Правовые источники. АнктПетербургск
 Скачать 335.5 Kb.
|
|
Вестник С анк т-Пе т ерб ургск ого университета МВД России № 1 (25) Конституционное право, административное право А.В. Воронков* Правовые источники государственной службы в Российской Федерации В качестве типичных правовых источников государственной службы в Российской Федерации рассматриваются внешние формы, в которых выражены юридические нормы, регламентирующие государственно-служебные отношения. Основной круг правовых источников государственной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации федеральные законы иные нормативные правовые акты Российской Федерации конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К правовым источникам государственной службы следует также отнести отдельные международно-правовые акты, содержащие нормы, регламентирующие соответствующие государственно-служебные отношения и подлежащие применению в Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, и судебные решения (например, решения Конституционного Суда Российской Федерации). Конституция Российской Федерации закрепляет ряд исходных основ, оказывающих регулятивное воздействие на отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием государственной службы. Так, в соответствии сч ст. 4 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В ч. 3 ст. 5 анализируемого акта закреплено единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации провозглашены основополагающие принципы разделения законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), обладания гражданами Российской Федерации всеми правами и свободами, а также несения ими равных обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 6), приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия (ст. 18), обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2), равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и др. В соответствии с п. т ст. 71 Конституции Российской Федерации установлено, что федеральная государственная служба находится введении Российской Федерации. В тоже время, согласно пл ч. I ст. 72, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся также трудовое, административное и административно-процессуальное законодательство (п. к ст. частью которого является и законодательство о государственной службе. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. О системе государственной службы Российской Федерации» принят на основе Федеральной программы Реформирование государственной службы Доцент кафедры правового регулировании экономики юридического факультета Санкт-Петербургского Государственного университета экономики и финансов, кандидат юридических наук, доцент Вестник С анк т-Пе т ерб ургск ого университета МВД России № 1 (25) Конституционное право, административное право Российской Федерации (2003-2005 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336, 2 содержит определенную концепцию дальнейшего развития профессиональной государственной службы в России, функционирующей в условиях политического многообразия, многопартийности в целях служения государству. В названном Законе регулируются основные вопросы государственной службы, он является исходным для развития всего законодательства в рассматриваемой сфере отношений. На базе этого Закона осуществляется правовое регулирование федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, военной, а также правоохранительной службы. В рассматриваемом Законе сформулированы основные принципы построения и функционирования государственной службы, определены основы правового статуса государственных служащих, наиболее общие вопросы прохождения государственной службы, а также обеспечения ее эффективности. Законодательные акты (федеральные законы, регламентирующие государственно- служебные отношения, представлены законами, регламентирующими либо общие вопросы государственной службы, либо специально посвященными государственной службе, либо имеющими к ней определенное отношение. К числу первых следует отнести Трудовой кодекс Российской Федерации. Вторая группа включает в себя такие акты, как Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79- ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации, Федеральный закон от марта 1998 г. № 53-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) О воинской обязанности и военной службе, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) О службе в таможенных органах Российской Федерации» 5 Система законодательства, данного уровня подлежит дальнейшему развитию в направлении завершения регламентации отношений в сфере функционирования отдельных видов государственной службы. К третьей группе законов следует отнести Закон Российской Федерации от 27 апреля г 4866-I Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», 6 Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 8 др. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации В данном случае имеются ввиду акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и других федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации, нормативные акты Правительства Российской Федерации Указы Президента Российской Федерации призваны урегулировать важнейшие отношения в сфере организации и функционирования государственной службы в тех случаях, когда необходимо оперативно установить соответствующую правовую основу. Рассматриваемые акты издаются в целях упорядочения неурегулированных федеральными законодательными актами отношений в сфере государственной службы. Возникает вопрос возможно ли восполнение пробелов в правовом регулировании отношений в сфере государственной службы с помощью актов Президента Российской Федерации в случае длительного непринятия соответствующих федеральных законов Согласно существующим представлениям, в силу особой правовой природы актов Президента Российской Федерации посредством их издания может осуществляться опережающее правовое регулирование отношений, подлежащих упорядочению на основе законов 10 Указы Президента Российской Федерации занимают важнейшее место среди правовых источников государственной службы. По численности они также доминируют в сравнении с другими источниками законодательства в рассматриваемой сфере отношений. Указы Президента Российской Федерации относятся как к организации государственной службы, таки к различным аспектам ее прохождения государственными служащими. Так, к числу важнейших указов Президента Российской Федерации, изданных в последний период в целях установления правового регулирования в рассматриваемой сфере отношений, следует, в частности, отнести: Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня, Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля г. № 113 О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным гражданским служащим» 14 Нормативные акты Правительства Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает две разновидности правовых актов постановления и распоряжения. В соответствии Вестник С анк т-Пе т ерб ургск ого университета МВД России № 1 (25) с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 гс последующими изменениями и дополнениями. О Правительстве Российской Федерации, только акты Правительства Российской Федерации, издаваемые в форме постановлений, имеют нормативный характер. Постановления Правительства Российской Федерации в анализируемой сфере отношений касаются главным образом организации государственной службы, в отдельных случаях Постановлениями Правительства Российской Федерации регулируются отношения, возникающие в связи с прохождением государственной службы некоторыми контингентами государственных служащих. В числе таких актов можно назвать Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от июня 2004 г. № 280 16 ; Правила исчисления выслуги лет для назначения пенсии за выслугу лет лицам, проходившим службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и общей продолжительности службы для выплаты им единовременного пособия в связи с увольнением из этих органов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2004 г. № 254 17 , Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2004 г. № 357 О государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на 2004 год» 18 К иным нормативным актам — правовым источникам государственной службы следует отнести постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, издаваемые федеральными органами исполнительной власти (министерствами и другими ведомствами. Только перечисленные формы правовых актов могут использоваться в настоящее время для издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, функция по принятию нормативных правовых актов осуществляется главным образом федеральными министерствами. Федеральные службы и федеральные агентства, входящие наряду с федеральными министерствами в систему федеральных органов исполнительной власти, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или Постановлениями Правительства Российской Федерации 21 Издавая правовые акты в предусмотренных формах, федеральные органы исполнительной власти конкретизируют положения федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. В таких актах субъектов Российской Федерации, как конституции, уставы, законы, а также в иных нормативных правовых актах могут регламентироваться отношения в сфере государственной службы. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации», правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – введении субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется на императивной либо на договорной основе. Установление правового регулирования в соответствии с первым вариантом предполагает определение прерогатив Российской Федерации на принятие соответствующего правового акта. Договорный вариант распределения полномочий по предметам совместного ведения возможен на основании ч. 3 ста также ч. 2, 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации между органами исполнительной власти федерального уровня и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и предполагает использование механизма односторонней или взаимной передачи полномочий государственными органами этих уровней по соглашению друг с другом. Однако для передачи полномочий от федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации предусмотрено особое ограничение. Такая передача возможна, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации). Разграничение полномочий по предметам совместного ведения является весьма сложной проблемой и предполагает необходимость поиска критерия (критериев, пригодного для проведения их дифференциации. В тоже время для практических целей важным является положение, сформулированное в ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно которому субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, а после принятия соответствующего федерального закона – законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие сданным федеральным законом в течение трех месяцев 22 Судебные решения В литературе по административному праву судебные решения обычно не рассматриваются в качестве источников права. Исходной позицией, определяющей подход к правовым актам как к источникам административного права, является охват их содержанием Воронков А.В. Правовые источники государственной службы в Российской Федерации Вестник С анк т-Пе т ерб ургск ого университета МВД России № 1 (25) Конституционное право, административное право административно-правовых норм. Считается, что суды в Российской Федерации, включая Конституционный Судне осуществляют правотворческой деятельности. Судебный прецедент не признается в отечественной теории в качестве сложившегося источника права. В тоже время в теории правотворчества наряду с определением правотворческого процесса в качестве регламентированной правовыми нормами деятельности по изданию нормативных актов управления, что связывается с установлением общеобязательных правил (правовых норм, таковым признается и процесс, направленный на изменение, отмену нормативных актов управления одной из правовых форм служит издание (изменение, отмена) нормативных актов управления, те. правотворческая деятельность органов государственного управления правовые нормы, регулирующие правотворческие отношения. призваны обеспечить процесс создания новых норм права, отмены или изменения действующих правовых предписаний» 26 Возникает вопрос в чем заключается отличие сточки зрения результирующего воздействия решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционности актов или их отдельных положений с утратой последними вследствие этого силы от актов, созданных входе правотворческой деятельности уполномоченных органов, направленных на отмену действующих правовых норм В обоих случаях налицо именно утрата юридической силы акта, сопровождающаяся прекращением его действия, реформационное воздействие на отраслевые системы права. Более того, соответствующее решение Конституционного Суда Российской Федерации даже глобальнее по своим правовым последствиям, так как юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта (ст. 79 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде Российской Федерации. «Правотворчество судов, – подчеркивает ДН. Бахрах, – можно назвать негативным – они не создают новых правила, как правило, только прекращают, изменяют действие определенных норм» 28 Следует, на наш взгляд, принять во внимание мнение ДН. Бахраха, согласно которому на рубеже веков важнейшим типом источников административного права в России стали акты правосудия. После принятия в 2002 г. новых АПК и ГПК все виды российских судов (кроме мировых) могут быть участниками административного нормотворчества 29 , хотя ученый отмечает, что судебный прецедент в России официально не признается источником права 30 С этих позиций представляется оправданным говорить о том, что судебные решения (прежде всего Конституционного Суда Российской Федерации) могут выступать в качестве источников административного права, составной частью которого является право государственной службы. Международно-правовые документы В силу упомянутых выше положений ст. Конституции Российской Федерации международно-правовые акты могут выступать в качестве правовых источников государственной службы. К ним, например, относится Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г, Международный пакт о гражданских и политических правах от декабря 1966 г. и другие акты. Следует иметь ввиду, что, согласно ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации, признанные несоответствующими Конституции Российской Федерации и не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Современная организация государственного аппарата в развитых в правовом отношении странах во многом базируется на концепции, в основе которой лежат идеи известного немецкого социолога, историка, экономиста и юриста М.Вебера, который, в частности, обращал внимание на такие черты организации профессионального чиновничества в Европе, как разделение труда; установленный порядок подчинения наличие системы служебной регламентации 31 Установление системы правовых источников государственной службы, определение роли и перспектив тех или иных источников права в регулировании государственно-служебных отношениях отвечает задаче реформирования российской государственной службы в направлении обеспечения ее единых правовых основ, целостности правового регулирования Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; № 46. Ст. 4437. 2 Там же. 2002. № 47. Ст. 4664. 3 Там же. 2004. № 31. Ст. 3215. 4 Там же. 1998. № 13. Ст. 1475. 5 Там же. 1997. № 30. Ст. 3586. 6 Там же. 1993. № 19. Ст. 685. 7 Там же. 1995. № 51. Ст. 4970. 8 Там же. 2003. № 40. Ст. 3822 9 В юридической литературе высказана позиция, согласно которой среди актов Президента Российской Федерации (указов, распоряжений) нормативными должны быть указы. См Лучин ВО, Мазуров А.В. Указы Президента РФ основные социальные и правовые характеристики. МС Концепция опережающего нормотворчества» встречает возражения в юридической литературе (см Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. № 2. С. 92). 11 Российская газета. 2005. 3 февраля Там же Вестник С анк т-Пе т ерб ургск ого университета МВД России № 1 (25) 2005 13 Там же Там же Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.; 2004. № 25. Ст. 2478; № 45, Ст. 4376. 16 Там же. 2004, № 25. Ст. 2562. 17 Там же. 2004. № 23. Ст. 2307. 18 Там же. 2004. № 30. Ст. 3175. 19 Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации // Там же. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50. Ст. 5689; 1998. № 47. Ст. 5771; 1999. № 8. Ст. 1026; 2002. № 40. Ст. 3929. 20 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023. 21 Там же Там же. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № Ст. 4930; 2003. № 27. Ст. 2709. 23 См Бахрах ДН. Административное право Учебник для вузов. М, 1997. C. 16. 24 См Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М, 1977. C. 33, 42. 25 Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. Л, 1978. C. 54. 26 Дрейшев Б.В. Правотворчество… C. 42. 27 Ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. О Конституционном Суде Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447. 28 Бахрах ДН. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2003. С. 21. 29 См. там же. С 30 См. там же. С 31 См Вебер М. Избранные произведения // Сост, общ. ред. и послесл. ЮН. Давыдова. МС, 658. Л.В. Жильская*, В.А. Колокольцев** Проблемы реализации социальной функции государства по охране и укреплению здоровья населения Российской Федерации Государство – многоаспектное образование. По способу организации государственной власти, системе государственных органов и отношений, складывающихся между ними, можно судить об определенной форме государства. Под формами государства понимаются формы правления (республика, монархия, формы государственно-территориального устройства (унитарное государство, федерация) и политический режим (авторитарный, тоталитарный и демократический. Формы государства различны и зависят от его типа. Например, феодальному государству наиболее присуща монархия, буржуазному – республика. Безусловно, есть отклонения от этой закономерности, что обусловлено рядом других причин. Например, превалирование демократических сил ведет к установлению республики. Важную роль играют конкретно-исторические условия. Например, борьба колоний за освобождение, обретение независимости отдельными штатами и их объединение в конечном счете привели к созданию федеративного государства США. Несомненное влияние на формы государства оказывают традиции. Примером могут служить Великобритания и Япония сих традициями ограниченной монархии. Сказывается на формах правления и идеологический фактор. Например, Иран, где исламская религиозная идеология обусловливает такую форму правления, при которой светский руководитель государства является одновременно и духовным лидером. Со второй половины XX в. в концептуально-понятийный аппарат государствоведения и юриспруденции вошли и прочно в нем закрепились положения о современном государстве как о социальном. В философской и социологической литературе понятие социальное используется в нескольких смыслах. Во-первых, как синоним понятия общественное, охватывающего собой все то, что относится к человеческому обществу, в отличие от природного. Во-вторых, понятие «социальное» применятся для обозначения специфической сферы общественной жизни – социальных отношений, а в-третьих – в смысле общественно значимого. Наряду с этим понятие социальное Докторант кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник милиции Заместитель начальника ОРБ РУ МВД России по ЦФО, кандидат юридических наук, полковник милиции. Жильская Л.В., Колокольцев В.А. Проблемы реализации социальной функции государства |