админ 6. 1. Формы управленческой деятельности понятие и сущность. Виды форм управленческих действий
 Скачать 52.34 Kb.
|
|
1. Формы управленческой деятельности: понятие и сущность. 2. Виды форм управленческих действий. 3. Правовой акт управления: понятие, признаки, юридическое значение, классификация. 4. Требования, предъявляемые к правовым актам управления. 5. Административно-правовые договоры как правовая форма управления. 6. Методы государственного управления: понятие, признаки и виды. 7. Административно-правовое убеждение: понятие, виды, правовые основы, значение и виды. Формы управленческой деятельности: понятие и сущность. В науке административного права проблема форм государственного управления недостаточно разработана. Авторы различных учебников по различному называют данную категорию: формы реализации исполнительной власти; формы деятельности исполнительной власти; формы управления; формы деятельности гос. администрации; формы управленческих действий; формы административно-правового регулирования (формы деятельности субъектов управления). В общенаучном толковании "форма" органически связана с иной категорий такого же плана, а именно - с "содержанием". В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Формаи метод – два элемента компетенции (из 7 элементов). Формареализации компетенции: а) часть деятельности субъекта (вся деятельность слагается из частей), которая объективно выражена (правовой акт или жалоба). б) вызывает определенные последствия Административно-правовая форма управления – внешне выраженное действие органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции, направленное на реализацию функций и методов государственного управления и вызывающее определенные юридические последствия. Существуют 2 основных вида административно-правовых форм государственного управления: формы реализации исполнительной власти формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы Говоря о формахуправления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли: а) форм реализации исполнительной власти; б) форм внутриаппаратной работы. Главенствующее значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это - формы управления в собственном смысле. Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм. 2. Виды форм управленческих действий. Формы управленческой деятельности многообразны. Следовательно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации. Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п. Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это, например, положения о министерствах, должностные инструкции и т.п. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в различного рода нормативных документах, посвященных, например, организации делопроизводства. Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления. Виды управленческой деятельности многообразны: По характеру вызываемых ими последствий: а) административно-правовые формы – влекут правовые последствия и осуществляются на основе полного юридического оформления: издание правовых актов, заключение договоров, совершение иных юридически значимых действий; (например, составление отчетных данных, выдача справок с места работы и т.д.). Наиболее распространенным и обоснованным является подразделение форм на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовыеформы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего правовые акты. Неправовыеформы прямых юридических последствий не влекут. Например, это проведениесеминаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.). (материально-технические операции,связанные с делопроизводством – регистрация, оформление, размножение, рассылка документов, обработка информации). К материально-технической операции относится и доставка в мед. учреждения работниками милиции лиц, нуждающихся в неотложной помощи. Акты – нормативные, общие правоприменительные, смешанные. Договора́– международные, федеральные, административные, трудовые. Все эти действия тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но главная их особенность в том, что они непосредственно юридических последствий не влекут. Организационные действия: проведение совещаний, обсуждение проверок, распространение передового опыта,, разработка программ методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета Исполнительная власть только выиграет от умелого сочетания разных форм деятельности. Административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц): а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления; б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления; в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность); г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства); ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан); и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения; к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами; л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты); м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные По наличию или отсутствию процессуальной формы осуществления власти: процессуальные формы, т.е. юридический процесс как властная деятельность уполномоченных субъектов, направленная на решение юридических дел. Любой процесс – совокупность действий, событий, которые приводят к определенному итогу. Административный процесс – а) Вид юридического процесса, поэтому ему присущи признаки (это: сознательная целенаправленная деятельность, связанная с реализацией властных полномочий) б) и вид управленческой (исполнительной) деятельности (т.е. это разновидность властной деятельности субъектов и власти, здесь решаются управленческие дела, урегулированные нормами административного права). Административное производство – часть административного процесса и отличается от других административных производств содержанием. Нормотворческий административный процесс Производство: - по принятию указов - по принятию постановлений правительства - по изданию приказов и инструкций Правоприменительный административный процесс а) правонаделительный: Производства: Разрешительное По комплектованию личного состава Поощрительное Учетное Приватизационное И др. Правовой акт управления: понятие, признаки, юридическое значение, классификация Правовойакт управления – основная юридическая форма реализации задач и функции исполнительной власти. Это основная продукция государственной администрации. Правовые свойства правового акта: Ктоего принимает?– уполномоченный субъект исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности (ГОУ, их структурные подразделения, должностные лица). В этом его официальная характеристика. Т.е. издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами; Содержание – это одностороннее волеизъявление по вопросам управления, внутриорганизационной деятельности, влекущее юридические последствия. Т.е. такой акт представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти; также это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности; он представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом; он содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен; он определяет правила должного поведения в сфере государственного управления; он может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа; Подзаконность правового акта управления означает: а) их прямая подзаконность, т.е. соответствие действующим законам (напр. Постановлениям Правительства) б) непрямая – их соответствие актам высших органов, приговорам, решениям, постановлениям судов, заключенным договорам. в) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти; Вызывает юридические последствия: а) устанавливают, изменяют, отменяют нормы права б) влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами. Решениесубъекта власти становится правовым актом при надлежащем его оформлении, т.е. как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления); также он представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами; Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти. В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее - между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления. В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти. Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения. Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам). Виды правовых актов: Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям. В настоящее время используются следующие официальные наименования правовых актов управления (классиф. по субъектам, принявшим адм. акты): 1) указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ); 2) постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ); 3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти; 4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ. Основной критерий классификации - юридические свойства актов. В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные. Нормативныеакты – важнейшие источники административного права. Как правило, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения являются нормативными актами управления. Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм не допускается. Правоприменительные акты Индивидуальтные акты – решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, т.е. правоустановительные акты. Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения административного наказания. Индивидуальные акты распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти. Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации". Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам. В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя. Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это - правовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяются в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Право на их издание принадлежит органам исполнительной власти общей компетенции (правительства, администрации). По степени сложности: - простые - сложные - уникальные (строительство атомной электростанции) Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это - совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п. Предусмотрено коллегиальное и единоличное принятие управленческих правовых актов. Применительно к актам Правительства РФ принятые соответствующие нормы - это коллегиальное принятие решений. В других же случаях - не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрасли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в принятии управленческих решений велика. Требования, предъявляемые к актам управления: Вся деятельность исполнительной власти должна быть эффективной, т.е. государственные органы и их правовые акты должны своевременно и с наименьшими затратами добиваться полученных результатов. Эффективность управленческих решений зависит от многих моментов: Первое требование – целесообразность, т.е. полезность с точки зрения публичных интересов (полезность, обоснованность). Право должно способствовать достижению такого результата. Нецелесообразные управленческие решения приносили ущерб государству и немалый (например меры по борьбе с пьянством, а именно уничтожение виноградников и т.д.) Законность: А) наличиекомпетенции у субъекта власти постоянной или временной Б) соответствие его закону по существу Это означает, что акт и его все части не выходят за рамки требований, установленными правовыми нормами. В) соответствиецели закона – нельзя субъекту исполнительной власти, издавая акт, преследовать иную цель, чем его на это уполномочил законодатель. Например: вводить комендантский час в профилактико-воспитательных целях. Г) принятие его в установленный законом срок Давностные сроки установлены для совершения властных действий. Так, согласно ст. 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения Акт, принятый по окончании срока давности – незаконный. Д) соблюдение процессуальных правил издания акта. Презумпциязаконности административного акта, если он в установленном порядке официально не отменен. Дефектные акты: А) ничтожные – их юридическая несостоятельность очевидна (нарушена подведомственность, нет законного основания, нарушен срок давности и т.д.) Б) оспоримые – их незаконность спорна 3. Культура оформления акта: - язык акта - внешнее оформление - своевременное доведение до сведения исполнителей Итак, целесообразность, законность и культурность правового акта – важнейшие качества его эффективности. Основания и порядок приостановления и отмены актов управления. Акты управления могут быть приостановлены и даже отменены. Поэтому законодательство установило основания и порядок отмены и приостановления. Основания: А) обычные (естественные) основания: истечение сроков полномочий, истечение сроков действия актов. Б) незаконность |