Учебное пособие Москва 2021 Одобрено редакционноиздательским советом Академии управления мвд россии Рецензенты
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Академия управления МВД России ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОПТИМИЗАЦИИ ДОКУМЕНТООБОРОТА В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ Учебное пособие Москва • 2021 Одобрено редакционно-издательским советом Академии управления МВД России Рецензенты: Р. Р. Алиуллов, начальник кафедры адми- нистративного права, административной деятельности и управления органов внутренних дел Казанского юриди- ческого института МВД России, доктор юридических наук; В. О. Давыдов, заместитель начальника УМВД России по Тульской области, доктор юридических наук, доцент. Организационно-правовые и методические осно- вы оптимизации документооборота в системе МВД Рос- сии: учебное пособие / И. П. Можаева, И. Ю. Захватов – Москва : Академия управления МВД России, 2021. – 76 с. ISBN 978–5–907187–93–1 Учебное пособие является результатом комплексного исследования теории и практики деятельности по оптими- зации документооборота в системе МВД России. В посо- бии проведено исследование наиболее актуальных теоре- тических и практических проблем, возникающих в процес- се документационного обеспечения управления. Работа предназначена для формирования теоретических знаний, выработки практических умений и навыков по примене- нию организационно-правового и научно-методического механизмов оптимизации документооборота при подго- товке, принятии и реализации управленческих решений. Данное учебное издание предназначено для слу- шателей, проходящих обучение по программам 38.04.02 «Менеджмент», 38.04.04 «Государственное и муниципаль- ное управление». Рекомендуется для использования в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности, при под- готовке и принятии отдельных актов управления, а также в процессе обучения в системе служебной подготовки и повы- шения квалификации сотрудников органов внутренних дел. УДК 351.74:651 ББК 67.401.213 © Можаева И. П., Захватов И. Ю., 2021 © Академия управления МВД России, 2021 УДК 351.74:651 ББК 67.401.213 М 74 М 74 ISBN 978–5–907187–93–1 3 Оглавление Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Глава I. Состояние документационного обеспечения управления в системе МВД России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.1. Документационное обеспечение управления в системе МВД России: понятие и правовое регулирование . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.2. Современное состояние документационного обеспечения управления в системе МВД России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Глава II. Правовая регламентация, организационное и методическое обеспечение документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.1. Правовое обеспечение организации документооборота в органах внутренних дел Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.2. Организационные проблемы документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений . . . 35 2.3. Методическое обеспечение документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений . . . 52 Глава III. Направления совершенствования документооборота в системе МВД России как средств оптимизации процесса подготовки, принятия и реализации управленческих решений . . . . . 56 3.1. Меры правового характера, направленные на оптимизацию документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.2. Организационно-методические меры, направленные на оптимизацию документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Нормативные правовые акты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 4 Введение Совершенствование системы управления органами внутрен- них дел определено в качестве приоритетного направления науч- ного обеспечения 1 деятельности органов и подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – Министерство, МВД России). Изменения в структуре и динамике преступности, повлек- шие перманентный процесс реформирования системы МВД России, привели к созданию принципиально новой модели единых централизованных органов исполнительной власти, отве- чающих современным требованиям к защите интересов личности, общества и государства. Создание полиции, оптимизация штатной численности органов внутренних дел, изменение организационной структуры центрального аппарата МВД России и его территориаль- ных органов, пересмотр правовых основ их деятельности – это дей- ствия, направленные на формирование социализированной модели органов правопорядка 2 Анализ результатов работы органов внутренних дел в 2014–2020 гг. подтверждает, что ожидаемый правоохранительный эффект может быть достигнут лишь при условии построения логи- чески завершенного организационно-правового механизма управле- ния органами внутренних дел 3 , наличия высокопрофессионального кадрового ядра и иного ресурсного потенциала, создания организа- ционных условий, включающих совершенствование системы оцен- ки деятельности органов внутренних дел и отвечающих их повсед- невным потребностям документационного обеспечения управления 4 В течение последних лет в системе МВД России неоднократно предпринимались попытки решить проб- лему оптимизации документооборота. Так, 29 апреля 1 Об осуществлении научной (научно-исследовательской) деятельности в органах внутренних дел Российской Федерации (п. 2.6. приложения № 2): приказ МВД России от 1 апреля 2016 г. № 155. 2 Организация управления органами внутренних дел: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под общ. ред. А. М. Кононова и И. Ю. Захватова. Москва: Департамент государ- ственной службы и кадров МВД России, 2017. 3 Алиуллов Р. Р. Механизм управления органами внутренних дел: вопросы теории, методологии и практики: дис. … д-ра юрид. наук. Москва, 2004. 4 О проблемах документационного обеспечения управления в системе МВД России: докладная записка Организационно-аналитического департамента МВД России на имя Министра внутренних дел Российской Федерации генерала поли- ции Российской Федерации В. А. Колокольцева от 7 ноября 2017 г. № 5/5-2603 (далее – докладная записка от 7 ноября 2017 г. № 5/5-2603). 5 2005 г. было издано распоряжение МВД России № 1/2610 «О сокращении документооборота в системе МВД России» 1 В развитие заложенных этим распоряжением принципиальных подходов к организации документооборота приказом МВД Рос- сии от 18 октября 2005 г. № 840 (п. 3.1.) 2 запрещено запрашивать от нижестоящих органов внутренних дел представления статис- тических и иных сведений без письменного разрешения Мини- стра внутренних дел Российской Федерации (далее – Министр) или его заместителей. Данный запрет также нашел свое отра- жение в новом приказе МВД России от 1 октября 2020 г. № 683 «Об организации планирования в органах внутренних дел Россий- ской Федерации» 3 Дополнительные меры по совершенствованию документообо- рота в системе МВД России предпринимались и далее. Так, положи- тельный эффект был получен от реализации поручений по резуль- татам исследования документационного обеспечения деятельнос- ти органов внутренних дел, проведенного на базе УМВД России по Калужской области 4 Вопрос об оптимизации документооборота в системе МВД России и дополнительных мерах по совершенствованию его учета 29 октября 2013 г. получил широкое обсуждение на совеща- нии при Министре (протокол № 8 см от 29 октября 2013 г.), на засе- даниях Коллегии МВД России 5 (далее – коллегия). Во исполнение решения коллегии от 9 марта 2017 г. № 1 км были проанализированы сведения 33 подразделений центрального аппарата МВД России, органов и организаций системы МВД Рос- сии на предмет реализации в первом квартале 2017 г. распоряже- ния МВД России от 20 ноября 2013 г. № 1/10888 «Об оптимизации документооборота в системе органов внутренних дел». Для решения задач совершенствования документационного обеспечения управ- ления и в целях повышения эффективности работы подразделений делопроизводства и режима органов внутренних дел, формирова- ния единого подхода к реализации задач и полномочий в области 1 О сокращении документооборота в системе МВД России: распоряжение МВД России от 29 апреля 2005 г. № 1/2610. 2 Об организации планирования в системе органов внутренних дел Российской Федерации (утратил силу): приказ МВД России от 18 октября 2005 г. № 840. 3 Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федера- ции: приказ МВД России от 1 октября 2020 г. № 683. 4 Докладная записка от 30 июля 2012 г. № 5/5-1513. 5 Решения коллегии МВД России от 15 марта 2016 г. № 1км, от 9 марта 2017 г. № 1км, от 28 февраля 2018 г. № 1км. 6 обеспечения режима секретности и конспирации при обращении с документами, содержащими государственную и иную охраняемую законом тайну, делопроизводства и работы с обращениями граждан приказом МВД России от 29 мая 2017 г. № 319 был создан Коор- динационный совет в сфере защиты государственной тайны, доку- ментационного обеспечения управления и работы с обращениями граждан и организаций МВД России 1 Неоднократно проблемы документационного обеспечения управления анализировались по итогам инспекторских прове- рок четырех территориальных органов МВД России, проведенных в марте-апреле 2017 г. 2 , по итогам целевых выездов в УМВД Рос- сии по Тверской (2017 г.) 3 и в УМВД России по Тульской областям (2019 г.), а также в последние годы становились предметом научно- прикладных исследований ученых и практиков 4 Анализ состояния документационного обеспечения деятель- ности позволил выявить системные недостатки в сфере доку- ментооборота, которые были обобщены в докладной записке замес тителя Министра генерал-полковника полиции А. А. Госте- 1 О Координационном совете в сфере защиты государственной тайны, докумен- тационного обеспечения управления и работы с обращениями граждан и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 29 мая 2017 г. № 319. 2 МВД по Карачаево-Черкесской Республике (с 22 марта по 10 апреля), ГУ (У) МВД России по Воронежской (с 20 марта по 10 апреля), Костромской (с 10 по 27 апре- ля), Псковской (с 10 по 28 апреля) областям. 3 Докладная записка от 15 ноября 2017 г. № 5/5-2680. 4 Формирование научно обоснованных предложений по оптимизации докумен- тооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России: аналитический обзор с предложениями. Москва: Академия управления МВД России, Организационно-аналитический департамент МВД России, 2018; Обзор состояния документооборота в подразделениях центрального аппарата и территориаль- ных органах МВД России, подготовленный ОАД, ДДО МВД России. Москва, 2020; Куняев Н. Н. Нормативно-правовое регулирование архивного дела и делопроизвод- ства в условиях перехода органов исполнительной власти и организаций на электрон- ный документооборот: роль ВНИИДАД // Вестник ВНИИДАД. 2019. № 5. С. 7–12; Гостев А. А. Оптимизация документооборота в системе МВД России // Профессионал. 2018. № 6 (146). С. 2–6; Семенов Е. Ю. Совершенствование управленческой деятель- ности в подразделениях МВД России с использованием сервиса электронного доку- ментооборота // Научный портал МВД России. Москва: ВНИИ МВД России. 2020. № 3 (51). С. 120–124; Звонарева А. Ю. Документационное обеспечение управления в органах внутренних дел Российской Федерации: проблемы и перспективы развития // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53). С. 40–47; Можаева И. П., Захватов И. Ю. Современное состояние и перспективы оптимизации документооборота в системе МВД России // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53). С. 48–55 и др. 7 ва от 27 апреля 2017 г. № 5/5-960 1 , а также в докладной записке от 7 ноября 2017 г. № 5/5-2603 и в иных организационно-распоря- дительных документах. По некоторым направлениям оптимизации документооборота удалось достичь положительной динамики путем правового, орга- низационного и методического обеспечения делопроизводства. Дан- ная работа в системе МВД России проводится достаточно последо- вательно. В связи с этим комплексное изучение документационного обеспечения управления в органах внутренних дел, состояния доку- ментооборота, выработка предложений по его совершенствованию на основе научных знаний в области теории организации право- охранительной деятельности, теории научной организации труда будет способствовать формированию организационно-правового и научно-методического механизмов оптимизации документообо- рота при подготовке, принятии и реализации управленческих реше- ний. Выработка научно обоснованных предложений и рекоменда- ций в этой области организационной деятельности (даже в усло- виях оптимизации штатной численности органов и подразделений внутренних дел) способна послужить сохранению стабильности их функционирования и повышению эффективности правоохрани- тельной деятельности. Актуальность учебного пособияпо данной проблематике определяется совокупностью таких факторов, как: а) возраста- ние объема документооборота как в центральном аппарате, так и в территориальных органах МВД России; б) недостаточная под- готовленность руководителей и сотрудников органов внутренних дел к внедрению информационных технологий документацион- ного обеспечения управления; в) отставание существующих форм документирования, документооборота, оперативного хранения и использования документов в процессе осуществления правоохра- нительных, обеспечивающих и управленческих функций от дости- жений науки и техники. В ходе подготовки учебного пособия было: – изучено и обобщено современное состояние документацион- ного обеспечения управления в системе МВД России; – проанализированы нормативные правовые акты Российской Федерации, МВД России, федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие документационное обеспечение управ- ления, с целью устранения правовых коллизий и пробелов; 1 Докладная записка заместителя Министра внутренних дел Российской Федера- ции генерал-полковника полиции А. А. Гостева от 27 апреля 2017 г. № 5/5-960. 8 – изучены и обобщены информационно-аналитические обзо- ры, докладные записки, сложившаяся практика документационного обеспечения управления, положительный опыт оптимизации доку- ментооборота в системе МВД России; – сформированы теоретические положения организационно- правового и научно-методического характера в сфере оптимизации документооборота в системе МВД России; – выявлены и проанализированы типичные организационно- правовые и методические проблемы, возникающие при осуществле- нии документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реа- лизацией управленческих решений; – разработана с учетом организационно-структурных преоб- разований в органах внутренних дел научно обоснованная система мер, направленных на оптимизацию документооборота при подго- товке, принятии и реализации управленческих решений. Эмпирическую базу учебного пособия составили: – нормативные правовые акты и управленческие документы, касающиеся оптимизации документооборота при подготовке, приня- тии и реализации управленческих решений в системе МВД России; – официальные статистические данные за 2014–2020 гг.; – данные, полученные в результате экспертных опросов руко- водителей и сотрудников центрального аппарата и территориаль- ных органов МВД России по проблемам документооборота; – результаты анализа справок, аналитических обзоров, доклад- ных записок, методических рекомендаций и других источников, содержащих информацию об оптимизации документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России за период 2014–2020 гг.; – материалы научных исследований по обозначенной пробле- матике, а также иной научный инструментарий. Предполагаемые формы внедрения учебного пособия: исполь- зование руководителями и сотрудниками центрального аппа- рата и территориальных органов МВД России в процес- се документационного обеспечения управления в системе МВД России; при организации образовательного процесса, научно-исследовательской деятельности в научных и образова- тельных организациях системы МВД России, а также в систе- ме служебной подготовки и повышения квалификации сотруд- ников центрального аппарата и территориальных органов МВД России; при внесении инициативных предложений в норма- тивные правовые акты, регламентирующие организационно-управ- ленческую деятельность в органах внутренних дел. 9 Глава I. Состояние документационного обеспечения управления в системе МВД России 1.1. Документационное обеспечение управления в системе МВД России: понятие и правовое регулирование В условиях реформирования системы МВД России залогом эффективности правоохранительной деятельности и неотъемлемой частью проводимой модернизации органов правопорядка является совершенствование документационного обеспечения управления, поскольку деятельность органов внутренних дел всегда связана с повседневным составлением, оформлением, изучением самых раз- нообразных документов. Термин «документ» используется в различных областях науч- ных знаний и отраслях практической деятельности. При этом он трактуется как в широком, так и в узком значении этого понятия. Так, ГОСТ Р 7.0.8-2013 определяет документ следующим образом: «документ (документированная информация) – это зафиксиро- ванная на носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать» 1 В органах внутренних дел принято считать, что документ – это совокупность информации и соответствующих реквизитов, созданных государственным органом, органом местного само- управления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот орга- на внут ренних дел 2 Понятие «документ» тесно связано с термином «делопроиз- водство». Согласно ГОСТ Р 7.0.8-2013 «делопроизводство – это деятельность, обеспечивающая документирование, документо- оборот, оперативное хранение и использование документов» 3 В органах внутренних дел «делопроизводство – это деятельность, 1 ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения, утв. приказом Росстандарта от 17 октября 2013 г. № 1185-ст. 2 Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации (п. 17): приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. 3 ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения, утв. приказом Росстандарта от 17 октября 2013 г. № 1185-ст. 10 обеспечивающая создание официальных документов и организа- цию работы с ними» 1 Различие в определениях термина «делопроиз- водство» произошло, очевидно, в результате принятия ГОСТ Р 7.0.8-2013. Издание же изначальной редакции приказа МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструк- ции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» проходило в период действия ГОСТ Р 51141-98. «Государственный стандарт Российской Федерации. Делопро- изводство и архивное дело. Термины и определения», в котором термины «делопроизводство» и «документационное обеспече- ние управления» отождествлялись – как «отрасль деятельно- сти, обес печивающая документирование и организацию работы с официаль ными документами» 2 Заметно несовпадение используемой терминологии, поэтому в целях достижения ее единообразия представляется целесообраз- ным внести изменения в п. 17 приказа МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 и привести его в соответствие с требованиями ГОСТ Р 7.0.8-2013, изложив в следующей редакции: «делопроизводство в органах внутренних дел – деятельность, обеспечивающая доку- ментирование, документооборот, оперативное хранение и использо- вание документов». Понятия «делопроизводство» и «документационное обеспече- ние управления» (далее – ДОУ) тождественны. В обоих случаях – это деятельность по обеспечению документами субъектов (руково- дителей и сотрудников аппарата), выполняющих управленческие и иные функции. Как показал анализ научных трудов в области теории органи- зации правоохранительной деятельности, общей теории научной организации труда, ДОУ прямо ассоциируется с делопроизвод- ством – целенаправленной деятельностью, связанной с документи- рованием, документооборотом, оперативным хранением и использо- ванием документов в процессе осуществления правоохранительных, обес печивающих и управленческих функций 3 . По этой причине, 1 Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации (п. 17): приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. 2 ГОСТ Р 51141-98. Государственный стандарт Российской Федерации. Делопро- изводство и архивное дело. Термины и определения, утв. постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. № 28 (утратил силу). 3 Например: Манжинов Н. П. Организационно-правовые основы выявления и внед рения передового опыта в деятельности органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. Москва: Академия управления МВД России, 2011; Малахова Н. В. Орга- 11 а также с учетом приказа МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах вну- тренних дел Российской Федерации» в данном учебном пособии «документационное обеспечение управления» и «делопроизвод- ство» будут использоваться равнозначно. Можно выделить три элемента делопроизводства (ДОУ): 1) документирование – часть делопроизводства, которая связа- на с созданием официальных документов, т. е. с фиксацией инфор- мации на материальных носителях в установленном порядке; 2) документооборот, включающий в себя вопросы движения документов с момента их создания или получения до завершения исполнения, оперативного хранения, помещения в дело и (или) отправки; 3) архивное дело – организация архивного хранения документов. Делопроизводство в системе МВД России осуществляет- ся в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормативных правовых и распорядительных актов МВД России, регламентирующих вопросы организации делопро- изводства и режима секретности, работы с обращениями граждан, управленческой деятельности. Систему правового регулирования делопроизводства составляют: – Конституция Российской Федерации; – законодательные акты Российской Федерации в сфере доку- ментационного обеспечения и информации; – акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере делопроизводства; – нормативные правовые акты федеральных органов исполни- тельной власти, регламентирующие вопросы документационного обеспечения управления; – технические регламенты и национальные стандарты в облас- ти документационного обеспечения управления; – общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; – унифицированные системы документации; – нормативные и иные правовые акты, издавае- мые Министром, лицом, исполняющим его обязан- низационно-правовые основы инновационной деятельности в органах внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. Москва: Академия управления МВД России, 2002; Бори- сова И. В. Документационное обеспечение управления образовательным учреждением (ВУЗОМ) в системе МВД России: дис. … канд. юрид. наук. Москва: Академия управле- ния МВД России, 1997. 12 ности, либо иным должностным лицом в системе МВД России, которому предоставлены такие полномочия. Территориальные органы МВД России издают локальные правовые и распорядительные акты, регламентирующие отдель- ные вопросы подготовки документов, информационного обмена, документальной фиксации принятых управленческих решений, в т. ч. приказы, распоряжения. Делопроизводство в федеральных органах исполнительной влас ти осуществляется в соответствии с Правилами делопроиз- водства в федеральных органах исполнительной власти, утверж- денными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 1 (далее – Правила). На основе указанных Правил федеральные органы исполнительной власти по согласо- ванию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела издают инструкции по делопроизводству. При этом анализ такой сферы деятельности, как ДОУ, с точки зрения права, дает основание полагать, что его правовое регули- рование содержит все необходимые признаки. Как сфера правово- го регулирования, ДОУ является совокупностью правоотношений между субъектами, осуществляющими так называемую «докумен- тообеспечивающую» деятельность. Теоретические основы ДОУ объединяют объект, предмет, категориально-понятийный аппарат, принципы и структурно-содержательные элементы документацион- ного обеспечения управления. Основным предметом правоотношений в этой области являет- ся документ, а также системы документации. Прежде всего следует рассматривать документы, находящиеся в сфере управления, обще- ственном обращении, в отношении которых или в связи с которыми возникают общественные отношения, подлежащие правовому регу- лированию. Объектом правоотношений в сфере ДОУ является целенаправ- ленная деятельность, связанная с документированием, документо- оборотом, оперативным хранением и использованием документов, что является источником возникновения общественных отноше- ний, которые должны быть урегулированы нормами права. Содер- жание правоотношений составляют права и обязанности субъектов ДОУ. 1 Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнитель- ной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3060. Документационное обеспечение управления представляет собой деятельность, в которой все ее структурно-содержательные эле- менты должны быть согласованы, скоординированы между собой с помощью определенных закономерностей, отношений и связей, на основе принципов государственного управления с учетом специ- фических особенностей системы МВД России. Правовую основу ДОУ составляют также законодательные и исполнительно-распорядительные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти акты должны учиты- ваться правоохранительными органами при организации внешнего документооборота. 14 |