Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Учебник_2004 - 832с. Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Уче. Учебник для вузов Под общей редакцией академика Российской академии наук, доктора юридических наук, профессора
 Скачать 4.51 Mb.
|
|
Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 729 Независимый производитель на экономическую и политическую сцену еще не вышел. Социальная недифференцированность общества порождает политическую асистемность. Говорить о реальной многопартийности не приходится. Ни одна из возникающих партий не имеет четкой социальной ориентации: не знает, на какие слои опирается, чьи интересы выражает. В основном это небольшие политизированные группировки, занятые удовлетворением личных амбиций лидеров. (Единственное исключение составляет коммунистическая партия, очевидно, сказывается определенный опыт партийного строительства.) При кажущемся разнообразии партий их роль в повседневной политической жизни малозаметна. Ни один из влиятельных государственных деятелей однозначно не связывает себя с определенной партией, не опирается на ее поддержку, не находится под ее контролем. Более того, у многих граждан существует навеянное памятью о КПСС активное неприятие партий как таковых. Общество постепенно утрачивает качество целостности. Исчезают системообразующие связи и отношения. Население, партии и государственные структуры в политическом процессе почти не сопрягаются. Власть существует как бы сама по себе и сама для себя. Такое положение опасно и долго продолжаться не может. Государство, не имеющее в обществе социальной опоры, рискует получить все общество в качестве оппозиции. Отсюда крайняя неустойчивость переходной власти, постоянное балансирование между возвратом к тоталитаризму и угрозой анархии. Удержаться на этой зыбкой черте и обеспечить пусть медленное и половинчатое движение в сторону демократии — максимум того, что можно от нее требовать. Устойчивость государственной власти, ее способность принимать решения и проводить их в жизнь, не прибегая к открытому и массовому насилию, обеспечиваются эффективностью и легитимностью существующей политической системы. Под первой понимается полезность деятельности власти, степень удовлетворительности, с которой она выполняет свои управленческие функции. Позитивное представление об эффективности, пожалуй, основная причина, побуждающая людей признавать политическую систему как должное и выполнять принимаемые решения. Но оценка эффективности не может быть однозначной как из-за неизбежной противоречивости интересов различных слоев населения, так и в силу практически неограниченных возможностей ее повышения. Поэтому трудно переоценить значение легитимности власти. 730 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России Легитимация власти — это процедура ее объяснения и оправдания (с точки зрения нормативного порядка более высокого уровня) с целью добиться общественного признания власти, уверенности в законности и справедливости ее управленческих притязаний. Представляя собой субъективно-эмоциональное отношение народа к власти, легитимность образует как бы внутреннюю гарантию ее устойчивости, обеспечивая повиновение, доверие, политическое участие. Для легитимации (самооправдания в глазах подвластных) власть апеллирует к различным рациональным и иррациональным доводам (экономическим, историческим, культурным, этическим, религиозным, эмоциональным и т. и.). В политологии вслед за М. Вебером принято различать три "чистых" способа легитимации власти: — Традиционный, когда существующая власть признается законной, потому что была таковой "всегда". Такой тип легитимности (характерный в основном для монархий) основан на привычке, обычае, приверженности установленному издревле порядку и предполагает безусловное доверие к институтам власти, но не к персонифицирующим их лицам. — Харизматический, когда лидеру (вождю) приписываются великие личные качества — моральное, физическое, интеллектуальное превосходство, а часто даже магические способности. Харизма предполагает безоглядное доверие и слепое подчинение вождю, замешанное на обожании и страхе. — Рационально-правовой, когда повиновение управляющим основано на признании правомерности и рациональности обретения и осуществления ими власти. Рационально-правовое оправдание — наиболее трудоемкий способ легитимации власти, так как предполагает детальную разработанность и строгое соблюдение правовых норм, регламентирующих организацию и деятельность государственных органов. Но опыт показывает, что обычно власть не довольствуется только каким-то одним из названных типов легитимности. На практике вера в законность власти проистекает из сложного переплетения множества трудноуловимых факторов экономической, правовой, моральной, психологической, религиозной природы, и речь идет лишь о доминировании того или иного способа. В период радикальных социально-экономических преобразований наблюдается "кризис легитимности" власти. Старый режим свою легитимность уже утратил, новый еще не обрел-Причем положение усугубляется тем, что должна произойти смена способов легитимации. Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 731 Тоталитарная власть основывалась на харизме. Это наиболее гибкий и простой способ легитимации. Он не требует для своего формирования ни длительного времени, ни рационального набора общепринятых правовых норм. Однако культ харизматического лидера ведет к тому, что он обычно олицетворяет и источник, и осуществление власти. Его не только боготворят, но и оценивают. К нему обращено повышенное внимание подвластных, ему же адресуется и любое недовольство системой. Поэтому харизматическому лидеру для поддержания своей легитимности необходимо постоянно демонстрировать эффективность режима или (а как правило, и) проводить жесткую репрессивную политику. Демократическая конституционная государственность (особенно при отсутствии соответствующих традиций) нуждается в рационально-правовом оправдании. Однако власть часто пренебрегает его требованиями ради сиюминутных политических выгод. Отсутствует четкое разграничение компетенции между государственными органами, не разработаны многие процедурные моменты их деятельности, принятые законы нередко игнорируются. В общем, формирование рационально-правовой организации политической власти находится в самой начальной стадии. А на практике власть пытается обращаться сразу ко всем известным способам легитимации, не гнушаясь ссылками ни на исторические традиции, ни на особые личные качества лидеров. Вспомним распространенные пропагандистские клише начала перестройки: "в Октябре 1917 г. наш народ сделал свой исторический выбор"; "ленинская Республика Советов"; "исторически сложившаяся однопартийность"; "парламентаризм не в российских традициях"; "в России всегда была сильная центральная власть". Установленные порядки предлагалось признавать законными, потому что они были таковыми "всегда". Предпринимались (хотя и не явные) попытки харизмати-зации: "КПСС — инициатор и гарант перестройки"; "Горбачеву нет альтернативы". Наиболее распространенный аргумент в политических спорах 1992—1993 гг.: "Ельцина избрал народ" представлял собой симбиоз харизматического и рационально-правового обоснования. Эти же элементы сочетались и в лозунгах избирательной кампании 1996 г.: "голосуй сердцем" и "не допустим реставрации коммунизма". Такое балансирование в переходный период неизбежно и оправданно, но лишь если оно помогает власти убедить граждан, что она действует в целях обеспечения прав и свобод человека, ограничена ими, доступна контролю и не выходит за 732 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России пределы выделенных ей ресурсов (прежде всего свободы подвластных). Строго говоря, конституционная государственность совместима только с рационально-правовой легитимностью. Два других способа оправдания власти могут присутствовать лишь в качестве небольших "вкраплений", эмоционально окрашивающих абстрактные правовые конструкции и тем самым усиливающих их привлекательность. Наконец, стабилизация постсоциалистической власти невозможна без хотя бы минимальной эффективности проводимых ею мероприятий. Для новых режимов проблема эффективности особенно актуальна. Требования к ним обычно завышены, и для обеспечения лояльности новый государственный строй должен доказать, что он, по меньшей мере, лучше старого обеспечивает запросы различных слоев населения. На практике наглядная демонстрация эффективности означает, как правило, экономическое развитие, своеобразные "выплаА ты" гражданам в категориях экономических благ, товаров и жизненных уровней. § 3. Форма постсоветского государства Правовое по своей сущности и содержанию государство! предполагает (требует) определенную организационную фор- му, должно быть устроено в соответствии с принципом разде-1 ления властей. Только это создает необходимые институцио-1 нальные гарантии правового характера государственности, препятствуя монополизации властных полномочий1. Государство, провозглашающее правовое качество ориентиром своего развития, неизбежно должно стремиться и правовой форме организации. Так, разделение законодатель ной, исполнительной и судебной властей уже в Декларации государственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съез дом народных депутатов 12 июня 1990 г., признавалось "важ- нейшим принципом функционирования РСФСР как правовог государства". Однако рецепция этого принципа, как и презумпции ес- тественного и неотчуждаемого характера прав и свобод чело- века, была исключительно внешней, поверхностной. В суще- 1 Вспомним знаменитую ст. 16 французской Декларации прав человека : гражданина: "Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделе ния властей, не имеет конституции" (см.: Французская Республика. K ституция и законодательные акты. М., 1989. С. 29). Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 733 ственно обновленной Конституции 1978 г. утверждение, что система государственной власти в Российской Федерации основана на принципе разделения властей (ч. 1 ст. 3), мирно уживалось с провозглашением Советов народных депутатов политической основой Российской Федерации (ч. 2 ст. 2) и правом Съезда народных депутатов как высшего органа государственной власти Российской Федерации принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 104). Справедливости ради надо отметить, что нигде в самых стабильных и развитых демократиях принцип разделения властей не проведен на практике до конца последовательно. Он может иметь разное институциональное воплощение, и всегда полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей не уравновешены с аптекарской точностью, та или другая власть неизбежно доминирует, и, лишь когда это доминирование переходит некоторый предел, вся система властеот-ношений утрачивает правовой характер. "Чтобы образовать умеренное правление, — писал Ш. Л. Монтескье, — надо уметь комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю и который редко позволяют выполнить благоразумию"1. Право вообще и конституционализм в частности — не жесткая схема, а лишь наиболее абстрактное выражение общественных отношений. Не случайно В. С. Нерсесянц называет право математикой свободы. Как язык математики в силу своей абстрактности и точности применим для описания качественно различных явлений и процессов, так и правовые конструкции могут опосредовать разные отношения и интересы. Принцип разделения властей, к примеру, в каждой стране воплощается в особой организационной форме, складывающейся в зависимости от исторических традиций, текущих политических задач и иных обстоятельств. Постсоциализм — период выработки своей модели разделения властей. История конца XX в. показала два подхода к решению этой задачи. Государства Центральной и Восточной Европы заимствовали конструкции (в основном парламентской республики) из мировой и собственной досоциалистической практики, проведя лишь незначительную их модификацию, как правило, в сторону усиления фигуры президента — главы 1 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1995. С. 215. 734 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России государства1. Россия же занялась самостоятельным политическим творчеством2. Период выработки новой системы осуществления государственной власти характеризуется неоформленностью властных структур, стремлением каждой из них перетянуть на себя как можно больше полномочий (борьбой за полновластие) и неравенством стартовых условий "конкурирующих властей". Институты, образующие все три ветви власти, несовершенны и незавершенны. Законодательная власть представлена неким пред- или полупарламентом. Он отличается структурной, функциональной и процедурной неупорядоченностью. Российская "двухэтажная" структура представительного органа власти вообще была уникальна. Верховный Совет, в принципе являющийся аналогом парламента, избирался не населением, а Съездом народных депутатов, который обладал высшей законодательной (и не только законодательной) властью в стране, но в силу своей громоздкости функционировать в качестве парламента просто не мог. Исполнительную власть олицетворяют Президент и Правительство, причем их субординация и распределение компетенции между ними четко не определены. И на исполнительной власти, и на законодательной лежит печать их советских предшественников — в виде реально полновластных партийных органов и декоративных Советов народных депутатов. В новых условиях первая пытается удержать свои позиции, а вторая — реализовать лозунг "Вся власть Советам". Но хуже всего дело обстоит с третьей властью — судебной. Судебная власть в силу инцидентного характера деятельности производна от силы гражданского общества и при его отсутствии утвердиться не может. Доверия и уважения к суду в постсоциалистическом обществе нет, он по-прежнему воспринимается как карательный орган. Граждане и организации предпочитают решать свои проблемы в привычном административном порядке, а законодательная и исполнительная власти — выяснять отношения без посредников. Постоянное пробуксовывание судебной реформы неудивительно: законодательной и исполнительной властям "третий конкурент" вообще не нужен, а общество до потребности в независимом правосудии пока не доросло. 1 См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. 2 Подробнее см.: Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). М., 1997; Варламова Я-В. Конституционный процесс в России (1990—1993 гг.). М., 1998. Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 735 Заложить основы независимости судебной власти призвано учреждение конституционного контроля за решениями органов законодательной и исполнительной властей. Однако этой функцией наделяется в основном Конституционный Суд, выведенный за рамки общей судебной системы. Таким образом, Конституционный Суд освобождается от предвзятого отношения к общим судам, а суды общей юрисдикции — от реальных властных полномочий. В итоге в качестве третьей власти во многом выступает не суд вообще, а Конституционный Суд1. Положение осложняет и то, что практическое конституи-рование разделения властей идет параллельно с его конституционным оформлением. Всякое фактическое изменение в распределении властных полномочий "победитель" в политической борьбе стремится закрепить конституционно2. Постепенно Конституция становится все более нестабильной и противоречивой, образуя собой весьма зыбкую основу для разрешения конфликтов властей. Обосновать как конституционность, так и неконституционность любого закона, решения, действия несложно, и решающую роль здесь будут играть политические пристрастия судей. Балансируя между правом и политикой, Конституционный Суд постепенно все более тяготеет к последней. В итоге общество получает не независимую судебную власть, способную удерживать конфликт законодателей и правительства в правовых рамках, а просто "третью власть", которая, не слишком дорожа своей независимостью, принимает ту или другую сторону и только усиливает политическую нестабильность. Подобная эволюция российского Конституционного Суда была констатирована в Указе Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. № 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации"3, которым его деятельность была приостановлена. В ныне действующем Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации"4 содержатся реальные гарантии от излишней политизации Конституционного Суда, в частности, он лишен возможности рассматривать дела по собственной инициативе. Но качественного изменения роли судебной власти в стране так и не произошло. 1 Подробнее см.: Правовое государство, личность, законность. М., 1997. С. 101—121. 2 См., например: Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). С. 26—50. 3 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3921. 4См.: СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. 736 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России Практически вся история подготовки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. может быть представлена как борьба законодательной и исполнительной властей за доминирование. При этом велся своеобразный политический торг с регионами, которых каждая из сторон стремилась заполучить в союзники. Но социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были слишком неоднородны. Разным регионам был нужен "разный" центр. К какому-либо общеприемлемому варианту взаимоотношений центра и субъектов Федерации региональные элиты так и не смогли прийти, а собственно организация центральной власти их вообще мало интересовала. После сентябрьско-октябрьских I (1993 г.) событий в Москве у исполнительной власти, олицетворяемой Президентом, практически не осталось оппонентов; с которыми она была бы вынуждена считаться1. В принципе! политическое взаимодействие всегда асимметрично. Та или иная группа неизбежно занимает более сильные позиции и, есте-1 ственно, стремится использовать их, чтобы обеспечить, в ча-1 стности конституционно, свои интересы. Но при этом власть! может остаться в "правовом пространстве", а может и выйти за его пределы. После подавления вооруженного мятежа в Москве, буду-1 чи в состоянии единолично и бесконтрольно создать в стране! новую политико-правовую систему, Президент в определен- ной мере придерживался тактики самоограничения. Однако! учреждение в России "смешанной" формы правления с силь- ным Президентом и ослабленным парламентом, где механизм! "сдержек и противовесов" плохо отлажен, явилось прямым след- ствием "победы" Президента в конституционном процессе2. Фигура президента, если она вписывается в систему раз деления властей, должна представлять собой либо номинального главу государства — должностное лицо, не относящееся ни к одной из трех ветвей власти и выполняющее сугубо пред- ставительские функции (не обладающее собственными реальными властными полномочиями), либо главу исполнительно» власти. Исключение составляли субъекты Федерации. Они были не в состояние диктовать центру свои условия, но и Президент не решился навязать и» свое видение федеративного устройства. Именно поэтому соответствую? щме положения Конституции оказались наиболее "размытыми". 2 Вариант, отстаивавшийся законодательной властью, был прямо проти; воположным: декоративный президент, чрезмерно усиленный парламент полностью зависимое от него правительство (см.: Аргументы и факты 1992. № 12). Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 737 Президент Российской Федерации, согласно Конституции (ч. 1 ст. 80), является главой государства, однако его полномочия отнюдь не номинальны. По своему правовому положению российский Президент может рассматриваться как глава исполнительной власти (наряду с Председателем Правительства). На деле в системе исполнительной власти у нас реализована конструкция "бицефала", аналогичная французской. Причем "президентская голова" значительно "выше" "премьерской". Как и в любой "смешанной" республике, взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в России не сбалансированы. Конституция предусматривает своеобразную сферу рег-ламентарной власти — право Президента самостоятельно осуществлять нормотворчество. Согласно ст. 90 Конституции, указы Президента не являются строго подзаконными актами, они лишь не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а при отсутствии последних вполне могут заменять их. Заимствованный у парламентской республики принцип ответственного правительства в значительной мере носит формальный характер, ибо право Государственной Думы выразить недоверие Правительству или не согласиться с предложенной Президентом кандидатурой Председателя Правительства чрезмерно "уравновешено" возможностью ее роспуска (ст. 111, 117 Конституции). И если Государственная Дума "пойдет до конца" в своем неприятии Председателя Правительства, на кандидатуре которого настаивает Президент, это может привести лишь к ее перманентным роспускам. Однако описываемая некоторыми исследователями ситуация четырехлетнего президентского правления в отсутствие парламента1 вряд ли может быть реализована на практике. Здесь при явной недостаточности правовых гарантий разделения властей начинают действовать так характерные для "смешанной" республики социально-политические "сдержки и противовесы". Ведь в условиях четырехлетней избирательной кампании в обществе просто не удастся сохранить стабильность. Кроме того, подобный механизм парламентской ответственности правительства может рассматриваться как закамуфлированная модель президентской республики, согласующаяся с принципом разделения властей: номинальное участие парламента в формировании правительства, парламентский конт- 1 См.: Четвернин В. А. Идеология прав человека и принципы разделения властей в Конституции Российской Федерации // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Вып. 1. М., 1996. С. 27—29. 738 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России роль "без санкций" (когда выражение недоверия правительству не ведет к его отставке) и отсутствие (при соблюдении этих условий) у президента права роспуска парламента. Вообще отмечаемое большинством исследователей явное доминирование Президента в системе разделения властей во многом может быть нейтрализовано Федеральным Собранием. Президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не сможет конкурировать с парламентским. Сильное президентское вето на законопроекты (ч. 3 ст. 107) действенно лишь при неоднородном парламенте. Взаимоотношения Президента и Правительства (гл. 6) обозначены в Конституции весьма схематично, и в принципе не исключается и полная зависимость Правительства от Президента, и ситуация, аналогичная французскому "сожительству"1. Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную в Конституции форму правления, причем разброс мнений довольно широк: от парламентской2 до суперпрезидентской3 республики. Очевидно, наша форма правления действительно может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций. И попытки изменения конфигурации российской формы правления активно предпринимаются. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" и Федеральном законе "О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутатов Государстенной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"4 закреплены формы 1 Так принято называть достаточно сложные отношения Президента и Правительства (основанные на тщательном следовании тексту Конституции) в период, когда Президент и Премьер-министр принадлежат к разным партиям, в связи с тем что президентская партия не имеет большинства в Национальном собрании (см.: Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. Российско-французская серия "Информационные и учебные материалы". М., 1993. № 8. С. 42—44. 2 См., например: Страшун Б. Как это ни парадоксально, проект Конституционной комиссии предусматривает "президентскую республику", а проект Совещания — "парламентскую" // Конституционное совещание. Информационный бюллетень. 1993. № 1. Август. С. 60—61; Страшун Б. О "смешанной" форме правления в проекте Конституции Российской Федерации // Конституционное совещание. 1993. № 2. Октябрь. С. 57—65. 3 См., например: Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 4 (5)/1(6). Осень 1993/зима 1994. С. 22—25. 4 См.: СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039. Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 739 парламентского контроля (депутатские вопросы и запросы членам Правительства, обращения комитетов и комиссий палат), не предусмотренные Конституцией. Серьезные попытки поворота в сторону парламентской республики предпринимались в ходе принятия Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"1, однако успехом не увенчались2. Используются и политические средства корректировки формы правления (складывающаяся практика консультаций в рамках "большой четверки" — Президента, Председателя Правительства, председателей палат Федерального Собрания или "круглых столов" и стремление Президента полностью контролировать Правительство). Существенную опасность в плане нарушения принципа разделения властей представляют конституционные "каучуковые" формулировки полномочий Президента. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 80 Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке (который на самом деле если и установлен, то весьма схематично) принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Пока, правда, интерпретация этого положения не выходит за рамки президентской республики. На основании ч. 2 ст. 80 Конституции на Президента возложено непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Важным средством нейтрализации любых нарушений принципа разделения властей является ст. 10 Конституции: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Она включена в гл. 1 Конституции, то есть относится к основам конституционного строя России, которым не должны противоречить никакие другие положения Конституции (ч. 2 ст. 16). Таким образом, ст. 10 является основанием для толкования всех других норм Конститу- 1 См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 2 См.: СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1. 740 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России ции и разрешения любых споров государственных органов о компетенции в соответствии с принципом разделения властей. Впрочем, определенная авторитарность управления в пе- I реходный период неизбежна, и, чем более она легальна (кон- ституционно регламентирована), тем лучше. Не устоялась и территориальная организация власти в России. Конституционное описание российского федеративно-1 го устройства позволяет ему эволюционировать в разных на-1 правлениях. Развитие договорных начал в регулировании от- ношений центра и регионов (ч. 3 ст. 11) может привести к отно-1 сительной крнфедератизации России. Неоднозначную интер-1 претацию допускает и конституционный вариант разграниче-1 ния предметов ведения между органами государственной вла- сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, совместна? компетенция может осуществляться на основе согласования или конкуренции решений либо восполнения субъектами Федерал ции пробелов федерального регулирования. Последний прин4 цип при наличии соответствующей политической воли цент-) ральной власти ведет к тому, что формально федеративно государство на деле становится унитарным. Очевидно, что неоднозначность и противоречивость кон-1 ституционного регулирования федеративных отношений умыш-1 ленна. На момент принятия Конституции не было найдено об! щеприемлемой модели федеративного устройства. "Размытость! конституционных положений обеспечивает легальное простран ство от дальнейших поисков, которые продолжаются и сего; Много вопросов вызывает организация местного самоуп равления. Конституция исходит из негосударственной концег ции местного самоуправления, осуществляемого в дополне ние к государственному управлению в административно-Tej риториальных единицах (ст. 12, 130—133). Однако Федераль ный закон "Об общих принципах организации местного самс управления в Российской Федерации"1 наделяет органы мест ного самоуправления полномочиями государственного управления на соответствующей территории. В таком случае выделение органов местного самоуправления из единой системы органов государственной власти кажется не совсем логичным. Своеобразен политический режим современной России-Конституция провозглашает режим демократического социального правового государства (ст. 1, 7, 8, .10, 13, 14 и др.). Одна- 1 См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378. Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 741 ко на деле российский политический режим содержит в себе элементы всех (кроме, пожалуй, оставленного в прошлом тоталитаризма) его разновидностей. Это авторитарный режим, если рассматривать практику осуществления публично-властных полномочий и принять во внимание нарушение принципа разделения властей и фактическое доминирование Президента в политическом процессе, преобладание произвольно-приказного регулирования над правовым. Это полицейский режим, если учитывать многочисленные законодательные ограничения индивидуальной активности (свободы передвижения, предпринимательской деятельности, создания и функционирования средств массовой информации, общественных объединений, проведения собраний и демонстраций и т. и.). Это режим социальной демократии, если исходить из существующей системы налогообложения, объема социальных задач, принятых на себя государством, численности населения, которое в соответствии с законодательством может претендовать на социальную помощь и поддержку. Наконец, это сверхлиберальный режим, если не закрывать глаза на то, что государство не выполняет не только свои продекларированные социальные функции, но даже и роль "ночного сторожа", не обеспечивает судебную и полицейскую защиту свободы, безопасности и собственности граждан, конституционных основ демократической правовой государственности. Иного в посттоталитарный период нельзя было и ожидать. Вопрос о том, какие элементы и в каком виде возобладают, пока остается открытым. Российская конституционная модель организации и осуществления власти (как и большинство других) вариативна. Она может развиваться и в русле современного конституционализма, и в духе характерной для России тенденции к монополизации и бесконтрольности власти, авторитарности управления. Какое из этих направлений окажется реализованным, зависит от формирующегося гражданского общества. Глава 2. Правовые основы развития многопартийности в современной России § 1. Право и многопартийность История развития многопартийности в постсоветской России насчитывает уже более десяти лет, и за это время в стране прошло несколько избирательных кампаний по выборам федеральных и региональных органов власти при активном участии политических партий и движений. Однако правовые основы многопартийности в России все еще остаются несфор-мированными. До сих пор не вступил в действие закон о политических партиях (принятый Государственной Думой в декабре 1995 г. Федеральный закон "О политических партиях" не был одобрен Советом Федерации и в настоящее время находится в работе согласительной комиссии). Деятельность политических объединений регулируется главным образом базовым Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г., слабо учитывающим специфику объединений политического характера1, несколькими нормами прежнего союзного закона "Об общественных объединениях" 1990 г., касающимися политических партий, избирательным законодательством, а также несколькими указами Президента РФ. Такое положение дел не соответствует роли и значению права как фактора проводимых в стране преобразований. Очевидно, что сознательное и целенаправленное реформирование предшествовавшего социалистического строя и переход к принципиально иным началам организации и функционирования общества предполагают активную роль права как фактора созидания основных институтов гражданского общества. Если на Западе структуры гражданского общества складывались веками и в значительной мере в русле стихийных процессов социальной саморегуляции, то в наших условиях эти процессы по необходимости должны носить форсированный и во многом регулируемый (государством и законодательством) характер. 1 Лишь через три года после принятия Федерального закона "Об общественных объединениях" (в июле 1998 г.) в него были внесены изменения и дополнения, связанные с определением понятия политического общественного объединения и порядка регистрации таких объединений. Глава 2. Правовые основы развития многопартийности в России 743 Это особенно относится к процессам создания и деятельности политических партий, которые существенно отличаются от иных общественных объединений. Партии, зародившись в недрах гражданского общества, выходят за его рамки, становятся посредниками между обществом и государством и претендуют на участие в осуществлении государственной власти. Данное обстоятельство делает партии объектом пристального внимания со стороны тех, кто стремится получить доступ к власти, чтобы использовать ее в своих интересах. Кроме того, сами партии выражают в лучшем случае лишь интересы определенной части общества. Государство же как представитель всеобщих интересов должно активно содействовать (в том числе посредством законодательного регулирования) тому, чтобы деятельность партий не наносила ущерба интересам отдельной личности и общества в целом. Мировой опыт развития партий как структур гражданского общества и как части политической системы свидетельствует о наличии явно выраженной тенденции к их правовой институализации, т. е. к превращению их "в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий"1. В последнее десятилетие эта тенденция особенно ярко проявилась в правотворческой деятельности постсоциалистических и развивающихся стран, большинство из которых приняло специальные законы о политических партиях. Это, как правило, комплексные нормативные акты, охватывающие порядок создания политических партий и регистрации их уставов, права партий и гарантии их реализации, обязанности партий и механизмы контроля за их деятельностью, формы участия партий в выборах, порядок приостановления, прекращения и запрета деятельности партий и т. д. То обстоятельство, что Россия, где деятельность политических объединений в значительной мере осуществляется в ситуации правового вакуума, не вписалась пока в эту обще мировую тенденцию, обусловлено рядом исторических особенностей процесса формирования российской многопартийности. Рассмотрим под этим углом зрения основные этапы становления правовых основ многопартийности в стране. 1 Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 5. 744 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России |