2015 1 (104) Конституция 1924 года как и где были заложены причины крушения ссср
 Скачать 344.29 Kb.
|
|
122 Сравнительное К онСтитуционное о бозрение ния, а в исключительных случаях даже приостанавливать решения СНК Союза» 39 Пойти еще дальше по пути децентрализации предлагал украинский проект, исходивший из презумпции сохранения между республиками тех конвенциональных отношений, которые сложились в период гражданской войны. Соответственно, за центром оставалось право на установление лишь общих основ законодательства, а республики имели право самостоятельно трактовать эти основы, в частности могли участвовать в международных отношениях, заключать договоры, решать все вопросы экономики и внутреннего управления. Другой особенностью проекта являлось стремление усилить независимость высшего государственного учреждения ЦИК по отношению к съезду Советов, а подспудно и к партии, контролирующей этот съезд. С этой целью проект предусматривал двухпалатный ЦИК и возможность принятия решений на совместном заседании обеих палат. Однако палаты различаются по характеру своего создания первая палата выбирается на съезде из представителей союзных республик, пропорционально населению, вторая образуется из представителей договаривающихся республик – включает представителей ЦИК республики, следовательно, не утверждается съездом. Обе палаты равноправны, осуществляют рассмотрение законов, формируют правительство и наделены правом законодательной инициативы. Это означает (при равноправности палат, что Палата национальностей может блокировать всю работу ЦИК, отказавшись утвердить законопроект союзного значения. Как ив белорусском проекте, в украинском предусмотрена возможность опротестования республиканскими законодательными органами постановлений СНК в Президиум ЦИК, а его декретов и постановлений в ЦИК СССР, не приостанавливая их исполнение» 40 Проект, разработанный Конституционной комиссией, учитывая эти настроения, предусмотрел создание наряду с ЦИК особого Верховного Совета Национальностей (ВСН) в составе представителей не только союзных, но и автономных республик. Это учреждение мыслилось первоначально как особая палата, существующая параллельно с ЦИК Союза, причем состав ее должен был избираться непосредственно республиками (без утверждения на Союзном съезде Советов. Проект О Верховном Совете Национальностей фиксировал, что она формируется из представителей союзных и автономных республик, работает на сессионной основе, рассматривает все декреты, кодексы и постановления, вынесенные на рассмотрение ЦИК СССР, имеет право законодательной инициативы по всем вопросам, подлежащим ведению верховных органов СССР. ВСН избирает свой Президиум, устанавливающий отношения с Президиумом ЦИК Союза ССР 41 . Эта схема напоминала двухпалатный парламент федеративного государства. Нижнюю палату составлял ЦИК, верхнюю – особая национальная палата, получившая в документах различные наименования Вторая палата, Верхняя палата, Верховный Совет Национальностей. Разногласия между Верховным Советом и ЦИК должны были разрешаться на совместных заседаниях, а в случае их непреодолимости выноситься на съезд. Фактически предполагалось создание особого представительства национальных интересов, независимого от центральных союзных инстанций. Эта модель была отвергнута большинством комиссии ЦИК в пользу проекта, предлагавшего цен- тралистскую форму федерализма. Аргументы противников бикамерализма состояли в следующем. Образование верхней палаты (Верховного Совета Национальностей, как сказано в специальной критической записке, неприемлемо, во-первых, потому, что создание параллельного органа наряду с Союзным ЦИК на началах паритетного представительства всех национальностей противоречит общепринятой системе советского строительства он создается на началах, глубоко отличных от наших конституционных положений, чем нарушается единство формы и организации советской власти во-вторых, проектируемый орган усложняет наш государственный аппарат, ибо создает лишний параллельный орган. Получается вместо упрощения усложнение нормального органа (Союзного ЦИК, к которому прилепляется в виде недоразвитого ублюдка (характерна терминология советских идеологов – А М) его двойник, обладающий одинаковыми правами, нос меньшим весом и содержанием, чем первый в- третьих, создание подобной палаты не дает выхода стремлению национальностей. В документе содержалась острая критика идеи особой национальной палаты эта палата в лучшем случае будет фиктивным органом потому что окончательное решение вопроса будет проходить в другом, высокоавторитетном органе – ЦК, Политбюро, а в худшем – может породить большие трения и разногласия как внутри состава проектируемого параллельного органа, таки вне его (конфликты с Союзным ЦИК и отдельными республиками. Националисты требуют лишь одного одинакового положения с господствующей нацией. Но это невозможно на паритетных началах в рамках общесоюзного представительства. Для того, чтобы постановления Союзного органа по какому-либо делу или отдельному вопросу сделать наиболее приемлемыми для одной или нескольких республик, входящих в Союз, для этого нужно только выработать соответствующую формулу конституционного порядка рассмотрения подобных дел, соблюдение которого даст максимальные гарантии того, что национальные стремления, в допустимых Советской властью границах, не будут обойдены» 42 Антитезой изначальной трактовки договорной модели стала формула XII съезда РКП(б) о двухпалатном ЦИК, где обе палаты получали равные права. Обсуждение проекта Комиссией ЦК РКП(б) (в которую входили также представители по партийной линии всех республик) определило приоритеты последующей конституционной разработки. Принципиальное значение в этом отношении имело Четвертое совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республики областей (9–12 июня 1923 года, где Сталин выступил с докладом о практических мероприятиях по проведению в жизнь резолюции XII партсъезда по национальному вопросу. Переведя ключевой (и нерешенный) вопрос о структуре и функциях высших органов власти из законодательной сферы в практическую плоскость, партийный аппарат предрешил исход споров. Совещание определило двухпалатную структуру ЦИК и структуру его Президиума, отвергнув предложение украинской делегации, настаивавшей на создании двух параллельных Президиумов ЦИК. Оно установило название двух составных частей ЦИК – Союзный Совет и Совет Национальностей и определило порядок разрешения возможных конфликтов между ними (через согласительную комиссию, ЦИК и съезд Советов). В результате Конституционная комиссия решила, что Декларация и Договор об образовании СССР являются несамостоятельными документами, но интегрируются в Основной закон (Конституцию) СССР был предрешен вопрос о пересмотре гарантий суверенитета республик (отменена возможность приостановления республиканскими ЦИК и их Президиумами решений центрального правительства в исключительных случаях введена новая конструкция организации союзной власти и структура республиканского представительства (двухпалатный ЦИК вместо однопалатного. Суть последующего центра- листского проекта Конституционной комиссии состояла в ограничении договорных начал принять, заменив всюду, где встречаются, слова Союзный договор словами настоящая Конституция в отказе от идеи особого Верховного Совета Национальностей как единой верхней палаты в образовании двухпалатного законодательного института – ЦИК, обе палаты которого (Союзная и Национальная) получали равный законодательный статуса все постановления в области законодательства, финансов и управления принимались согласными решениями обеих палат на объединенном собрании либо (в случае возникновения разногласий) в рамках согласительной комиссии с повторным голосованием в палатах. Вместо понятий первой и второй палаты была принята формула двух советов Союзный Совет и Совет Национальностей, каждый из которых выбирал свой Президиум 43 Таким образом, все обсуждение закончилось принятием первоначального варианта, выдвинутого партсъездом. Будучи неконституционным органом, Четвертое совещание РКП(б), тем не менее, утвердило структуру и функции центральных учреждений, атак- же создало новый орган – Президиум ЦИК. В первую очередь, для манипулирования волей ЦИК в случае появления там оппозиционных настроений. Как ЦИК, таки его Президиум стали чисто декоративными органами и не принимали никакого участия в решении принципиальных политических вопросов. При внешнем соблюдении федеративной формы объединения фактически реализовалась модель унитарного государства. В этом 124 Сравнительное К онСтитуционное о бозрение заключалась основная специфика советской федерации на основе диктатуры пролетариата. Национальные противоречия и формирование высших органов власти СССР Преодоление национальных противоречий в рамках советского федерализма усматривалось в отказе от парламентаризма – в унификации и централизации законодательной власти. Отказ от принципа парламентаризма в СССР вел к дезавуированию соответствующей юридической терминологии отрицанию сравнения ЦИК с парламентами, а его двух частей – с палатами, ибо они представляют собой коллегии, имеющие разное происхождение, но одинаковые права и обязанности. В результате остается единый центр высшей государственной власти для всей союзной территории – Союзный ЦИК, собирающийся три раза в год, и его Президиум в промежутках между сессиями» 45 Общая задача разработчиков Конституции года состояла в том, чтобы создать единое союзное государство ив тоже самое время обеспечить в нем национальное развитие тех народов, которые входят в состав договаривающихся республик. Входе этой работы первоначальный проект претерпел радикальные изменения. Во-первых, вместо однопалатного ЦИК Союза (который предусматривался Договором) был создан двухпалатный, состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей. Во-вторых, принципы формирования Совета Национальностей противоречат идее Договора он строится по принципу равного представительства не только от союзных республик, но и от автономных национальных республики представительства от областей. Этим достигается перевес союзного центра (опирающегося на представительство многочисленных автономий) над республиками – учредителями Союза. В-третьих, данная конструкция бикаме- рализма нивелирует значение национального представительства. Вместе обе палаты составляют ЦИК Союза, имеют равные права, а разрешение конфликтов между ними (в рамках согласительных комиссий) подменяется делегированием решения на вышестоящий уровень. Общая схема законодательной власти представлена в Положении о Центральном Исполнительном Комитете СССР, которое устанавливало его состав и предметы ведения, статус двух палат – Союзного и Национального Советов, регламентировало проведение их совместных заседаний, а также определяло порядок деятельности и регламент ЦИК Союза, прерогативы его комиссий, Президиума, секретариата и технического аппарата. Стремление ограничить значение национально-республиканского представительства определило уникальность советской модели бикамерализма: статус палат они равны по своим законодательным прерогативам способ их работы (секционные заседания, принципы формирования национальной палаты (представительство не только от союзных, но и автономных республик, механизм преодоления разногласий (совместное заседание, равенство их полномочий рассмотрение декретов, кодексов и постановлений, право законодательной инициативы сходство их структуры (каждая палата выбирает свой Президиум, оба Президиума объединяются в единый Президиум ЦИК Союза ССР), порядок принятия решений (большинством голосов. В этой конструкции Совет Национальностей, состоящий из представителей всех (как союзных, таки автономных) республик, был призван на практике осуществлять предоставленное национальностям право участия в конструировании органов власти Союза ССР» 48 Эта хорошо продуманная формула позволяла официально говорить об отражении в структуре власти не только классовых интересов, но и запросов, чисто национальных, а в действительности – минимизировать их влияние на процесс принятия решений (ибо окончательное слово оставалось за съездом Советов, являвшимся чисто декоративным органом, не исключая унификаторских (на- ционально-шовинистических», по терминологии эпохи) тенденций при проведении партийных директив в национальных регионах 49 Принцип представительства в высшем органе власти всех наций, помимо чисто демагогических целей, имел важную тактическую цель – противопоставление мощным республиканским элитам четырех республик – учредителей Союза (РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР) небольших, но компактных и корпоративно 2015 № 1 (104) обособленных представительств национальных меньшинств (автономий, заинтересованных в ослаблении национально-респуб- ликанских центров и усилении общесоюзного центра. В отличие от союзных республики вопреки общей логике национально-террито- риального федерализма, автономные республики и области не получили конституционного права на самоопределение в форме выхода из Союза, что интерпретировалось эвфемизмом их добровольного самоограничения, как осознание ими того факта, что далеко не все национальности заинтересованы води- наковой степени самостоятельности приданных политико-экономических условиях» 51 На деле это означало, что властные полномочия автономных областей приравнивались к обычным территориальным образованиям, или, по словам Смидовича, приближаются к губерниям. Удельный вес РСФСР в этой асимметричной конструкции значительно возрастал, поскольку она (наряду с ЗСФСР) становилась федерацией внутри федерации. РСФСР определялась как государство, строящееся на основе федерации национальных советских республик (ст. 2 Конституции РСФСР 1925 года, но включала значительное число автономных республик существование которых не предусматривалось предшествующей Конституцией РСФСР 1918 года) 53 При такой организации союзной власти статус автономий в отношении республик сих титульными нациями) не уменьшался, а, наоборот, возрастал. Подобный принцип организации Совета Национальностей был очень выгоден центру, поскольку давал ему формальное право вмешательства вдела республики являлся способом преодоления их суверенитета в отношении к общесоюзным инстанциям. Таким образом, производилась подмена вместо федерации независимых государственных образований создавалась аморфная федерация национальных представительств, растворявшая конфликтный потенциал в отношениях исторически сложившихся (после распада Российской империи) центров власти. О том, что эта стратегия хорошо осознавалась республиканскими элита- ми, свидетельствует целенаправленная борьба их представителей (Н. Скрыпник, Х. Ра- ковский, Б. Мдивани и др) с линией партсъезда, поражение в этой борьбе означало их устранение из реальной политики. Эти лица выдвинули альтернативный проект, по которому Совет Национальностей должны были составлять исключительно представители четырех союзных республик, подписавших Договор об образовании СССР. Включенный в сформировавшуюся уже структуру власти Совет Национальностей не располагал реальным влиянием на ход решения национального вопроса. Предметом особого внимания стал вопрос о возможных конфликтах между палатами и способах их разрешения. Сторонники централизации, стремясь избежать малейших аналогий с полноценным парламентаризмом, формально признавали конституционность совместных заседаний палат, но подчеркивали (МИ. Калинин, что голосование на совместных заседаниях по всем вопросам происходит раздельно и, разумеется, обычное ведение работ требует, чтобы эти палаты заседали параллельно. При обсуждении этого вопроса о конфликтах сторонники децентрализации использовали все аргументы в защиту республиканской самостоятельности они настаивали на конституционной расшифровке понятия согласительные комиссии, то есть на детальной фиксации этапов, механизмов и процедур их работы. При недостижении консенсуса в согласительной комиссии (или неприятии ее решения одной из палат) предполагался ряд дополнительных этапов поиска согласия вынесение спорного вопроса на совместное заседание палат, перенесение вопроса на Президиум ЦИК Союза ССР непосредственно или опосредованно через предварительное рассмотрение СНК Союза ССР и заинтересованных ведомств с обязательным участием представителей соответствующих республик. Более того, представителями украинской делегации предлагалась формула, согласно которой по требованию Президиума Совета Национальностей или Союзного Совета спорные вопросы, подлежащие ведению Президиума ЦИК Союза, могут переноситься на очередную или чрезвычайную сессию ЦИК Союза. Параллельно с этим высказывалась идея опере- распределении центров принятия решений чтобы столицею Союза ССР была Москва, а столицею РСФСР – Петроград. Нежелание Комиссии рассматривать эти вопросы вызывало неоднократные протесты респуб- 126 Сравнительное К онСтитуционное о бозрение ликанских представителей и выдвижение ими особых мнений. В связи с этим возникла дискуссия о том, до какой степени обе палаты выражают различные национальные и региональные интересы, каким образом могут разрешаться конфликты между ними. Правовой регламентации требовал, в частности, вопрос о том, может ли Совет Национальностей быть окончательной инстанцией в разрешении национальных конфликтов и как эти его прерогативы согласуются с решением ЦИК. Официальная позиция настаивала на том, что конфликты между двумя палатами ЦИК невозможны, поскольку обе они имеют (в отличие от буржуазных парламентов) единую классовую природу. Конституционное решение было подменено идеологическим, исходящим из презумпции единства воли палат, ибо у нас в обеих палатах нет классового различия, исходные точки и целик которым стремятся обе палаты, одинаковы, когда начинается обсуждение, находится совместный язык, находятся общие формулировки. Из этого вытекала трактовка механизма разрешения конфликтов в советском парламенте если бы законодательные проекты были внесены в две параллельно работающие буржуазные палаты, несомненно, они потребовали бы бесконечного времени, в то время как в советском парламенте решения принимаются быстро и единодушно 57 В конечном счете решение каждой из палат (или их Президиумов) являлось окончательным лишь в случае его утверждения ЦИКом или его Президиумом. Президиум ЦИК (как коллективный президент) становился средоточием советской бюрократической вертикали. Формальная структура власти, закрепленная в Основном законе (Конституции) СССР 1924 года Съезд – ВЦИК – его Президиум, – практически без изменений переносилась в РСФСР (Конституция 1925 года и вовсе остальные республики |