ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В. Правовое обеспечение реализации основ государственной политики в области экологического развития российской федерации на период до 2030 года
 Скачать 20.71 Kb.
|
|
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2030 ГОДА В настоящее время содержание экологической политики государства определяется рядом политико-правовых документов (Экологическая доктрина Российской Федерации <1>, Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития <2> и др.), но реализуется она главным образом в соответствии с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. <3> (далее - Основы). В них обозначены такие важные и давно требующие своего решения задачи, как предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду; обеспечение экологически ориентированного роста экономики; внедрение экологически эффективных инновационных технологий и некоторые другие. Предусмотрены и новые механизмы для решения поставленных задач - поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья; установление ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведенной ими продукции, представленной готовыми изделиями, утратившими свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки и т.д. Продекларирован курс на частичное восстановление обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации (в отношении экологически опасных объектов), совершенствование процедуры и методологии оценки воздействия на окружающую среду. -------------------------------- <1> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510. <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436. <3> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс". Некоторое время назад, после утверждения Основ, автором были высказаны сомнения в том, что их реализацию ждет лучшая судьба, чем у Экологической доктрины Российской Федерации <4>. Однако, как показывает практика реализации Основ, эти сомнения не оправдываются. -------------------------------- <4> Эти сомнения главным образом основывались на том, что задачи, обозначенные в Экологической доктрине Российской Федерации, не были реализованы. Основной причиной этого стало отсутствие необходимых законодательных решений. Более того, после ее одобрения Правительством России правовой механизм охраны окружающей среды не только не был усовершенствован, но и наоборот, существенно ослаблен в части предупреждения экологического вреда за счет кардинального сокращения перечня объектов государственной экологической экспертизы, являвшейся одной из наиболее эффективно работающих эколого-правовых мер. Хотя при этом в Экологической доктрине одним из условий решения задачи обеспечения эффективного государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике, названа необходимость совершенствования механизма и усиления роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ. Очевидно, что успешная реализация Основ главным образом зависит от наличия соответствующего правового обеспечения. Поэтому вполне логично, что одной из приоритетных задач названо именно совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности. Приоритетность решения этой задачи обусловлена тем, что действовавший на момент утверждения Основ эколого-правовой механизм не мог обеспечить реализацию большей части обозначенных в них задач и механизмов их решения. В свете этого несомненным позитивным шагом в реализации решения этой задачи, как и Основ в целом, следует считать разработку и утверждение Правительством Российской Федерации Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года <5>. Обратим внимание, что ранее ни один политико-правовой документ экологической направленности не сопровождался разработкой подобного плана, утверждаемого на уровне высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. -------------------------------- <5> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. N 2423-р "Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7561. Следующее обстоятельство, и оно, несомненно, главное, связано с тем, что этот План - а он предусматривает принятие законов и подзаконных актов, обеспечивающих решение обозначенной выше задачи, создание и реализацию предусмотренных для этого механизмов, - выполняется. Одним из наиболее значимых законодательных решений в рамках обозначенной задачи следует рассматривать принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ от 21 июля 2014 г.) <6>. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4220. Его анализ позволяет говорить о том, что он в совокупности с другими федеральными законами, принятыми в соответствии с Планом действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития (например, Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" <7>), направлен на реализацию такого обозначенного в Основах механизма обеспечения решения задачи совершенствования экологического законодательства, как создание структурно целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 11. Федеральный закон от 21 июля 2014 г., внося масштабные изменения в правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей среды и рациональному природопользованию, которые предусматривают введение новых для российского экологического законодательства эколого-правовых инструментов (категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; комплексное экологическое разрешение; программа повышения экологической эффективности и др.) и совершенствование имеющихся (производственный экологический контроль; государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; экологическая экспертиза и др.), обеспечивает решение и ряда других обозначенных в Основах задач и механизмов. В частности, таких, как обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий; предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду; обеспечение экологически безопасного обращения с отходами; сохранение природной среды; развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также реализации таких механизмов, как внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий; экологическое нормирование на основе технологических нормативов при условии обеспечения приемлемого риска для окружающей среды и здоровья населения; снижение удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образования отходов по видам экономической деятельности до уровня, соответствующего аналогичным показателям, достигнутым в экономически развитых странах; внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования. Одним из принципиально важных новшеств является введение градации в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В зависимости от уровня воздействия (значительное, умеренное, незначительное и минимальное) такие объекты теперь подразделяются на четыре категории. Это деление представляется обоснованным, поскольку в зависимости от производственной мощности, вида производимой продукции, используемых технологий и сырья они оказывают разное по своему уровню и опасности негативное воздействие на окружающую среду, и соответственно их эколого-правовой статус не может быть унифицированным, что и предусматривается в ФЗ от 21 июля 2014 г. Не менее важным правотворческим решением, ориентированным на предотвращение и минимизацию негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, следует считать установленный в ФЗ от 21 июля 2014 г. механизм внедрения наилучших доступных технологий (далее - НДТ). Он предусматривает определение областей применения НДТ (их перечень утвержден Распоряжением Правительства России <8>); разработку информационно-технических справочников (далее - ИТС) по НДТ, применяемым в отнесенных к областям применения НДТ видах хозяйственной и иной деятельности, определяет перечень необходимых сведений о НДТ, которые должны содержать ИТС, устанавливает периодичность пересмотра технологий, определенных в качестве НДТ (не реже чем один раз в десять лет). Кроме того, вводятся меры экономического стимулирования внедрения НДТ. Например, при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы с 1 января 2020 г. будет применяться коэффициент "0" - за объем или массу выбросов и сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения НДТ на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду. Также устанавливаются меры государственной поддержки деятельности по внедрению НДТ в виде предоставления налоговых льгот, предоставления льгот по плате за негативное воздействие на окружающую среду, выделения бюджетных средств. -------------------------------- <8> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 2674-р "Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий" // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. III). Ст. 399. Помимо мер экономического стимулирования предусмотрены и меры административно-правового характера. Так, с 1 января 2019 г. ст. 36 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <9> будет дополнена нормой, устанавливающей требование, согласно которому проектирование, строительство и реконструкция объектов капитального строительства, зданий, сооружений, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, и относятся к областям применения НДТ, должны осуществляться с учетом технологических показателей НДТ, а с 1 января 2020 г. вступит в действие положение, которым будет дополнено содержание ст. 38 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Оно предусматривает запрет выдачи разрешения на ввод таких объектов в эксплуатацию в случае, если на них будут применяться технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели НДТ. -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. После принятия Федерального закона "Об охране окружающей среды" в эколого-правовой науке были высказаны обоснованные критические замечания по поводу того, что он не является законом прямого действия <10>. Это было обусловлено тем, что содержащиеся в нем нормы были сформулированы в самом общем виде и их реализация требовала дополнительной правовой регламентации. При этом, как правило, она осуществлялась на подзаконном уровне. -------------------------------- <10> См., например: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. Очевидно, что вносимые ФЗ от 21 июля 2014 г. изменения во многом направлены на устранение этого дефекта в правовом регулировании отношений по охране окружающей среды. Так, например, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" теперь детально урегулированы отношения по плате за негативное воздействие на окружающую среду. Если раньше в нем содержались только самые общие положения, то теперь в Законе определен круг лиц, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Устанавливаются порядок определения платежной базы для ее исчисления, порядок исчисления платы и сроки внесения, а также положения, касающиеся контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью внесения. Изменения направлены и на повышение стимулирующей функции платы за негативное воздействие на окружающую среду к предотвращению и снижению негативного воздействия на окружающую среду посредством установления коэффициентов, применяемых при исчислении платы за негативное воздействие. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. содержит нормы, которые не только развивают и детализируют правовое регулирование таких эколого-правовых мер, как экологическое планирование, осуществляемое юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, производственный экологический контроль, экологическая экспертиза, но и повышают их значение в правовом механизме обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Это далеко не все изменения в законодательстве, которые вносятся ФЗ от 21 июля 2014 г. в целях реализации Основ. Впрочем, цель данной статьи заключалась не в этом и даже не в том, чтобы дать им оценку на предмет их достоинств (некоторые из них были нами обозначены выше) и недостатков, тем более что последние также имеются. Например, возникает вопрос: почему государственной экологической экспертизе будет подлежать только проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории? Почему не отнесена проектная документация по объектам II категории? Судя по критериям отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие, к объектам I - IV категорий <11>, объекты II категории также потенциально опасны для окружающей среды и соответственно затрагивают экологические и связанные с ними иные интересы населения. Кроме того, вполне очевидно, что практика потребует корректировки отдельных положений ФЗ от 21 июля 2014 г. (такая корректировка уже имеет место. Например, был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <12>). К тому же сейчас не ясно, насколько изменения в природоохранном блоке экологического законодательства оправдают себя на практике. В полной мере они начнут действовать только после 1 января 2020 г., а результат их эффективности или неэффективности станет понятен еще позже, когда начнут реализовываться программы повышения экологической эффективности и планы мероприятий по охране окружающей среды. -------------------------------- <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1029 "Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий" // СЗ РФ. 2015. N 40. Ст. 5566. <12> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. I). Ст. 24. Главная цель статьи заключалась в том, чтобы показать - государство меняет свою политику в экологической сфере. Одним из очевидных проявлений этого следует рассматривать отход от практики, когда цели, задачи и принципы государственной экологической политики, способы и средства ее реализации оставались лишь декларациями, не подкрепленными соответствующим правовым обеспечением. \ 1. Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. |