Учебник экономическая теория
 Скачать 3.3 Mb.
|
|
Часть мероприятий в области социальной защиты населения осуществляется федеральными и территориальными социальными внебюджетными фондами. Однако для выполнения всех социальных обязательств такого финансирования явно недостаточно. Необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15% ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз. Муниципалитетам компенсируется около 2030% их затрат на выполнение федерального социального мандата. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту населения приходится на выполнение федеральных законов: «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» № 81-ФЗ от 19 мая 1995 г. с поправками и изменениями от 30 декабря 1996 г., 29 июля 1998 г. и 17 июля 1999 г.; «О ветеранах» № 5-ФЗ от 13 января 1995 г.; «О социальной защите инвалидов в РФ» № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г. Отсутствие системного подхода к формированию социальной защиты населения и недостаточная межведомственная координация работы органов, отвечающих за установление, назначение и осуществление различных социальных льгот и выплат, нередко приводит к дублированию расходов на социальные цели. Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты населения тяготеет к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в большинстве случаев ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи. В сфере финансирования социального обслуживания населения приоритетным часто является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе затратных принципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию соответствующих услуг в рамках социального заказа ограничен. Слабо развито сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно используются возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг. Практически не существует стимулов к снижению административных издержек функционирования системы социальной защиты. Отсутствует практика оценки эффективности социальной помощи в большинстве регионов. Одной из проблем, связанных с действующей системой социальной защиты населения, является недостаточность статистической информации о состоянии дел в социальной защите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость различных источников статистических данных. На общероссийском уровне отсутствуют точные данные о структуре распределения средств между социальными выплатами, установленными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Законодательная и нормативная база действующей системы социальных пособий, выплат и льгот представляет собой огромное число законов со всеми вносимыми в них поправками, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других актов, принятых и принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, часто не согласованных между собой и далеко не всегда четко описывающих источники финансирования социальных выплат, ответчиков и формы ответственности в случае невыполнения положений данных актов. Фактическая численность получателей социальных пособий и льгот ниже, чем численность лиц, имеющих право на различные виды социальной помощи. Недостаточное финансирование, ведущее к задержкам выплат социальных пособий и льгот, приводит к тому, что число получателей пособий меньше числа тех, кто имеет на это право. По оценкам Международной организации труда, в развитых странах и некоторых странах Восточной Европы эффективность программ социальной поддержки населения, рассчитанная как доля суммарных социальных трансфертов, приходящаяся на семьи, живущие за чертой бедности, достигает 50%, эффективность программ социальной помощи населению в Российской Федерации составляет 19%, т. е. основная часть средств, направляемых на социальную защиту, распределяется в пользу обеспеченных домохозяйств. Такой характер распределения средств нельзя назвать ни справедливым, ни эффективным, особенно учитывая значимость социальной помощи для бедных домохозяйств. Уровень отношения льгот и пособий к размеру доходов (располагаемых ресурсов) в бедных домохозяйствах является крайне низким и не позволяет рассматривать существующую систему социальной защиты как систему реальной поддержки бедных домохозяйств. Если сравнить средние размеры пособий и дотаций, получаемые членами бедных домохозяйств со средним дефицитом располагаемых ресурсов бедных домохозяйств, то получится, что дотации на питание могут покрыть только около 6% дефицита располагаемых ресурсов бедных домохозяйств, дотации на оплату транспортных расходов менее 5%, дотации на оплату жилья менее 5%, ежемесячное пособие на ребенка менее 8%. Результаты анализа данных российского мониторинга экономического положения и здоровья населения показывают, что значительная часть средств, получаемых населением в виде социальных выплат и льгот, идет на поддержку тех групп населения, доходы которых выше прожиточного минимума. Так, только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства 3/4 (см. рис. 48.1). Из схемы видно, что общая сумма средств, полученных домохозяйствами со средним доходом выше прожиточного минимума (п. 2 п. 3) в качестве перечисленных социальных пособий, субсидий, дотаций, льгот и выплат, равна 74,7% от всех расходов федерального бюджета на социальную политику.  Рис. 48.1. Доля общей суммы социальных пособий, субсидий, дотаций и льгот, приходящаяся на отдельные группы населения (в %) в 1999 г. Примечание: Общая сумма получаемых или реализуемых домохозяйствами социальных пособий, субсидий, дотаций и льгот 100%: 1 домохозяйства со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства (40% домохозяйств); 2 домохозяйства со средним доходом от одного до двух прожиточных минимумов домохозяйства (30% домохозяйств); 3 домохозяйства со средним доходом свыше двух прожиточных минимумов домохозяйства (30% домохозяйств) Регрессивный характер различных форм социальной защиты населения характерен как для выплат и льгот, финансируемых из региональных бюджетов (ежемесячное пособие на ребенка, субсидии или льготы по оплате квартиры и коммунальных услуг, дотации на топливо, льготы по приобретению лекарств), так и для льгот, финансируемых из федерального и местного бюджетов (льготы пенсионерам на пользование пассажирским транспортом), а также для выплат, финансируемых из внебюджетных фондов социальной сферы (пособие по безработице, финансируемое из Государственного фонда занятости населения; пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, льготы по оплате отдыха, включая дотации на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение, финансируемые из Фонда социального страхования). Необходимость реформирования существующей системы социальной защиты становится все более очевидной после кризиса августа 1998 г. В послекризисный период наблюдались уменьшение размеров социальных пособий и льгот в реальном выражении и нарастание задолженности по основным видам пособий, что не могло не сказаться на положении наиболее социально уязвимых групп населения. Вероятность оказаться среди бедных остается очень высокой для семей с детьми и особенно для многодетных семей, а детские пособия не могут оказать существенной помощи семьям с детьми, доходы которых были ниже уровня прожиточного минимума. Растет вероятность бедности для пенсионеров. Рекомендация: Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу 48.3. ПУТИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ Сохранение существующей системы социальных выплат и льгот без изменений означает поддержание системы социальной защиты, при функционировании которой при нехватке средств для финансирования наиболее значимых социальных пособий и оказания социальной помощи социально уязвимым категориям населения только четверть средств направляется малообеспеченным слоям населения, а остальные средства идут на социальную поддержку обеспеченных семей, увеличивая социальную дифференциацию. Такая ситуация представляется не только неэффективной, но и противоречащей Конституции РФ, которая провозглашает Россию социальным государством. Финансирование существующей системы социальных льгот и выплат, установленных на федеральном уровне, в полном объеме (без государственной социальной помощи) требует расходов, превышающих бюджетные возможности, так как на эти цели необходимо выделить около 15% ВВП или более 50% суммарных расходов консолидированного бюджета. При существующем состоянии федерального и территориальных бюджетов в России нельзя ставить задачу полного преодоления бедности, которая фактически подразумевается в законах «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и «О государственной социальной помощи». Об этом, в частности, свидетельствуют расчеты показателя глубины бедности, основанные на данных бюджетных обследований домохозяйств. Под глубиной бедности в данном случае понимается совокупный объем адресных социальных выплат, который потребовался бы ежемесячно для того, чтобы довести уровень потребления во всех бедных домохозяйствах до уровня официального прожиточного минимума. Попытки сохранения существующей системы социальной защиты населения приведут к воспроизводству нехватки финансирования пособий, льгот и т. п., невозможности решить задачи снижения уровня и глубины бедности, снижения социальной дифференциации населения. Все это будет постоянно возобновляющимся источником социальной напряженности в обществе. Реформирование существующей системы социальных выплат и льгот с целью повышения адресности предоставления каждой отдельной выплаты или льготы при сохранении существующей системы социальной защиты один из возможных путей повышения эффективности системы социальной защиты. Этот путь, очевидно, требует очень больших издержек, связанных с изменением порядка предоставления каждой выплаты или льготы, с переходом к принципу учета нуждаемости по каждой выплате или льготе отдельно. Эти расходы могут оказаться больше возможной экономии средств от уменьшения числа получателей пособий и льгот. Очевидно, что декларирование принципа проверки нуждаемости и существующие методики такой проверки, основанные, прежде всего, на учете легальных доходов (заработной платы, пенсии, стипендии и т. п.), приводят к тому, что ошибки включения небедных в программы социальной помощи и исключения бедных семей из этих программ остаются значительными. Разработка методики определения нуждаемости и состава семьи при назначении ежемесячного пособия на ребенка как один из шагов при движении в направлении повышения адресности предоставления отдельных социальных льгот и пособий тут же выявила еще одну проблему: данная методика отличается от методики, используемой при назначении жилищных субсидий. Доход семьи, которая считается малообеспеченной при назначении жилищной субсидии, может оказаться недостаточным для того, чтобы эта же семья считалась малообеспеченной и имела право на получение ежемесячного пособия на ребенка. Одним из возможных направлений реформирования системы социальных пособий, выплат и льгот является максимальное упрощение действующей системы социальных пособий, выплат и льгот при переходе к принципу предоставления социальной поддержки на основе проверки нуждаемости малообеспеченным домохозяйствам и переводе системы социальной защиты домохозяйств, не относящихся к категориям нуждающихся, на страховую основу1. Такое реформирование в сфере социальной поддержки населения должно быть увязано с сокращением бюджетных субсидий производителям товаров и услуг (прежде всего дотаций ЖКХ и общественному транспорту) и постепенной заменой этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся категориям населения. При таком подходе предлагается сохранить прежние принципы предоставления значительного числа социальных льгот таким категориям населения, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды I группы, а также некоторым другим группам населения. Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости означал бы значительное увеличение доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Конечно, и такая система потребовала бы значительных административных издержек, однако она позволила бы сократить расходы, в настоящее время связанные с содержанием различных систем выплаты отдельных пособий и предоставления льгот и необходимостью организации проверки нуждаемости для получения отдельных социальных выплат и льгот. Такая система социальных выплат позволила бы сформировать единую информационную базу о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы уменьшить объем необходимого финансирования системы пособий. Объем необходимого финансирования такой системы (без учета административных издержек) составляет не менее 1520% ВВП. Так как обеспечить такое финансирование не представляется возможным, то переход к таким принципам предоставления социальной помощи, видимо, может вызвать негативное отношение значительной части населения к проводимым преобразованиям. Значительная часть решений, формирующих обязательства по выплатам различных социальных пособий, льгот и видов социальной помощи, сосредоточена на федеральном уровне и оформлена в виде федеральных законов. Между тем подавляющее большинство этих выплат возложено на территории Российской Федерации. При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям. Сложившееся положение напрямую противоречит принципам федерализма. Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно на этой территории нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения. Основная задача федеральной власти при таком подходе с помощью межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, решению снижения социальной дифференциации и борьбе с бедностью. При таком подходе у регионов появится возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может, на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо нуждающимся категориям населения. Среди особо нуждающихся категорий населения, на которых будет сосредоточена при таком подходе социальная защита, будут семьи с детьми, престарелые, инвалиды и безработные с доходом ниже прожиточного минимума, так как именно для этих категорий населения вероятность бедности особенно высока. Однако принципы оказания социальной помощи могут быть различны. Семьям с детьми с доходами ниже 50% прожиточного минимума на первом этапе реформирования и ниже 100% прожиточного минимума впоследствии может выплачиваться ежемесячное пособие на ребенка, либо оказываться социальная помощь, либо по выбору семьи один из этих двух видов помощи. Часть социальной помощи или ежемесячного пособия на ребенка может оказываться услугами (оплата услуг детских дошкольных учреждений, школьных завтраков, услуг ЖКХ и т. п.) по выбору семьи. Так как пенсия должна финансироваться на уровне не ниже 80% прожиточного минимума пенсионера, то оказываемых сетью учреждений для престарелых и инвалидов услуг и финансирования ряда льгот по законам РФ «О ветеранах» № 5-ФЗ от 13 января 1995 г. для ветеранов ВОВ и «О социальной защите инвалидов в РФ» № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г. будет достаточно, чтобы не допустить острой бедности этих категорий населения. Безработные могут претендовать на пособие по безработице и / или социальную помощь, если доход семьи, членом которой является безработный, ниже 50100% прожиточного минимума. Среди направлений финансирования социальной помощи и социальных услуг наиболее нуждающимся категориям населения из бюджетных средств необходимо выделить, видимо, следующие: трансферт Пенсионному фонду РФ; жилищные субсидии; содержание сети учреждений стационарной и нестационарной помощи для социально уязвимых категорий населения (инвалиды, престарелые, и т. д.); ряд льгот, установленных Законом РФ «О ветеранах» № 5-ФЗ от 13 января 1995 г., для ветеранов Великой Отечественной войны; ряд льгот, установленных Законом РФ «О социальной защите инвалидов в РФ» № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г.; адресная социальная помощь особо нуждающимся категориям домохозяйств; единовременная социальная помощь особо нуждающимся домохозяйствам; ежемесячное пособие на ребенка. Системы социальной защиты населения в зарубежных странах различаются с точки зрения структуры управления, финансирования, размеров и форм предоставления социальной помощи, что зависит, в первую очередь, от условий функционирования смежных социальных систем. Например, при наличии бесплатной медицинской помощи отсутствует медицинское страхование, при фирменном (производственном) страховании работников государственное социальное страхование выполняет роль лишь минимального (базового) страхования и т. д. Вместе с тем в рамках международной интеграции наблюдается тенденция к стандартизации, унификации национальных систем социальной защиты. Эта тенденция проявляется в присоединении все большего числа государств к Конвенциям МОТ (№ 102, 130), определяющим единые, общие требования к видам, формам, условиям, размерам, порядку назначения и выплаты пособий. В Европе в развитие норм МОТ были приняты Европейский кодекс социального обеспечения и протокол к нему (1964 г.), а в 1972 г. Европейская конвенция о социальном обеспечении. Россия до настоящего времени не является участником этих соглашений, что вряд ли можно оценивать положительно. С позиций организации социальной защиты российская система весьма близка к французской, где основу составляют пенсионный фонд, фонд медицинского страхования, фонд страхования от безработицы (формируемые с участием средств как работодателей, так и самих трудящихся) и фонд страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, составляемый целиком из взносов работодателей. К ним примыкает фонд семейных пособий (не связанных с трудовыми отношениями), в который отчисления производят работодатели и индивидуальные производители. Для государственных служащих действуют особые пенсионные схемы. Поощряется дополнительное, добровольное медицинское и пенсионное страхование трудящихся. Международный опыт социальной защиты населения представляет интерес для России в следующих вопросах: преобладание страховых принципов организации социальной защиты населения; ведение единого, в национальном масштабе, персонифицированного учета застрахованных, при котором каждому застрахованному присваивается собственный, индивидуальный номер; участие в формировании страховых фондов, из которых выплачиваются социальные пособия как работодателей, государства, так и самих застрахованных; интегральный учет величины социальных пособий включение в нее стоимости всех услуг, оказываемых застрахованному как в денежной, так и в натуральной формах; использование ограниченного числа социальных пособий, четкая фиксация условий их назначения, предоставления, связь размера (в %) с суммой прежних заработков получателя и / или стажем работы / сроком уплаты страховых взносов застрахованным: пособие по болезни/медицинская помощь; пособие по безработице; пособие по инвалидности; пособие по старости; семейные пособия; пособие в случае трудового увечья или профзаболевания; пособие по материнству. Рекомендация: Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу 1 Программа Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 19972000 годах». 48.4. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ Одним из важнейших направлений в решении этой проблемы должно стать реформирование системы социального страхования. Кратко остановимся на проблемах реформирования системы социального страхования. Адаптивное к реальной ситуации развитие социального страхования требует принципиально иных концептуальных и методологических решений. Дальнейшее реформирование и развитие системы социального страхования как компенсаторного механизма защиты населения от социальных и экономических рисков не должно осуществляться стихийно. Как положительное явление следует отметить создание фондов социального страхования (пенсионного, медицинского, социального, занятости). Этот начальный в определенной мере стихийный этап дает реальные предпосылки для формулирования сбалансированной целостной системы социального страхования, учитывающей различные типы и ее виды, в том числе необходимость страхования от несчастных случаев, травм и профессиональных заболеваний на производстве за счет работодателей. Последняя может быть реализована как система коллективной социальной защиты и солидарной ответственности в случаях наступления социальных и экономических рисков. В основе стратегии формирования системы социального страхования должны лежать принципы сотрудничества, взаимовыгодного социального партнерства и солидарности ответственности между органами власти и различными частями гражданского общества. Это сотрудничество реализуется через обязательное государственное и дополнительное, добровольное на уровне производства и отдельных граждан страхования с учетом видов социальных рисков (по случаю болезни, от несчастного случая на производстве, по случаю инвалидности, по случаю старости, беременности, материнства, а также по случаю смерти; как страхование вдов и сирот, погребения, а также на случай безработицы). По своему содержанию социальное страхование требует включения не только денежных выплат, компенсаций, но и оплаты услуг по лечению, медико-социальной реабилитации, в том числе профилактически-психологической, соматической. Единицей учета в такой системе должен стать человек, интегрированный в среду обитания. Ход политических и экономических реформ в России весьма противоречив. Одномоментно происходит разрушение старого и формирование нового социально-экономического пространства, общественно-ценностного уклада жизни и сознания людей. С одной стороны, создаются во многом непоследовательно и хаотично основы демократического общества и рыночного хозяйства, но, с другой стороны, это происходит, как вытекает из проведенного выше анализа социальной ситуации в России, с неоправданно большими социальными издержками. Для нового государства, общества характерны деформированность структуры, глубокое расхождение интересов различных социально-политических сил, неудовлетворенность граждан результатами происходящих реформ, снижение уровня жизни крупных групп населения, отсутствие стратегически обозначенного «образа будущего». Вместе с тем в новом государстве, обществе все более отчетливо проявляются желание и умение людей определять экономически состоятельные направления развития производства, торговли, иных сфер жизнедеятельности и поддерживать их через активную занятость, рынок ценных бумаг, инвестиции. Подавляющая часть россиян убеждена в необратимости и закономерности происходящих перемен, а также необходимости их продолжения, отрицая возможность возврата прежнего государственного устройства и общественных отношений. Таким образом, для новой формирующейся социальной системы характерны, с одной стороны, дисгармония социального, политического, экономического компонента, что делает систему неустойчивой и подверженной рискам социальных взрывов. С другой стороны, терпимость граждан, определенное оправдание переживаемых ими трудностей, стремление к социально-экономическому прогрессу, гражданскому миру и солидарной ответственности народов России снижает вероятность этих социальных кризисов и позволяет прогнозировать благоприятное развитие происходящих в России перемен. Насколько исчерпаны резервы общественного терпения? Объективный ответ на этот вопрос заключается в следующем: несоответствие между ожидаемым в результате реформ повышением уровня и качества жизни и реальной действительностью уже превратилось в мощный дестабилизирующий внутриполитический фактор, который (при определенных обстоятельствах) может сыграть роковую роль в судьбе современной России. С уверенностью можно сказать: от того, как уже в самое ближайшее время будет выстроена социальная политика нынешнего руководства страны, будет зависеть и развитие политической ситуации в конце 1994 г. и в 1995 г., исход предстоящих парламентских и президентских выборов (если, конечно, они состоятся). Именно поэтому в качестве первоочередного шага может быть предложена программа стабилизации уровня жизни населения, реализуемая под эгидой Президента и направленная на предотвращение наиболее опасных проявлений нынешней социальной ситуации. В дальнейшем эта программа могла бы стать отправным пунктом для разработки долговременной стратегии развития России как социального государства. Реформирование образования Первоочередные действия Правительства Российской Федерации в сфере образования будут направлены на обеспечение увеличения расходов на образование и существенное повышение их эффективности, создание условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников. Необходимо обеспечить софинансирование на конкурсной основе инвестиционных проектов в сфере образования, осуществляемых образовательными организациями. Отдельно предполагается выделять средства на информационное обеспечение образовательных организаций. В сфере высшего образования на переходный период будет введен конкурсный порядок распределения государственного заказа на подготовку специалистов и финансирование инвестиционных проектов вузов независимо от их организационно-правовой формы. Необходимо установление особого статуса образовательных организаций вместо существующего статуса государственных учреждений, переход на контрактную основу финансовых взаимоотношений образовательных организаций с государством, а также внедрение принципа адресного предоставления стипендий. В целях повышения эффективности государственных расходов на образование Правительство Российской Федерации намерено реализовать ряд мер, направленных на реструктурирование бюджетной сети, включая реорганизацию учебных заведений профессионального образования путем их интеграции с высшими учебными заведениями и создания университетских комплексов, а также начало реструктуризации малокомплектных сельских школ. В рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования будет осуществлен переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения. Регионы, уровень бюджетной обеспеченности которых недостаточен для финансирования общего образования в пределах минимальных нормативов, получат необходимую финансовую поддержку в рамках системы межбюджетных трансфертов. Предполагается установить федеральную составляющую и рамочные условия разработки региональной составляющей государственного стандарта основного общего образования. Правительство РФ примет нормативные правовые акты, устанавливающие возможность финансирования за счет средств родителей, иных внебюджетных источников преподавания дополнительных предметов и оказания дополнительных образовательных услуг в средней школе, не включенных в нормативы финансового обеспечения. Поэтапный переход к нормативному подушевому финансированию высшего профессионального образования предусматривает экспериментальную отработку технологии проведения единого государственного выпускного экзамена и его последующее законодательное закрепление. Будет сформирована независимая система аттестации и контроля качества образования. Одновременно будет осуществлен комплекс подготовительных мер по персонализации титула бюджетного финансирования профессионального образования (государственных именных финансовых обязательств). Итак, в области социальной политики реализация правительственного Плана действий позволит добиться значительных позитивных сдвигов в большинстве отраслей социальной сферы и заложит фундамент для их последующего динамичного развития. Благодаря улучшению финансирования образования, здравоохранения и культуры услуги этих отраслей станут более доступными для населения. В то же время Правительство РФ создаст организационно-финансовые механизмы, которые в дальнейшем обеспечат существенное повышение качества услуг общественного образования и здравоохранения. Реформы в сфере регулирования труда и занятости населения позволят добиться повышения регистрируемой занятости и реального уровня социальной защищенности работников. Рост денежных доходов населения в сочетании с перераспределением социальных пособий и социальной помощи в пользу малообеспеченных домохозяйств приведет к снижению уровня бедности и неравенства. В связи с ликвидацией дотаций в сфере жилищно-коммунального хозяйства возрастут расходы населения на оплату соответствующих услуг, однако этот рост компенсируется увеличением адресных жилищных субсидий малообеспеченным домохозяйствам. Будут увеличены реальные размеры пенсий и заложены основы для устойчивого развития пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Рекомендация: Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу 48.5. ТРИ ВАРИАНТА СЦЕНАРИЕВ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ НА ПРЕДСТОЯЩЕЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ Возможны, по крайней мере, три варианта сценариев развития системы социальной защиты населения на предстоящее десятилетие: Сохранение современной практики. В действительности это будет означать воспроизводство во все более расширяющихся масштабах негативных особенностей нынешней системы, проявляющихся: в недостаточности размеров социальных пособий для возмещения заработков / доходов в связи с наступлением страховых случаев, несвоевременностью их предоставления населению; в постоянном возникновении задолженностей государства перед населением; в ограниченной доступности и низком качестве социального обслуживания населения в сочетании с неэффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, выделяемых для их обеспечения. Следствием будут усугубление недоверия населения к государству, рост социальных конфликтов, нарастание протестного поведения граждан. Возврат к организации системы социальной защиты населения на принципах, существовавших в дореформенный период (директивное планирование, бюджетное финансирование, централизованное управление). Очевидно, что такой подход малореален в общем контексте социально-политических и экономических преобразований в стране. Реформирование системы социальной защиты населения. Этот вариант представляется реальным и практически необходимым для восстановления доверия населения к государству через создание правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных, кадровых и иных условий, обеспечивающих возможности выполнения им социальных обязательств. Процесс этот с учетом комплексности, сложности и затратности потребует достаточно длительного времени, принятия, по крайней мере на первом этапе, в известной мере непопулярных мер. Реально говорить о его осуществлении, в целом, в течение по крайней мере 10 лет (20002010 гг.), весьма благоприятных с позиций предстоящих демографических сдвигов. Реформа должна осуществляться в рамках национальной программы, подготовленной при широком участии представителей всех социальных групп и слоев общества, регионов страны, всенародно обсужденной и получившей поддержку общественности. Стратегической целью реформирования является создание системы социальной защиты, обеспечивающей: повышение эффективности предоставления социальных пособий (включая социальные выплаты и социальные услуги) с позиций поддержания доходов уязвимых групп населения, их благоприятной социальной адаптации и интеграции в общество; повышение эффективности использования ресурсов, выделяемых государством на нужды социальной защиты населения (финансовых, материальных, людских); создание стимулов социальной активности населения. Реформируемая система социальной защиты населения должна обеспечивать: минимальную достаточность социальных пособий при возмещении ущерба, возникающего вследствие действия различных социальных рисков; своевременность предоставления и получения социальных пособий; доступность социальных пособий, сохранение законных прав на их получение независимо от места жительства людей; недискриминационность, социальная справедливость предоставления социальных пособий независимо от принадлежности реципиентов к определенным демографическим, этническим, социальным, профессиональным и иным группам населения, а также от места жительства. Создаваемая система социальной защиты населения должна отвечать следующим принципам: правовой обеспеченности и стабильности,достигаемой за счет разработки и принятия пакета новых законодательных и иных нормативных правовых актов, а также внесения необходимых изменений и дополнений в действующую нормативную правовую базу предоставления социальных пособий; финансовой обеспеченности/достаточности и устойчивости для удовлетворения основных, базовых потребностей населения в социальном обеспечении, возмещения утраченного заработка / дохода, достигаемого за счет обязательного участия всех членов общества в финансировании социального обеспечения (принцип солидарности), расширения перечня субъектов осуществления социальных пособий, изменения условий, принципов и источников их финансирования, обеспечения наиболее полного, целесообразного и прозрачного использования бюджетных средств, средств внебюджетных социальных фондов и иных источников финансирования как для нужд собственно населения, так и в интересах развития экономики страны, надежного и прибыльного инвестирования соответствующих финансовых ресурсов; управляемости,достигаемой за счет четкого разграничения функций, полномочий, ответственности и ресурсного обеспечения различных субъектов, создания соответствующей материальной, информационной и кадровой базы, а также участия всех социальных партнеров в управлении системой социальных пособий; научной обоснованности,достигаемой за счет применения экспериментально отработанных нормативов и стандартов, социальных технологий, выработанных с учетом доказавшего свою эффективность отечественного и международного опыта. Стратегия реформы системы социальной защиты населения, разработанная применительно к этим целям и принципам, предусматривает поэтапно: перевод системы социальных пособий преимущественно на страховые принципы с учетом размера страховых взносов / стажа работы застрахованных лиц; переход к международно признанным: а) классификации видов страховых рисков, б) видам соответствующих пособий; в) условиям их предоставления и г) нормам предоставления пособий; повышение размеров социальных пособий с целью их доведения до уровней, предусмотренных международным правом; сокращение объемов и удельного веса прямых бюджетных расходов в финансировании социальных пособий при одновременном увеличении масштабов их финансирования из внебюджетных источников, включая привлечение средств самих граждан на основе создания механизма финансовой заинтересованности; переход от бесплатного к преимущественно платному предоставлению социальных услуг; переход от натуральной к преимущественно денежной форме предоставления пособий; преобразование существующих пособий нестрахового характера в пособие по бедности; развитие рынка социальных услуг, основывающегося на конкуренции предприятий и организаций производителей различных форм собственности, и создание соответствующей инфраструктуры (финансовой, информационной, сервисной и пр.); изменение условий и размеров предоставления отдельных пособий (пособий по материнству на тех же условиях и в тех же размерах, что и пособие по временной нетрудоспособности, их увязка с размером пособия по безработице; замена пособия по инвалидности III группы на пособие по бедности, объединение пособий по инвалидности I и II групп в единое пособие с упразднением порядка обязательного выхода на пенсию и пр.). Реализация этой стратегии, целей реформы предполагает необходимость осуществления в течение 20002100 гг. программы, включающей комплекс мероприятий, к рассмотрению которых мы и переходим. Рекомендация: Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу 48.6. ПЕРСПЕКТИВЫ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ Говоря о реформировании системы социальной защиты в Российской Федерации, следует исходить не только из наличия в настоящем комплекса нерешенных правовых, финансовых, организационных и иных проблем. Важно учитывать тот внешний фон, условия, которые будут предопределять в перспективе, с одной стороны, потребность населения в социальной защите (т. е., по существу, спрос на этот вид социального обеспечения), с другой финансово-экономические, материально-технические, информационные и кадровые ресурсы, которыми будет располагать общество и часть которых может быть использована на нужды социальной защиты. Спрос населения на социальную защиту будет предопределяться действием по крайней мере трех групп факторов: социально-демографических, определяющих характер воспроизводства населения (динамики процессов рождаемости, смертности, миграции) и обусловленные им изменения численности и возрастно-половой структуры населения страны; социально-медико-психологических, экологических и иных, определяющих в конечном счете состояние здоровья населения, уровень и характер заболеваемости; производственно-экономических и социально-трудовых, определяющих характер и уровень занятости населения, уровень трудовых доходов населения, уровень производственного травматизма, профессиональной заболеваемости, инвалидности. Используя существующую статистическую информацию, можно предположить, что вследствие сокращения рождаемости, миграционного прироста, а также увеличения смертности в перспективе можно ожидать: 1. Дальнейшее сокращение общей численности населения Российской Федерации. По прогнозу Госкомстата РФ, численность постоянного населения сократится со 146,4 млн. человек в 1999 г. до 143,9 млн. человек в 2005 г. и достигнет 141,6 млн. человек в 2010 г., изменений возрастной структуры населения, характеризующихся: а) абсолютным и относительным сокращением численности детей в возрасте до 15 лет; б) абсолютным и относительным увеличением численности населения, находящегося в трудоспособном возрасте (мужчины 1659 лет, женщины 1654 года) и старше трудоспособного возраста. Таблица 48.1  С позиций перспектив развития системы социальной защиты населения это будет означать, при прочих равных условиях: а) сокращение спроса на пособия на детей в денежной и натуральной формах и, в то же время, увеличение; б) потребности в пособиях по старости и в) по безработице в деньгах и натуре. При неизменности принципов предоставления и размеров социальных пособий это приведет к относительному уменьшению потребности в финансовых ресурсах на их обеспечение. Кроме того, учитывая процесс старения населения, можно предположить, что к концу прогнозного периода потребность в пособиях, связанных с участием в Великой Отечественной войне, практически исчезнет, что также сократит потребность в соответствующих финансовых ресурсах. 2. Дальнейший рост численности инвалидов. Учитывая происходящую «инвалидизацию» страны (численность лиц, впервые признанных инвалидами, в расчете на 1000 населения возросла с 50% в 1985 г. до 77,7% в 1997 г., т. е. за 13 лет увеличилась на 27,7 процентных пункта, или на 2,1 пункт в год), очевидную невозможность коренным образом переломить данную тенденцию в предстоящем десятилетии, можно предположить, что она будет сопровождаться увеличением спроса на социальные пособия по инвалидности как в денежной, так и в натуральной форме (социальные услуги), что потребует соответствующих финансовых ассигнований из бюджетов всех уровней. 3. Сохранение в качестве массового такого жуткого социального явления, как бедность. Даже если исходить из предположений о том, что доля лиц с доходами ниже прожиточного минимума будет сокращаться ежегодно, в среднем на 1%-й пункт (что является, на наш взгляд, весьма оптимистичным предположением), то к концу предстоящего десятилетия более 13% всего населения сохранят статус бедных и их содержание потребует изыскания средств на выплату соответствующего пособия. 4. Определенное увеличение, в случае экономического роста в стране, положительного сальдо миграции населения из бывших союзных республик. В результате несколько возрастет потребность в финансовых ресурсах для выплаты пособий вынужденным переселенцам. Эта потребность также будет связана с необходимостью финансирования расходов по переселению части избыточного населения из ряда районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, районов Северного Кавказа, зон радиоактивного заражения и регионов чрезвычайных ситуаций, вероятность которых весьма высока. 5. Сохранение достаточно высокого общего уровня заболеваемости населения, в том числе в связи с профзаболеваниями и производственным травматизмом. Таким образом, с учетом вышеизложенного можно утверждать, что в предстоящем десятилетии спрос населения на социальные пособия несколько сократится как в абсолютном, так и в относительном выражении. Вместе с тем, учитывая необходимость повышения нормативов социальных выплат, а также развития социального обслуживания, по мере ожидаемого перехода к экономическому росту и соответствующему росту уровня доходов и общего уровня жизни населения абсолютная величина потребности в финансовых ресурсах для их обеспечения возрастет. С целью гарантированного обеспечения доходов на уровне не ниже прожиточного минимума предполагается ввести федеральное пособие по нуждаемости. Источником выплаты федерального пособия по нуждаемости должен стать федеральный бюджет. В числе дополнительных мер по укреплению системы социальной поддержки бедных групп населения: подготовка рекомендации по организации общественных работ; введение пособия по частичной безработице; введение пособия по безработице в случае банкротства предприятий; разработка федеральной программы занятости в малых городах и поселках, особо пораженных экономическим кризисом; разработка федеральной программы поддержки малого и среднего предпринимательства; введение в действие Типовой региональной программы социальной защиты населения, что позволит упорядочить и тем самым сделать более эффективной социальную поддержку наиболее уязвимых групп населения в регионах. Для привлечения дополнительных средств на цели оказания социальной поддержки бедных слоев населения предполагается разработать нормативно-правовые акты, регулирующие благотворительную деятельность и статус благотворительных организаций в Российской Федерации. Предполагается также подготовить пакет нормативно-правовых документов по развитию системы негосударственных пенсионных фондов. Ситуация неопределенности и нестабильности, вызываемая существующим этапом переходного периода, влечет за собой психологическую напряженность большей части общества. При затяжном течении этого процесса происходит нарастание пассивной личностной позиции, нежелание самостоятельного решения возникающих жизненных проблем. В этой ситуации особое значение приобретают становление и развитие социально-психологической поддержки населения. Выделяется два основных аспекта этой поддержки: совершенствование системы информационного обеспечения населения; развитие различных служб психологической помощи. Система информационного обеспечения населения должна подчиняться основным принципам: достоверности, простоте и доступности в получении информации о правовом, трудовом и ином регулировании жизни общества, направленности на формирование мотивации активного самостоятельного решения проблем. Новые подходы к финансированию социальной сферы предполагают решение следующих задач: учет социальных нормативов при формировании бюджетов различных уровней организационных структур управления; оптимизация ассигнований на социальную сферу в федеральном бюджете изыскания альтернативных источников финансирования социальной сферы, в том числе на нужды Федеральной программы по стабилизации уровня жизни населения; упорядочение внебюджетных источников финансирования социальной сферы в условиях рыночных преобразований; обеспечение устойчивой финансовой базой отраслей социальной инфраструктуры. Это даст возможность: упорядочить финансирование социальной сферы за счет бюджетных ассигнований; существенно улучшить использование финансовых средств на уровне Федерации, ее субъектов и местных органов самоуправления, которые направляются на нужды здравоохранения, образования, науки и социальные выплаты; разработать систему минимальных социальных гарантий и обеспечить их соответствующим финансированием; разработать социальные нормативы расходов на здравоохранение, образование, культуру и социальные выплаты (с их использованием в бюджетном планировании в фиксированных к валовому внутреннему продукту (ВВП) долях; повысить эффективность использования внебюджетных фондов (пенсионного, занятости, социального и медицинского страхования); свести до минимума социальные издержки деструктуризации отдельных отраслей социальной сферы; реформировать систему финансирования местных органов самоуправления. Предусматривается ряд мер по стабилизации финансирования социальной сферы. Первое и главное условие стабилизации финансирования социальной сферы детальное разграничение объектов финансирования с их закреплением за бюджетами различных уровней. Использование для определения масштабов бюджетных дотаций показателя среднего бюджетного душевого расхода является бесперспективным, так как отражает сложившиеся отношения между центром и регионами и не обеспечивает их изменения. Более перспективным является использование системы государственных минимальных стандартов на народное образование, медицинское обслуживание, социальное вспомоществование. Предлагаемые в программе меры дадут возможность, во-первых, зафиксировать нижнюю границу потребностей в финансовых ресурсах социальной сферы, во-вторых, не допустить дальнейшего снижения объема финансирования здравоохранения, образования, науки, культуры и социальных выплат населению и, в-третьих, подвести под финансирование социальной сферы жесткую нормативную базу, на основе которой будут осуществляться программы поддержки доходов малоимущих слоев населения и крупные социальные программы. Государственное централизованное регулирование социальной поддержки населения до сих пор носит фрагментарный, бессистемный характер. Для осуществления в этой сфере необходимых мер отсутствует механизм организационного, правового и финансового обеспечения. Такой подход привел к непомерной нагрузке на бюджет и практическому неисполнению государственных обязательств по социальной поддержке населения (в том числе в сфере базового образования, охраны здоровья и труда, пенсионного обеспечения, социальной защиты детей, престарелых, инвалидов), росту недовольства граждан, социальной напряженности в обществе. Для наглядности основные мероприятия программы реформы системы социальной защиты населения в Российской Федерации за период 20012010 гг. сведены в таблицу (см. табл. 48.2). Таблица 48.2 Основные мероприятия программы реформы системы социальной защиты населения в Российской Федерации     Рекомендация: Для самоконтроля полученных знаний выполните тренировочные задания из набора объектов к текущему параграфу |