Тема 9. Государственный долг. 9 Виды государственных займов
 Скачать 197.12 Kb.
|
|
9.1. Виды государственных займов 9.2. Государство как кредитор 9.3. Государственный долг 9.4. Управление государственным долгом 9.1. Виды государственных займов Механизмы функционирования государственного кредита на практике реализуются посредством размещения государственных займов, которые приводят к появлению государственного долга. Государственные займы, которые составляют государственный долг, могут быть классифицированы по ряду следующих признаков. 1. По месту размещения займы могут быть подразделены на внешние и внутренние. Внешние займы — это обязательства государства в иностранной валюте; а внутренние займы — в отечественной валюте. 2. По способу обращения займы могут быть подразделены на рыночные и нерыночные. Рыночные займы — это займы, оформленные в таких ценных бумагах, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке. Нерыночные государственные займы — это займы, направленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т.е. они покупаются инвестором у правительства и могут быть проданы только ему. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже. 3. По сроку заимствования средств займы могут быть подразделены на краткосрочные (со сроком обращения бумаг продолжительностью до одного года), среднесрочные (со сроком обращения бумаг от одного до пяти лет) и долгосрочные (со сроком обращения бумаг свыше пяти лет). 4. По способу обеспечения возвратности кредитных ресурсов могут быть подразделены на закладные и беззакладные. Закладные займы – это займы, возвратность которых обеспечивается конкретным залогом, т.е. каким-либо имуществом. К данному способу получения заемных средств прибегает заемщик, надежность которого в глазах потенциальных кредиторов недостаточна, поэтому он вынужден предоставить дополнительные гарантии возвратности ресурсов. Беззакладные – это займы, оформленные в облигации и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного обеспечения. На практике государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком. 5. По уровню эмитента в трехуровневой финансовой системе России государственные займы могут быть подразделены по уровню размещающего заем государственного органа на федеральные, региональные и местные. 6. По форме выплаты дохода государственные займы могут быть следующих видов: процентные займы — доход по ним устанавливается в виде фиксированного процента от номинала; дисконтные займы — доход по ним инвестор получает за счет приобретения долговых обязательств с дисконтом (скидкой) и последующим их погашением по номинальной стоимости по окончании срока, на который средства были предоставлены заемщику; выигрышные займы — доход по ним осуществляется на основе тиражей выигрыша. Такие займы наименее привлекательны для инвестора, поскольку не предоставляют гарантированного дохода к определенному моменту времени; индексационные займы — доход по ним выплачивается посредством индексирования номинальной стоимости первоначально приобретенных инвестором ценных бумаг. 7. По обязанности заемщика соблюдать сроки погашения займа эмитированные им обязательства можно разделить на обязательства без погашения и с правом досрочного погашения. Выпуск обязательств с правом досрочного погашения означает наличие у заемщика прав на досрочный выкуп своих долговых обязательств. В случае, если обязательства были выпущены без права их досрочного погашения, то при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупа своих долговых обязательств и несет в связи с этим обстоятельством определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду. 8. По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно; займы, подлежащие оплате частями. При условии того, что эмитированный заем подлежит оплате частями, то заемное соглашение может предусматривать следующие три варианта его погашения: погашение равными долями на протяжении оговоренного срока; погашение увеличивающимися долями на протяжении оговоренного срока; погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока. 9. По способу определения предлагаемого инвестору дохода эмитент может предложить займы с постоянным фиксированным и переменным уровнем дохода. Заключение сделок по займам с постоянным фиксированным доходом предоставляет инвестору гарантированный доход. Заем с переменным уровнем дохода предполагает, что его изменение зависит от изменения какого-либо экономического индикатора, например, от ставки по межбанковским кредитам в стране. По направлениям использования заемных средств займы могут быть подразделены на целевые и нецелевые. Средства, привлеченные по целевым займам, должны быть использованы только для финансирования отдельных конкретных программ, для реализации которых они размещаются. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов. 9.2. Государство как кредитор Внутренние кредиты. В качестве заемщиков средств федерального бюджета могут выступать: 1) бюджетные учреждения. БК РФ (ст. 118) предусматривает, что бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджета и государственных внебюджетных фондов; 2) государственные и муниципальные унитарные предприятия; 3) юридические лица, не являющиеся государственными или муниципальными унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями; 4) органы исполнительной власти нижестоящих бюджетов. Способами обеспечения исполнения по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. БК РФ разграничивает бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Бюджетный кредит – это форма финансирования бюджетных расходов, которые предусматривают предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе. Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Заемщиками средств федерального бюджета на возвратной основе могут быть российские предприятия и организации, кроме предприятий с иностранными инвестициями. Правительство РФ вправе осуществить на условиях возвратности и платности финансирование расходов на: сезонную закупку сырья и материалов для производства товаров народного потребления и продукции производственно-технического назначения легкой и текстильной промышленности; создание межсезонных запасов древесины, сырья и топлива для предприятий лесной промышленности; осуществление высокоэффективных проектов в угольной отрасли, размещаемых на конкурсной основе; покрытие убытков речного транспорта, связанных с возникновением в отрасли кассовых разрывов сезонного характера; финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов и инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности; развитие межфермерской кооперации; реализацию федеральной целевой программы «Свой дом» в сельской местности. За несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, сокращается или прекращается предоставление всех форм государственной поддержки. За просрочку уплаты основной суммы долга и процентов начисляется и взимается пеня в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования ЦБ за каждый календарный день просрочки. Внешние кредиты В соответствии с БК РФ (ст. 122) государственными кредитами, предоставляемыми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кредитором. 9.3. Государственный долг Внутренние займы Федерации. Для покрытия бюджетного дефицита РФ вынуждена привлекать заемные средства. В ст. 89 Бюджетного кодекса государственные заимствования РФ определяются как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. В результате заемной деятельности образуется государственный долг. Государственный долг – это сумма долговых обязательств Правительства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ, не погашенная на определенную дату. Общегосударственный долг включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государства. Обеспечением государственного долга России служит все имущество, составляющее государственную казну. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме (ст. 98 БК РФ): 1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями в пользу указанных кредиторов; 2) государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; 3) договоров и соглашений о получении РФ банковских ссуд и банковских кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; 4) договоров о предоставлении государственных гарантий РФ; 5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Государственный долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-территориальных образований Российской Федерации, если они не были гарантированы Правительством РФ. Форма долговых обязательств национально-государственных и административно-территориальных образований РФ и условия их выпуска определяются самостоятельно на местах. По внутренним займам кредиторами преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства, хотя определенная их часть может приобретаться и иностранными инвесторами. Внутренние займы обычно выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном, фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы. Бюджетный кодекс РФ ввел следующие ограничения: 1) предельный объем государственного долга субъекта Федерации РФ не должен превышать (точно так же, как и муниципального долга) объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (ст. 107); 2) предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета (аналогичные ограничения установлены и для муниципалитетов). Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются требования, регулирующие предельные объемы расходов на обслуживание и погашение долга, и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, БК РФ (ст. 112) допускает применение следующих мер: 1) назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ; 2) передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ; 3) принятие других мер, предусмотренных бюджетным законодательством. Современный внешний долг РФ складывается из трех составляющих: 1. Долги перед кредиторами из западных стран. Их можно разделить на четыре группы. Первую группу составляет задолженность перед так называемыми официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирование задолженности этого вида входит в компетенцию Парижского клуба — особого международного регулирующего органа, членами которого являются официальные представительства стран, являющихся наиболее крупными международными кредиторами. Вторую группу составляют кредиты, предоставляемые коммерческими банками западных стран самостоятельно, т.е. без государственных гарантий. Регулирование такой задолженности осуществляет Лондонский клуб, который представляет собой неофициальное объединение представителей банков-кредиторов. К третьей группе относятся кредиты, предоставленные различными западными коммерческими структурами. Они связаны в основном с поставкой товаров и оказанием услуг. В четвертую группу входят кредиты международных валютно- финансовых организаций (МВФ, Международного Банка реконструкции и развития, Европейского Банка реконструкции и развития). 2. Долги перед некоторыми странами — участницами бывшего СЭВ. К ним относятся, в частности, Венгрия, Чехия, Словакия. 3. Валютный долг российским предприятиям и банкам. Формально он относится к внутреннему долгу, однако его погашение проводится конвертируемой валютой, поэтому он практически ничем не отличается от внешнего. 9.4. Управление государственным долгом Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг. В основу управления государственным долгом положены следующие принципы: безусловности — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий; единства учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления; единства долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям; согласованности — создание максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика; снижения рисков – выполнение всех необходимых действий, позволяющих уменьшить как риски кредитора, так и риски инвестора; оптимальности — создание такой структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств по ним было бы сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны; гласности — предоставление достоверной и своевременной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям. Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смыслах. Высшим органом управления государственным кредитом в РФ является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита, так и кредитования за счет средств бюджета. В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ. Для оптимизации управления внутренними и внешними заимствованиями Бюджетный кодекс РФ предусматривает разработку Правительством двух программ: 1) Программы государственных внешних заимствований (ст. 108 БК) и 2) Программы государственных внутренних заимствований. Эти программы представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указанием целей, источников, сроков возврата. Программы представляются Федеральному Собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению. В процессе управления государственным кредитом решаются задачи: 1) минимизации стоимости долга для заемщика; 2) недопущения переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса; 3) эффективного использования мобилизованных средств и контроля за целевым использованием выделенных кредитов; 4) обеспечения своевременного возврата кредитов; 5) максимального решения задач, определенных финансовой политикой, в частности, сохранение иностранных капиталов в стране и переориентировка инвесторов с вывоза полученных доходов из страны на вложение прибыли в развитие производства. Оперативное управление государственным кредитом осуществляют органы управления, финансовые и кредитные институты. Оперативное управление государственным кредитом под руководством Правительства обычно осуществляют Министерство финансов или Казначейство совместно с Центральным банком. Так, в целях управления федеральным долгом в рамках Министерства финансов РФ созданы два департамента: Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом. Министерство финансов выступает эмитентом государственных ценных бумаг от лица Федерации и определяет конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством. Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей страна может прибегнуть и к рефинансированию государственного долга. Под рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Активно рефинансирование применяется при выплате процентов и погашения основной части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность. Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, может быть проведена и вне ее. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет. Кроме того, правительство может осуществлять новацию – замену обязательств по долгу другими обязательствами; а также конверсию – изменение условий займов, касающееся их доходности; К основным недостаткам сложившейся системы управления государственным долгом можно отнести следующие: система управления государственным долгом не дает возможности в полной мере осуществлять централизованную долгосрочную политику в области государственных заимствований; механизмы управления не позволяют полностью обеспечивать предупреждение возможных финансовых кризисов; отсутствует законодательное разделение компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом; законодательно не определено само понятие «управление долгом» и, соответственно, – пределы полномочий Правительства РФ в сфере выполнения этой функции. Бюджетное законодательство детально регулирует только вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга, а его конверсия, досрочный выкуп и целый ряд иных вопросов не имеют достаточной правовой и процессуальной регламентации; отсутствует единая база данных государственных долговых обязательств и единая методика их учета, что ухудшает возможности по управлению государственным долгом в целом; не создана единая система анализа и учета рисков, что повышает риски государства, связанные с необходимостью обслуживания валютной составляющей долга; не разработана система долгосрочной взаимосвязи политики управления государственным долгом с денежно-кредитной политикой: уровнем денежной массы, политикой валютного курса; имеющаяся система информации о государственном долге и его состоянии отличается высокой степенью закрытости; отсутствует четкая правовая регламентация на федеральном уровне полномочий субфедеральных и муниципальных органов в сфере осуществления заимствований, а также действенная система контроля за соблюдением регионами и муниципалитетами уже имеющихся ограничений; действующее законодательство не закрепляет функций учета и оперативного управления государственными обязательствами за уполномоченным органом Правительства РФ, что подразумевает возможность осуществления заимствований от имени Правительства РФ другими органами государственной власти. В рамках совершенствования сложившейся системы управления государственным долгом запланировано создание унифицированной системы учета государственных долговых обязательств, а также реформирование институтов, отвечающих за управление государственным долгом. Главной целью проводимой реформы является усиление государственного влияния и контроля за государственным долгом и постепенное снижение зависимости государственного бюджета от складывающейся с заимствованиями ситуации. Для ее достижения планируется в ближайшее время решить следующие задачи: повысить эффективность государственных заимствований; оптимизировать структуру государственного долга; сократить риски, связанные с осуществлением заимствований; совершенствовать правовые основы управления государственным долгом; создать единую структуру, в полномочия которой будет входить управление государственным долгом; разработать единую систему учета государственного долга; создать единую централизованную систему анализа и управления рисками заимствований; разработать единую систему стратегического планирования государственного долга; создать систему взаимодействия с денежно-кредитной и валютной политикой; разработать систему учета долговых обязательств региональных и муниципальных властей, а также заимствований негосударственного сектора экономики. В процессе реформы необходимо четко разграничить полномочия различных органов государственной власти, управляющих государственным долгом, и разработать порядок их взаимодействия. В данной сфере запланировано распределение полномочий между различными органами государственной власти. Практические задания к теме: «Государственный долг» А). Контрольные вопросы 1. Проанализируете формирование внешнего и внутреннего государственного долга. 2. Назовите основные направления погашения государственного долга. 3. Какие основные формы выплат дохода по государственным займам существуют? Б). Выполнение контрольных заданий: ВАРИАНТ 4. (Контрольные задания и примеры их решения находятся в файле «Варианты контрольных заданий»). |