслевых служб в процессе осуществления ежедневного контроля за работой своих подчиненных.
Данный метод реализуется практически только в форме непосредственного непрерывного ознакомления с работой сотрудников. Чаще всего он используется в тех случаях, когда руководитель не уверен в достаточной квалификации и добросовестности исполнителей, а также когда в связи со сложностью решаемых задач, он сам принимает непосредственное участие в исполнении решений. Недостатком данного метода является то, что его применение сковывает инициативу исполнителей.
Метод слежения заключается в том, что, сформулировав и поставив конкретные задачи перед исполнителем, всесторонне обеспечив их деятельность, руководитель представляет им достаточную самостоятельность, сосредотачивая основное внимание на контроле за функционированием системы в целом и достижением общей цели.
Это связано с тем, что, сталкиваясь с различными жизненными ситуациями, сотрудники отделов ОВД вынуждены лично принимать решения и пока они действуют в рамках нормативных предписаний, сковывать их инициативу нежелательно.
Контрольная деятельность представляет собой разновидность управленческой деятельности, заключающейся в основном в оперировании информацией. Поэтому в ее основе лежат информационно-аналитические методы:
а) метод сбора информации для оценки работы той или иной службы подразделения отделов органов внутренних дел - изучение документов, беседы, индивидуальное и массовое наблюдение;
б) методы анализа собранной информации - метод динамических рядов;
в) сопоставление, сравнение, графические методы.
При изучении методов данной группы необходим диалектический подход, учет возможных изменений оперативной обстановки, конкретных условий функционирования контролируемого органа. Контроль должен осуществляться с помощью таких из них, которые лучше всего обеспечивают достижение цели, потребности в информации о работе различных служб и сотрудников городского, районного органа внутренних дел.
. Организация контроля за выполнением планов отделов органов внутренних дел.
Выполнение планов работы в значительной степени обеспечивается контролем за реализацией планируемых мероприятий. Контроль является необходимым элементом любого плана, входит в его структуру.
В каждом плане имеется специальный раздел «Контроль и проверка исполнения».
Общий контроль за выполнением планов оперативно-служебной деятельности в УВД осуществляет штаб УВД, заместители начальника УВД. В этих целях в установленные сроки в штаб предоставляются письменные сведения и материалы в виде отчетов и справок о выполнении плановых мероприятий. Штабным аппаратом проверяется их фактическое исполнение. Начальник штаба еженедельно по понедельникам докладывает начальнику УВД о результатах выполнения плановых мероприятий по тем или иным направлениям деятельности, о выполнении решений руководства отделов органов внутренних дел, решений постоянно действующего оперативного совещания при начальнике УВД. Вносятся предложения о необходимости принятия дополнительных мер по улучшению выполнения планируемых мероприятий, а в некоторых случаях, наиболее актуальных, вопросы вносятся для рассмотрения на оперативном совещании при начальнике УВД.
. Методы контроля за исполнением заявлений и сообщений о преступлениях.
При контроле за исполнением сотрудниками отделов органов внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях начальник в полной мере использует весь комплекс способов проверки деятельности подчиненных, предписанных ему приказаний МВД РФ о порядке учета заявлений и писем граждан, сообщений должностных лиц, учреждений, предприятий и организаций о преступлениях. К числу таких способов можно отнести:
рассмотрение рапортов (материалов), подготавливаемых дежурной частью, о количестве зарегистрированных в течение суток преступлений и происшествий;
рассмотрение ежедекадной справки о состоянии работы по рассмотрению заявлений и сообщений о преступлениях.
К числу способов, используемых при осуществлении контроля за исполнением заявлений и сообщений о преступлениях, следует отнести и рассмотрение руководством органа материалов (справок) об изучении в суде рассмотренных уголовных дел, а также материалов об отказе в возбуждении уголовных дел в связи с не установлением личности правонарушителя.
Для обеспечения контроля за полнотой учета заявлений и сообщений о преступлениях, принятых непосредственно от заявителя, введен талон-уведомление. Указанный талон является документом строгой отчетности и выдается дежурным ОВД и подразделения ГИБДД, участковым инспектором полиции, а также при необходимости другими должностными лицами, имеющими право осуществлять прием заявлений и сообщений о преступлениях, заявителям.
Корешок талона, содержит сведения о характере заявления и данных о заявителе, остается у должностного лица. Корешки талонов - уведомлений хранятся в секретариатах (канцеляриях) 3 года. По истечению срока хранения уничтожаются в установленном порядке. Они и являются средством контроля.
В целях контроля за правильностью регистрации информации, поступающей по телефону, в дежурных частях органов внутренних дел производится магнитная запись. Магнитная лента должны регулярно прослушиваться начальником ОВД или другим работником по его поручению, которые сверяют полноту регистрации записей на ленте с книгой учета заявлений и сообщений о преступлениях и журналом о другой информации.
Информация, записанная на магнитную ленту, хранится у дежурного в течение 30 суток, затем уничтожается в установленном порядке.
. Методы контроля за работой по раскрытию преступлений. К числу таких способов следует отнести:
а) заслушивание руководителей оперативных групп, выезжавших на место происшествия, о результатах их работы;
б) изучение материалов уголовных и оперативно-розыскных дел и проверка данных по ним указаний;
в) заслушивание руководителей следственно-оперативных групп, созданных в целях раскрытия неочевидных преступлений и нераскрытых преступлений прошлых лет;
г) изучение и проверка выполнения согласованных оперативно-следственных планов работы, дача по ним указаний, принятие участия в реализации наиболее важных оперативно-розыскных мероприятий;
д) заслушивание конкретных исполнителей, занятых раскрытием преступлений, истребование необходимых материалов о проделанной работе по выполнению указаний ( распоряжений) руководства;
е) проверка своевременности дактелоскопирования лиц, содержащихся в ИВС и приемнике-распределителе;
ж) личное рассмотрение руководителем органа (начальником и его заместителем), а также начальниками отделений (служб) бюллетеней оперативно-розыскной информации и нераскрытых преступлениях и дача соответствующим сотрудникам указаний о установлении контактов, работы по раскрытию преступлений с другими органами с обязательной последующей проверкой исполнения этих указаний;
з) проведение служебного расследования по материалам раскрытия наиболее опасных преступлений (как раскрытых, так и оставшихся нераскрытыми);
. Методы контроля за своевременным выполнением приказов и распоряжений вышестоящих органов, следующие:
а) оформление специальной папки (паспорта) на каждый приказ, указание, поступившие в отделы органов внутренних дел из вышестоящего звена системы. В этой папке сосредотачиваются план мероприятий по выполнению поступившего приказа (распоряжения) с указанием сроков его выполнения форм и методов, фамилии исполнителей, материалы по выполнению приказа. Папка ведется первым исполнителем;
б) взятие под личный контроль руководителями органов исполнение приказов и указаний вышестоящих органов;
в) заслушивание докладов и отчетов руководителей служб и непосредственных исполнителей о результатах исполнения документов;
г) составление секретариатом отделов органов внутренних дел ежемесячной сводки по неисполненным документам, рассмотрение этих материалов и дача по ним указаний.
Секретарь отдела регистрирует документы в специальном журнале (книге приказов) и заполняет на него контрольную карточку (в 2-х экземплярах), одна из которых передается исполнителю, а другая хранится в картотеке исполняемых решений. По мере истечения сроков исполнения решения секретарь напоминает исполнителю об этом. В случае своевременного исполнения решения секретарь снимает его с контроля, о чем делает соответствующую отметку в контрольной карточке. Саму же карточку переставляет из раздела картотеки «исполняемые решения» в раздел «исполненные решения». Если же сотрудник не выполняет решение в указанный срок, то секретарь докладывает об этом руководителю горрайоргана. В конце каждого месяца секретарь обычно представляет начальнику органа справку и состоянии исполнения решений.
Сроки исполнения решений указывает сам начальник горрайоргана.
. Методы контроля за повседневной деятельностью служб.
В процессе контроля за повседневной деятельностью служб руководством органа используются самые разнообразные способы. К числу наиболее распространенных из них относятся:
а) ознакомление с материалами статистической отчетности; характеризующей деятельность контролируемых подразделений, служб;
б) разработка и внедрение для каждой службы перечня сведений об основных показателях ее работы за определенный отрезок деятельности, который служба должна представить руководству органа;
в) выяснение состояния дел в службе (подразделении) посредством заслушивания руководителя службы;
г) непосредственная проверка работы отдельных исполнителей;
д) изучение состояния дел путем проведения совещаний;
е) ознакомление с материалами инспекторских проверок;
ж) организация периодической отчетности сотрудников перед населением;
з) осуществление контрольных проверок несения службы нарядами горрайоргана;
и) использование различных технических средств для целей контроля за деятельностью сотрудников (телефонных розеток, установленных на маршрутах патрулирования, телевизионных устройств, радиосредств и др.);
к) изучение общественного мнения о работе горрайоргана по письмам, жалобам, заявлениям, сообщениям печати, материалам социологических исследований.
Преимущества внутреннего административного контроля за деятельностью полицейских органов и их должностных лиц состоят в следующем:
возможность постоянного и синхронного контроля за административной деятельностью должностных лиц органов полиции;
своевременное выявление и устранение недостатков в административной деятельности, что делает излишним вмешательство извне, то есть внешний контроль;
контролирующие инстанции непосредственно знакомы со структурой и деятельностью, в отношение которой осуществляется контроль;
внутренний контроль может быть комплексным и тем самым позволит более оперативно достигать желаемых результатов.
Таким образом, форм и методов контроля очень много. Более того, начальник вправе создать новые формы и методы контроля, которые не ведут к нарушению законности, ущемлению достоинства сотрудников, принятие от них зачетов по тем или иным дисциплинам, и инструктаж, и простую беседу с подчиненным, если она нацелена на выявление обстоятельств, имеющих значение с точки зрения повышения эффективности профессиональной деятельности.

3. Полномочия субъектов внутриведомственного контроля в системе ОВД

Административный контроль за деятельностью ОВД осуществляется органами исполнительной власти всех уровней, начиная с контроля Президента России, который он осуществляет персонально за каждым ведомством, и кончая контролем вышестоящих должностных лиц за деятельностью нижестоящих сотрудников. Аппарат контрольных органов, осуществляющих контроль за деятельностью всех видов и ведомств ОВД, достаточно обширен. Это и внутриведомственные контрольные структуры, и инспекционные органы, и т.д.
Ведомственный контроль за деятельностью ОВД осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Внутренний административный контроль представляет собой в самом общем виде контроль должностных лиц или контрольных структур, осуществляемый внутри ведомства. Преимущества данного вида контроля за полицейской деятельностью заключается в том, что он осуществляется непосредственно, систематически и профессионально.
Наиболее типичным и, если так можно выразиться, ходовым видом внутреннего административного контроля является контроль руководителя (например, начальника районного органа внутренних дел) за работой вверенного ему органа, за законностью, качеством и эффективностью работы каждого из своих подчиненных. Эффективность такого контроля всегда налицо: подчиненный сотрудник находится как бы под стеклянным колпаком и постоянно подвержен наблюдению со стороны руководителя, что способствует мобилизации сил и законному исполнению обязанностей по службе.
Задачами внутриведомственного контроля являются: повышение эффективности деятельности полицейской службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, оценка фактического положения дел в сфере обеспечения правопорядка, оценка профессиональных качеств сотрудников, совершенствования форм и методов их работы, проверка порядка выполнения нормативных правовых актов по различным направлениям их служебной деятельности, проверка состояния законности и дисциплины, выявление и устранение недостатков в работе и привлечение виновных к тому или иному виду юридической ответственности, выявление и устранение условий, способствующих совершению правонарушений, выявление и распространение положительного опыта служебной деятельности.
Субъекты, осуществляющие административный контроль, наделены соответствующими полномочиями, закрепленными нормами права. В настоящее время действует один важнейших нормативных актов в сфере внутриведомственного контроля за деятельностью ОВД, а именно Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации».
В целях совершенствования системы ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации данным Приказом утверждены инструкции по организации внутриведомственного контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, т.е. по организации контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими.
Согласно инструкции по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной вышеуказанным приказом, определяется порядок организации и осуществления зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью:
главных управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, управлений на транспорте МВД России по федеральным округам;
министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации.
Целью зонального контроля МВД России является обеспечение соответствия организации деятельности подконтрольного органа (подразделения) требованиям законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, исполнения управленческих решений руководства МВД России.
Зональный контроль МВД России реализуется посредством закрепления должностных лиц МВД России, наделенных соответствующими полномочиями по организации и осуществлению контроля за деятельностью объекта (объектов), расположенных в закрепленной зоне ответственности.
Объекты зонального контроля МВД России - территориальные органы МВД России на окружном и региональном уровнях в целом и (или) их структурные подразделения.
Субъектами зонального контроля МВД России являются: Главный инспектор МВД России; организатор зонального контроля МВД России - как правило, лицо руководящего состава главных управлений, департаментов, управлений МВД России, федерального государственного казенного учреждения «Экспертно-криминалистический центр МВД России», федерального казенного учреждения «Главный информационно-аналитический центр МВД России», на которое возложены организация и осуществление контроля за деятельностью соответствующих структурных подразделений территориальных органов МВД России на окружном и региональном уровнях, отнесенных к зоне его ответственности; исполнитель зонального контроля МВД России - сотрудник Организационно-аналитического департамента МВД России, управления (отдела, отделения) подразделения МВД России, осуществляющего функции зонального контроля МВД России, на которого возложен контроль за деятельностью одного или нескольких подконтрольных органов (подразделений).
Данные субъекты контроля наделяются соответствующими полномочиями.
Государственный инспектор МВД России обладает следующими полномочиями:
. Организационно обеспечивает мониторинг криминогенной обстановки в зоне ответственности и результатов оперативно-служебной деятельности подконтрольных органов (подразделений). Организует работу соответствующих исполнителей зонального контроля от ОАД МВД России по сбору, накоплению, систематизации и анализу информации о деятельности подконтрольных органов (подразделений).
. Осуществляет информационное взаимодействие с организаторами зонального контроля от подразделений МВД России по вопросам контроля за деятельностью подконтрольных органов (подразделений) в зоне ответственности.
. Оказывает методическую и практическую помощь руководителям подконтрольных органов (подразделений) в организации их деятельности, изучает их профессиональные качества, в пределах своей компетенции принимает участие в отборе и расстановке руководящих кадров.
. По поручению руководства МВД России организует и проводит выезды в подконтрольные органы (подразделения) с целью изучения и оценки эффективности их служебной деятельности, оказания практической помощи.
. Участвует в разработке мер по устранению нарушений и недостатков в оперативно-служебной деятельности подконтрольных органов (подразделений), выявленных в ходе проверки, организует и обеспечивает контроль за их реализацией.
Также Главный инспектор имеет право:
запрашивать в установленном порядке из подконтрольных органов (подразделений) информацию, необходимую для осуществления контрольной деятельности;
запрашивать у организаторов зонального контроля, закрепленных за соответствующей зоной ответственности, информацию, полученную в ходе осуществления контроля за деятельностью структурных подразделений подконтрольных органов;
Вносить в установленном порядке на рассмотрение руководства МВД России предложения:
об инспекционной оценке подконтрольного органа (подразделения) при определении комплексной оценки эффективности его деятельности за год;
о мерах реагирования на осложнение оперативной обстановки и снижение результативности работы подконтрольного органа (подразделения);
о необходимости проверки деятельности подконтрольного органа (подразделения), ее сроках и объеме, о составе комиссии для осуществления проверки деятельности подконтрольного органа (подразделения);
о заслушивании руководителя (начальника) подконтрольного органа (подразделения), его заместителей, заместителей начальника полиции Министром внутренних дел Российской Федерации, первым заместителем, заместителями Министра внутренних дел Российской Федерации;
о проведении аттестации руководителей подконтрольного органа (подразделения), применении к ним мер поощрения и наложении на них дисциплинарных взысканий;
о согласовании или отклонении кандидатур, представляемых к назначению на должности руководителей подконтрольного органа (подразделения) номенклатуры МВД России;
об установлении особого контроля МВД России за деятельностью подконтрольного органа в целом либо по отдельному направлению, о снятии особого контроля МВД России за деятельностью подконтрольного органа в целом.
Следующий субъект внутриведомственного контроля - организатор зонального контроля. Он обладает следующими полномочиями:
. Организационно обеспечивает мониторинг оперативной обстановки в зоне ответственности и результатов служебной деятельности подконтрольных подразделений.
. Взаимодействует с главным инспектором МВД России и организаторами зонального контроля от других подразделений МВД России, закрепленными за соответствующей зоной ответственности.
. Представляет главному инспектору МВД России информацию о ходе и результатах осуществления контрольных мероприятий в соответствующей зоне ответственности.
. Организует и координирует работу исполнителей зонального контроля по осуществлению контроля в зонах ответственности.
. Осуществляет в установленном порядке контроль за работой исполнителей зонального контроля по формированию и ведению контрольно-наблюдательных дел на подконтрольные подразделения.
. Осуществляет взаимодействие с руководителями подконтрольных подразделений, изучает их деловые качества.
Имеет право:
. Запрашивать в установленном порядке в подконтрольных подразделениях информацию, необходимую для осуществления контрольной деятельности.
. Вносить предложения руководству подконтрольного подразделения по совершенствованию оперативно-служебной деятельности.
. По поручению руководства МВД России проводить целевые проверки служебной деятельности подконтрольных подразделений.
. По результатам проверок подконтрольного подразделения вносить в установленном порядке предложения:
об использовании экспертной оценки при определении комплексной оценки эффективности деятельности подконтрольного подразделения за отчетный период;
об установлении (снятии) особого контроля МВД России за деятельностью подконтрольного подразделения, направлением деятельности подконтрольного органа, расположенного в зоне ответственности;
о заслушивании руководителя подконтрольного подразделения заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственным за соответствующее направление деятельности, начальником соответствующего подразделения МВД России;
об оказании практической помощи подконтрольному подразделению;
о применении к руководителям подконтрольного подразделения мер поощрения и наложении на них дисциплинарных взысканий.
Следующий субъект зонального внутриведомственного контроля - исполнитель.
. Осуществляет сбор, систематизацию, обобщение и анализ информации об оперативной обстановке и результатах оперативно-служебной деятельности подконтрольного органа (подразделения). О результатах анализа регулярно информирует соответствующего главного инспектора МВД России.
. Осуществляет информационное взаимодействие с исполнителями зонального контроля от подразделений МВД России.
. Формирует и ведет КНД на подконтрольный орган (подразделение).
. По поручению руководства МВД России выезжает в служебные командировки для оценки эффективности оперативно-служебной деятельности подконтрольного органа (подразделения), оказания практической помощи, контроля за устранением ранее выявленных нарушений и недостатков.
Имеет право:
. По поручению главного инспектора МВД России запрашивать в подконтрольном органе (подразделении) информацию о его деятельности, необходимую для осуществления зонального контроля МВД России.
. Вносить предложения главному инспектору МВД России:
о принятии мер управленческого воздействия на подконтрольный орган (подразделение) в целом или его структурные подразделения;
об оказании методической и практической помощи подконтрольному органу (подразделению).
Полномочия руководителя подконтрольного органа (подразделения).
Руководитель подконтрольного органа (подразделения) в рамках предоставленных полномочий принимает меры по выполнению предложений главных инспекторов МВД России, организаторов зонального контроля, направленных на совершенствование деятельности подчиненного органа (подразделения).
Организует разработку и реализацию планов мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе инспекторских, контрольных и целевых проверок подконтрольного органа (подразделения).
Также он обеспечивает представление главному инспектору МВД России, организатору (исполнителю) зонального контроля информации о ходе и результатах реализации мероприятий в рамках зонального контроля.
Помимо этого руководитель подконтрольного органа имеет право вносить главному инспектору МВД России, организатору (исполнителю) зонального контроля предложения по совершенствованию зонального контроля МВД России, а также обращаться в установленном порядке к соответствующему главному инспектору МВД России (организатору зонального контроля), а также к руководителю соответствующего подразделения МВД России по вопросам оказания методической и практической помощи подконтрольному органу (подразделению).
Также существует такой вид внутриведомственного контроля как особый контроль деятельности ОВД. Основаниями для установления особого контроля МВД России являются подтвержденные результатами выезда:
устойчивые тенденции к ухудшению результатов оперативно-служебной деятельности территориального органа МВД России в целом или по отдельному направлению либо одного из структурных подразделений территориального органа МВД России, отмеченные за длительный период времени (не менее одного года) При этом к ухудшению результатов оперативно-служебной деятельности территориального органа МВД России относится: осложнение оперативной обстановки; массовые беспорядки; серия резонансных преступлений на территории обслуживания; неоднократные правонарушения, совершенные сотрудниками органов внутренних дел; массовые увольнения сотрудников из органов внутренних дел;
резкое изменение условий функционирования территориального органа МВД России.
Обязательными условиями для установления особого контроля МВД России являются:
затруднения руководства подконтрольного органа (подразделения) при самостоятельном устранении возникших проблем в оперативно-служебной деятельности, подтвержденные результатами выезда;
недостаточная результативность мероприятий, реализуемых исполнителями зонального контроля МВД России в рамках текущего зонального контроля для улучшения положения дел в подконтрольном органе (подразделении);
наличие в подразделении МВД России, вносящем предложение об установлении особого контроля МВД России, ресурсов, достаточных для осуществления дополнительных контрольных мероприятий.
Субъектами данного вида контроля являются также главный инспектор, организатор и исполнитель.
При этом главный инспектор обладает следующими полномочиями. Организует контроль за выполнением плана мероприятий МВД России по осуществлению особого контроля МВД России и его реализацию в части, касающейся ОАД МВД России, в соответствии с требованиями нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих планирование и контроль за исполнением документов в органах внутренних дел Российской Федерации.
Не реже одного раза в месяц анализирует результаты оперативно-служебной деятельности подконтрольного органа; готовит руководству МВД России предложения по повышению эффективности работы подконтрольного органа.
Главный инспектор осуществляет анализ эффективности работы организаторов (исполнителей) зонального контроля МВД России по реализации плана мероприятий по осуществлению особого контроля МВД России и оказанию воздействия на подконтрольный орган по соответствующим направлениям деятельности; при необходимости вносит предложения руководству соответствующих подразделений МВД России по повышению эффективности этой работы. По истечении шести месяцев со дня установления особого контроля МВД России на основе анализа результатов деятельности подконтрольного органа вносит предложение о заслушивании его руководителей и организаторов зонального контроля МВД России у заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственного за соответствующее направление деятельности, о ходе осуществления контрольных мероприятий. По поручению руководства МВД России за месяц до истечения срока действия особого контроля МВД России организует и осуществляет комплексный или целевой выезд в подконтрольный орган для оценки фактического положения дел.
По истечении срока действия особого контроля МВД России в случае невыполнения в полном объеме мероприятий, предусмотренных планом осуществления особого контроля МВД России, и (или) при отрицательной (неудовлетворительной) оценке деятельности подконтрольного органа, полученной за рассматриваемый период на основе действующей системы оценки, организует отчет руководителя подконтрольного органа перед Министром внутренних дел Российской Федерации.
Организатор особого контроля МВД России в свою очередь организует реализацию плана мероприятий по осуществлению особого контроля МВД России, а также контроль за реализацией указанного планирующего документа в подконтрольном подразделении, а также ежемесячно анализирует результаты оперативно-служебной деятельности подконтрольного органа по контролируемому направлению деятельности. При необходимости вносит заместителю Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственному за соответствующее направление деятельности, руководителю подразделения МВД России предложения о заслушивании руководителей подконтрольного подразделения, проведении внеплановых выездов в подконтрольное подразделение для проверки и оказания помощи.
Исполнитель зонального контроля МВД России принимает непосредственное участие в реализации плана мероприятий по осуществлению особого контроля МВД России в части, касающейся оказания помощи подконтрольному органу (подразделению).
Также исполнитель непосредственно выезжает в подконтрольный орган с целью проверки и оказания практической помощи и осуществляет сбор и обобщение информационно-справочных и аналитических материалов об осуществлении особого контроля МВД России; накапливает и систематизирует собранный материал в специальном разделе контрольно-наблюдательного дела на подконтрольный орган (подразделение).
При этом руководитель подконтрольного органа организует и контролирует исполнение раздела плана мероприятий по осуществлению особого контроля МВД России в части, касающейся подконтрольного органа; организует оказание практической помощи подчиненным органам и подразделениям в устранении имеющихся нарушений и недостатков, повышении эффективности оперативно-служебной деятельности, укреплении законности и обеспечении защиты прав и свобод граждан; ежемесячно на совещании (заседании коллегии) заслушивает отчеты руководителей подчиненных органов и подразделений о результатах работы по устранению выявленных нарушений и недостатков, на основе анализа оценивает действенность реализуемых мер.
В настоящее время действует также Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации». Она определяет порядок организации работы по проведению служебных проверок в подразделениях центрального аппарата МВД России, подразделениях, непосредственно подчиненных МВД России, главных управлениях МВД России по федеральным округам, министерствах, главных управлениях (управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управлениях внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлениях (отделах) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, управлениях (отделах) внутренних дел по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, научно-исследовательских, образовательных, медицинских и иных учреждениях и организациях системы МВД России в отношении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Служебные проверки проводятся по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины; при необходимости наиболее полного и всестороннего исследования обстоятельств совершения дисциплинарного проступка; гибели сотрудника, получения им ранений, травм, применения и использования оружия, а также, в случае возбуждения в отношении сотрудника уголовного дела или дела об административном правонарушении, в целях устранения причин и условий, приведших к совершению им преступления или административного правонарушения; по требованию сотрудника для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; для подтверждения факта существенного и (или) систематического нарушения условий контракта в отношении сотрудника.
Участники (субъекты) служебной проверки обладает соответствующими полномочиями.
Сотрудник, проводящий проверку или сотрудники, если проверка проводится комиссионно имеют право:
предлагать сотрудникам, в отношении которых проводится служебная проверка, давать письменные объяснения на имя должностного лица, назначившего служебную проверку, а также иную информацию по существу вопросов служебной проверки;
предлагать сотрудникам, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе служебной проверки, давать по ним письменные объяснения;
выезжать на место совершения проступка, происшествия;
вносить начальнику органа, подразделения, учреждения системы МВД России предложения об отстранении от занимаемой должности сотрудника на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по занимаемой должности;
истребовать в установленном порядке документы, относящиеся к предмету проверки, из органов, подразделений, учреждений системы МВД России, направлять запросы в иные органы, учреждения и организации;
изымать в установленном порядке служебные документы, относящиеся к предмету проверки на основании акта;
знакомиться с документами, имеющими значение для проведения служебной проверки, и, в случае необходимости, приобщать их копии к материалам служебной проверки;
ходатайствовать о проведении исследования, инвентаризации и ревизии;
привлекать должностных лиц и специалистов по вопросам, требующим научных, технических и иных специальных знаний, и получать от них консультации;
пользоваться в установленном порядке оперативными учетами и информационными массивами МВД России, научно-исследовательских и образовательных учреждений системы МВД России;
применять для документирования фактов совершенного дисциплинарного проступка или происшествия технические средства в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России;
вносить начальнику органа, подразделения, учреждения системы МВД России предложения о необходимости обеспечения правовой защиты сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, оказания ему социальной и психологической помощи.
Сотрудник, проводящий служебную проверку, обязан: соблюдать права и свободы сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, и иных лиц, принимающих участие в служебной проверке И обеспечить сохранность и конфиденциальность материалов служебной проверки, не разглашать сведения о результатах ее проведения.
При этом сотрудник, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:
знать предмет служебной проверки, давать устные и (или) письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
обжаловать решения и действия (бездействие) лица, проводящего служебную проверку, начальнику органа, подразделения, учреждения системы МВД России, назначившему служебную проверку;
знакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки в части, его касающейся, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
К другим видам внутреннего административного контроля за деятельностью ОВД относится контроль, осуществляемый штабными, контрольно-ревизионными подразделениями и службами собственной безопасности.
Так, Приказом МВД РФ №679 от 16.06.2011 года «Об утверждении Положения о Главном управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации» утверждено положение о Главном управлении собственной безопасности МВД, а согласно Указу Президента России от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» Главное управление собственной безопасности является подразделением полиции, являющимся самостоятельным структурным оперативным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах обеспечения собственной безопасности, противодействия коррупции в системах МВД России и ФМС России, государственной защиты сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и их близких.
Основными полномочиями подразделений собственной безопасности являются следующие:
. Организация и участие в формировании основных направлений государственной политики в сферах обеспечения собственной безопасности, противодействия коррупции в системах МВД России и ФМС России, государственной защиты сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и их близких.
. Обеспечение совершенствования нормативно-правового регулирования по вопросам деятельности Главного управления.
. Разработка и реализация мер обеспечения собственной безопасности в системах МВД России и ФМС России, предотвращение проникновения в подразделения, находящиеся в оперативном обслуживании, лиц, преследующих противоправные цели.
. Противодействие коррупции, разработка и реализация мер по вопросам деятельности Главного управления в системах МВД России и ФМС России.
. Предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, планируемых к совершению, совершенных либо совершаемых сотрудниками, гражданскими служащими и работниками систем МВД России и ФМС России, а также выявление их коррупционных связей.
. Организация государственной защиты и участие в обеспечении безопасности сотрудников, гражданских служащих и их близких.
. Профилактика в пределах компетенции правонарушений сотрудников, гражданских служащих и работников систем МВД России и ФМС России, выявление и устранение условий, способствующих их совершению.
. Осуществление ведомственного контроля за деятельностью органов, организаций и подразделений системы МВД России по вопросам соблюдения сотрудниками, гражданскими служащими и работниками системы МВД России законности, в том числе прав и свобод граждан при исполнении служебных обязанностей, а также установленных ограничений и запретов.
. Организационно-методическое обеспечение деятельности подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России, координация их деятельности по защите территориальных органов МВД России от дискредитации.
Таким образом, целью внутреннего административного контроля является сравнение фактического положения дел с тем, которое должно быть, то есть проверка соблюдения критериев законности и целесообразности административной деятельности. Внутриведомственный контроль является составной частью управления ОВД, одним из способов воздействия на подчиненные органы и должностных лиц полицейской службы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Под административным контролем следует понимать все виды деятельности, направленной на получение информации об эффективности функционирования и текущем состоянии управляющей системы организации.
Административный контроль предполагает осуществление наблюдения за процессами, происходящими в управляющей подсистеме системы управления организации.
Основная цель административного контроля состоит в своевременном получении информации о том, были ли достигнуты поставленные цели и выполнены задачи. При этом важно, чтобы все системы контроля оперативно фиксировали любые отклонения фактических показателей от плановых. Это позволит вовремя вносить соответствующие коррективы в процесс функционирования организации.
Необходимом отличать административный контроль от административного надзора. Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий.
Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.
Особенно интересен административный контроль в деятельности системы органов внутренних дел. Служебная деятельность, осуществляемая в системе МВД России, достаточно разнообразна. В этой связи практически для каждого направления служебной деятельности практикой выработаны различные формы контрольной деятельности, которые позволяют весьма дифференцированно подойти к организации и проведению контрольного мероприятия. Наиболее распространенные формы контроля в указанной системе это: проверка на месте по фактическим показателям, заслушивание отчетов с предварительной проверкой реального положения дел, проверка по документам сферы той или иной деятельности, проверка правильности ведения книг, журналов и иной учетной документации, проверка жалоб и заявлений граждан, поступивших в полицию. Перечисленные формы вполне положительно зарекомендовали себя на практике, поскольку они позволяют выявить целый ряд нарушений законности и исполнительной дисциплины.
Учитывая определенные наработки в сфере осуществления контрольной деятельности в системе МВД России, следует отметить, что с положительной стороны себя зарекомендовали такие формы контроля, как: контрольные проверки, разовые проверки, комплексное инспектирование, повседневный оперативный контроль за исполнительной дисциплиной сотрудников. Следует сказать, что на пути реализации и осуществления контрольных мероприятий имеется немало проблем как объективного, так и субъективного характера, которые требуют своего скорейшего разрешения. Необходимо отметить, что в настоящее время назрела необходимость совершенствования нормативной правовой базы, касающейся ведомственного контроля. В частности, необходимо более четко определить процессуальную сторону соответствующих контрольных мероприятий, четко определить предмет и объект контрольной деятельности, статус субъектов контрольной деятельности, перечень процессуальных документов, которые готовятся при проведении соответствующей формы контроля. Кроме того, следует нормативно закрепить механизмы координации и взаимодействия при проведении контрольных мероприятий различными управленческими структурами системы МВД России.
Также необходимо обратить внимание на тщательный подбор и подготовку кадров, которые будут участвовать в соответствующих контрольных мероприятиях, поскольку контроль сопряжен с целым рядом коррупционных рисков, а также должностных злоупотреблений. Поэтому сотрудников, которые включаются в состав комиссии, было бы вполне целесообразно подвергать исследованию на полиграфе, а также тестировать на предмет подготовленности к проведению контроля. Только в этом случае контрольные мероприятия, в какой бы форме они ни проводились, будут эффективными, а также принесут положительные результаты в деле обеспечения законности в органах и учреждениях системы МВД России.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.	Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ от 14 февраля 2011 г. № 7 ст. 900.
2.	Указ Президента России от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. - № 190. - 10.09.2008.
.	Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ. - 2002. - № 47. - Ст. 4685.
.	Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 371 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 апреля 1999. - № 15. - ст. 1821.
.	Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы» // СПБ «Гарант».
.	Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» // СПБ «Гарант».
.	Приказ МВД РФ №679 от 16.06.2011 года «Об утверждении Положения о Главном управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПБ «Гарант».
.	Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 6 апреля 2009 г. № 14.
.	Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2009. - 655с.
.	Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю.Хаманева. - М.: Юристь, 2012. - 443с.
.	Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - Саратов, 2010. - 399с.
.	Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. - 2009. - № 2. - С.20-24.
.	Ананич В.А. Особенности повышения эффективности предупреждения преступности органами внутренних дел в крупных городах. - М.: Юрист, 2011. - 134с.
.	Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. - 199с.
.	Баранов Н. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных органов исполнительной власти // Гражданин и право. - 2011. - №3. - С.44-47.
.	Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2010. - 699с.
.	Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - 299с.
.	Горев В.Н. Система государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел: организационно-правовые вопросы. - М., 2011. - 99с.
.	Закревский И.В. О расширении сферы применения перспективного планирования в органах внутренних дел //Современное право. - 2010. - №8. - С.33-36.
.	Звоненко Д.П. Административное право: учебное пособие. - М.: Юрист, 2011. - 455с.
.	Зырянов С. М. Административный надзор полиции: учебное пособие - М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - 132с.
.	Конин Н.М. Административное право России: Курс лекций. - М., 2011. - 388с.
.	Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Особенная часть. - Москва, 2007. - 199с.
.	Лукьянова Е.А. Актуальные аспекты управления в органах внутренних дел // Право. - 2010. - №4. - С.52-56.
.	Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. - 2011. - № 3. - С.10-11.
.	Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Административное право. - 2012. - №3. - С.43-47.
.	Овчинников Н.А. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2011. - №9. - С.39-45.
.	Основы управления в органах внутренних дел: учебник/ Ю.Е. Автурин А.И. Александров, В.С. Артамонов и др.; Под общ. ред В.П. Сальникова. - М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002.- 377с.
.	Пискотин М.И. Методы организации деятельности аппарата управления. - М., 2009. - 89с.
.	Погодина Н.А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Гражданин и право. - 2010. - №9. - С.12-17.
.	Потокин И.В. К вопросу о законодательном регулировании административно-контрольной деятельности в России // Современное право. - 2011. - №9. - С.22-25.
.	Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2006. - № 3. - С.33-36.
.	Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М., 1965. - 366с.
.	Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С.10-12.
.	Шукюров Ш.А. Контроль и проверка исполнения нормативных предписаний - основа деятельности органов внутренних дел // Пути дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности органов внутренних дел в свете решений XXIV съезда КПСС. Ереван, 1974. - 333с.
.	Шурко В.Ф. Комплексная система ведомственного контроля в ОВД // Административное право и процесс. - 2011. - №7. - С.27-29.