Учебник Колесникова КПЗС. 1 Понятие конституционного права зарубежных стран 2 Источники конституционного права в зарубежных странах 2
 Скачать 0.57 Mb.
|
11.2. Системы (основные модели) местного управления и самоуправленияРазнообразие подходов зарубежных государств к ор ганизации жизнедеятельности местного сообщества пре допределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются адми нистративно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт. Выделяют две основные системы организации власти на местах. Англо-американская система характеризуется наличи ем местного самоуправления на всех уровнях ниже уровня государства, субъекта федерации или автономии (Велико британия, США, Новая Зеландия, Канада, Индия, другие страны из числа бывших британских колоний или доми нионов). Эту систему отличает отсутствие назначаемого правительством представителя, осуществляющего контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Ска занное не означает отсутствие правительственного контро ля вообще, он осуществляется опосредованно, с помощью судебных, а не административных процедур. Так, например, в Великобритании, где продолжает со хранять позиции «общественная» модель местного само управления, отсутствуют на местах полномочные предста вители правительства, опекающие местные органы. Однако государственный контроль за муниципальной властью осу ществляют министерства по делам окружающей среды, образования, здравоохранения и др. Британское законода тельство определяет пределы полномочий муниципальных органов, нередко используются финансовые рычаги воз действия на них. Для англо-американской системы местного самоуправ ления характерна абсолютная выборность и срочность полномочий органов местного самоуправления и ряда должностных лиц. В административно-территориальных единицах население напрямую избирает совет (правление), обычно на два-четыре года, начальника полиции, казначея, атторнея, являющегося представителем данной админист ративно-территориальной единицы в суде, и др. Мэры из бираются либо непосредственно населением, либо советом. В ряде случаев совет может нанимать на определенный срок менеджера для выполнения управленческих функций (подобная практика распространена в США). Органа общей компетенции не существует. Управлен ческой деятельностью, например в Великобритании, за нимаются отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета. Комитеты в рамках своих сфер управленческой деятельности занимаются подбором и организацией работы служащих. Континентальная система в противоположность англо американской предполагает сочетание местного самоуправ ления с местным и региональным управлением в различных формах (Бельгия, Италия, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция и другие государства). Одной из таких форм может быть административная опека, широко применяв шаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе и заключавшая ся в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного го сударством местного администратора. Другой формой яв ляется административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. При этом администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Данная система основана на сочетании выборных мест ных органов с назначаемыми правительством полномочны ми представителями, осуществляющими административ ный надзор за их работой. Например, во Франции реформой 1982 г. такой надзор был смягчен, однако суть системы осталась прежней: Комиссар Республики (представитель государства) наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами. Через админист ративный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней. В некоторых случаях выборный орган местного само управления является одновременно представителем госу дарственной администрации на муниципальном уровне. Так, в Германии существуют административные единицы, именуемые правительственными округами (29 округов). Ведущее положение в управлении ими занимают прави тельственные президенты, назначаемые земельными пра вительствами и непосредственно подчиняющиеся минист ру внутренних дел земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями по надзору за органами коммунального управления. Ему непосредственно подчине ны правительственный президиум (состоящий из чиновни ков, назначаемых в административном порядке и ведающих вопросами общего управления), а также отраслевые органы управления. Эти управленческие структуры представляют собой систему местного управления, построенную на прин ципах административного подчинения. Низовое звено ее — главы администраций районов (ландраты и районные директора) — являются и чиновниками, и главами испол нительных органов коммунального самоуправления. В дан ном случае мы наблюдаем смешанный вариант модели: со четание местных органов самоуправления и управления. Разновидностью континентальной является иберийская система местного управления. Она получила распространение в испаноговорящих государствах Латинской Аме рики (последние составляют абсолютное большинство на этом континенте). Эта модель управления весьма ва риативна, имеет существенные различия по странам. В ла тиноамериканских республиках с сильным президентом роль и соответственно объем полномочий представителей центра значительно больше по сравнению с европейскими аналогами. Помимо контрольных функций представители центра руководят полицией и осуществляют надзор за дея тельностью выборных органов местного самоуправления. При данной системе представитель центральной власти осуществляет проверку законности актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение считается вступившим в силу, если в установленный срок не него не поступило возражений от представителя центра. В качест ве противовеса, гарантии независимого функционирования органов местного самоуправления выступает право послед них на судебную защиту. В мировой практике различают унифицированные и неунифицированные модели местного управления. В первых (Бельгия, Италия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные ор ганы обладают равным статусом. Как правило, сама система таких органов регулируется конституционными нормами. При неунифицированной системе (Великобритания, Германия, Греция, Испания, Канада, США) однопорядко вые муниципальные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, располо жены они в городской или сельской местности). Отличие моделей подобного типа заключается в том, что каждая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной дея тельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами и местностями. Сущест вуют прямые административные отношения этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими пра вительственными учреждениями. Заметим также, что эле менты соподчинения между муниципалитетами различных ступеней наличествуют в ряде зарубежных стран. Интересный опыт местного самоуправления представля ет Конфедерация швейцарских кантонов. В Швейцарской Конфедерации на местном уровне встречаются два типа организации местного сообщества — коммун. Первый —это коммуны совещательной власти, при которых гражда не избирают Коммунную ассамблею, все решения которой подлежат обязательному рассмотрению на референдуме. Каждое решение, затрагивающее общинное функциониро вание (в том числе финансовые, бюджетные, инвестицион ные вопросы и даже вопросы о размерах заработной платы различным категориям работников коммуны, влекущие за собой финансирование из бюджета коммуны), подлежит вынесению на обязательный референдум. Второй тип швей царских коммун не предполагает проведения обязательных референдумов по перечисленным вопросам. Ответствен ность за их решение, как правило, возлагается на колле гиальный представительный орган, возглавляемый прези дентом или мэром коммуны. Такая организация местного сообщества позволяет 80—85% всех дел указанного уровня решать на месте. |