Экологические проблемы использования земельных ресурсов России
 Скачать 58.04 Kb.
|
|
Глава 2. Механизмы экономического стимулирования рационального применения земельных ресурсов. . Функции экономического механизма стимуляции рационального использования земельных ресурсов Значительная роль для обеспечения экологической безопасности, рационального использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов имеет экономическая стимуляция. Без нее исполнение планов и программ в сфере экологичности и рационального использования земельных ресурсов может быть очень трудно. Термин «стимул» (от латинского слова stimulus) в буквальном смысле слова обозначает «остроконечная палка, которой погоняют животных», «побуждение к действию» Стимул, иными словами, - это то, что вызывает заинтересованность в совершении чего-либо. Сущность экономической стимуляции природоохранной деятельности заключается в формировании у пользователей природными ресурсами непосредственной материальной (денежной) заинтересованности в реализации мер природоохранного характера. В последнее время стимуляции придается все большее значение, при этом усиливается понимание того, что только административными санкциями наладить дело охраны природы в нынешних условиях и на нынешнем уровне попросту невозможно. В основополагающем документе - «Национальном плане РФ действий по окружающей среде» поставлена задача разработать научные основы экономической стимуляции рационального применения земельных ресурсов и иных природных ресурсов. Кроме того, отмечено, что разработка общих принципов стимуляции природоохранной деятельности имеет международная роль. Экономическое регулирование в сфере охраны природных ресурсов сегодня реализуется в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об охране окружающей среды». Экономические механизмы охраны природы - это совокупность предусмотренных нормативными правовыми актами экономических мер обеспечения рационального использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов. Роль экономического механизма в экологическом праве определяется выполняемыми им функциями в данной области. Функции экономического механизма в экологическом праве: обеспечивающая (экономическое обеспечение рационального использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов); стимулирующая (заключается в формировании условий экономической заинтересованности организаций и предпринимателей в исполнении адресованных им требований экологического законодательства). Правовые требования, касающиеся экономических мер использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов, содержатся в ряде законов и подзаконных актов, относящихся к экологическому и к другим отраслям отечественного законодательства. Главные требования в данной области предусмотрены Федеральным законодательством. Он устанавливает, как общие правила по реализации той либо иной экономической меры, так и некоторые определенные предписания о использовании данных мер. В главном правовое регулирование реализуется применительно к отдельным экономическим мерам и отдельным природным объектам. Соответственно ряд экономических мер предусматривается природоресурсным законодательством. Положения по спонсированию природоохранной деятельности определятся бюджетным законодательством, об экологических налогах - Налоговым кодексом РФ. Элементы экономического механизма использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов: − планирование использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов; − спонсирование охраны природных ресурсов; − платежи за природопользование; − экологическое страхование; − меры экономической стимуляции. Для экономической стимуляции результативного использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов в законодательстве предусматриваются разные меры. Стимулирующая функция реализуется такими экономическими мерами как: платежами за использование земельными ресурсами, недрами, водами, иными природными ресурсами и за отрицательное влияние на окружающую среду; налоговыми и кредитными льготами, другими поощрительными мерами в области охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование. Принципы экономической стимуляции выработаны и продолжают вырабатываться практикой. К ним относят: Комплексность (системность, всесторонность) стимуляции, обозначающая обязательность стимуляции применения нынешних технологических процессов, если они имеют целью ресурсосбережение и проводятся экологически приемлемыми способами, а также и собственно природоохранных мероприятий (утилизация отходов, строительство очистных сооружений для предотвращения загрязнения водных источников и атмосферного воздуха и др.). Нужно стимулировать и деятельность менеджеров организации по переходу к выпуску экологически чистых товаров и отказу от выпуска продукции, производство которой дает нагрузку на окружающую природные ресурсы. Аналогичная переориентация плана выпуска продукции может быть достигнута в итоге целенаправленной маркетинговой деятельности. Соблюдение баланса между экономической стимуляцией и экономическими санкциями, т.е. между позитивными и отрицательными мерами влияния на пользователей. Иными словами, выплаты по экономическому стимуляции должны быть сравнимы с величиной экономических санкций. Сочетание стимуляции на разных уровнях экономического механизма. К примеру, недостаточно поощрять рабочих за природоохранную деятельность только в рамках определенной организации с помощью премирования со стороны руководства организации. Нужно побуждать к данной деятельности и сама организация как юридическое лицо на федеральном, региональном и местном уровнях. Должны стимулироваться также местные и региональные экологические органы, экологические фоны, другие экологические организации, в том числе и общественные. Увязка стимуляции с иными элементами управления природопользованием и охраны природных ресурсов: планированием, контролем, регулированием, санкциями. Экономическая стимуляция играет существенную роль в обеспечении экологической безопасности, но оно не панацея, и используемое отдельно, в отрыве от иных элементов, не даст того эффекта и не оправдает тех надежд, которые с ним как правило связываются. Сочетание материальной и моральной стимуляции как отдельных рабочих, так и фирм. Человек как биологическое существо должен для своего существования удовлетворять материальные интересы, а как существо социальное - интересы духовные. Одним из способов удовлетворения духовных потребностей является широкая гласность итогов природоохранного труда и характера стимуляции, а также другие приемы морального поощрения. Граждане, впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, вообще освобождаются от оплаты земельных налогов в течение пяти лет с момента предоставления им земельных участков. Отметим, что при применении земельные ресурсы не по назначению, т.е. не для сельскохозяйственного производства, эта льгота не предоставляется. Смысл увеличенных норм амортизации главных производственных природоохранных фондов состоит в том, чтобы быстрее окупить природоохранные сооружения, а потом иметь возможность заменить их на новые, более совершенные, тем самым способствовать внедрению достижений научно-технического прогресса. С данной целью такая льгота в качестве одного из видов экономической стимуляции используется в развитых государствах. Что касается РФ, то в условиях экономического кризиса и увеличенной инфляции (десятки процентов в год) увеличение нормы амортизации на природоохранные фонды при сопоставлении с иными производственными фондами почти теряет смысл. Средств, накопившихся за годы амортизации, с учетом инфляции даже при увеличенной норме амортизации не хватит для приобретения нового оборудования, для обновления основных производственных средств. Именно по этой причине амортизационный фонд отечественных организаций сегодня почти прекратил оказывать воздействие как источник спонсирования приобретения основных производственных фондов (наращивания основных производственных средств). Для того, чтобы установить увеличенные цены на экологически чистые товары, нужно уяснить, что под ней понимается; чем экологически чистые товары, хотя бы продовольственные, отличаются от обычных как они маркируются и какими знаками. Однажды, еще в 1995 г., газета «Московский комсомолец» сообщила, что столицу завалили импортными продуктами такого низкого качества, что городские санэпидстанции начали опасаться за здоровье людей. Это подтолкнуло столичное правительство открыть первые два магазина, торгующие экологически чистыми продуктами, которые, как сообщила указанная газета, поступают от английской фирмы. В РФ, как ни в одном ином государстве, имеются природные условия для производства экологически чистых товаров, в особенности в местах, удаленных от промышленных центров. Реально такие товары, т.е. почти с нулевым содержанием нитратов, пестицидов, радионуклидов, широко производится, в особенности на приусадебных и садово-огородных участках, но пока реализуется на общих основаниях либо же потребляется в натуральных хозяйствах Вместе с тем анализ экономико-правовой экологической ситуации в общем не является оптимистическим. Можно сделать вывод, что целостной системы льгот, взаимоувязанных экономических стимулов, способствующих рациональному применению природных ресурсов, в РФ пока не существует. Экологическое законодательство и практика его использования требуют дальнейшего развития. Еще классики политэкономии исследовали ренту - плату за использование земельными ресурсами, иногда выступающую в виде соответствующей составляющей прибыли владельца земель. В нынешних условиях необходимо говорить не только о земле как основе сельскохозяйственного производства, но и обо всех других видах природных ресурсов. Плата за земельные ресурсы (земля, недра, воды, леса и другая растительность, животный мир, рекреационные и иные земельные ресурсы) складывается из трех слагаемых: выплаты непосредственно за право использования природными ресурсами; платежи и штрафы за загрязнение природных ресурсов; отчисления на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Мировой опыт показывает, что платность использования земельных ресурсов способствует более рациональному применению природных ресурсов. Плата за право использования природными ресурсами предназначается для собственников данных ресурсов независимо от форм собственности и связана с изъятием абсолютной ренты. Главной получатель данной платы - государство как представитель РФ. Распространение взимания оплаты за земельные ресурсы началось после принятия федеральных Законов «О плате за земельные ресурсы» и «О недрах». Так, Законом РСФСР «О плате за земельные ресурсы» определены формы оплаты в виде земельных налогов, арендных платежей и нормативной цены земельных ресурсов. Плательщиками земельных налогов и арендных платежей являются организации всех форм собственности, объединения и учреждения, граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, которым земля на территории РФ предоставлена в собственность, владение, использование либо аренду. Земельный налог оплачивается с облагаемой налогом земельной площади, закрепленной за налогоплательщиком. Земельный налог и арендная плата взимается с сельскохозяйственных угодий, участков, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, жилищного, дачного, гаражного строительства, разнообразной предпринимательской деятельности. Кроме того, облагаются налогом земельные ресурсы, применяемые фирмами промышленности, транспорта, связи, иных отраслей материального производства и непроизводственной области. Ставки земельных налогов утверждаются органами власти субъектов РФ. Они исходят из средних по РФ ставки, которые дифференцируются по зонам. Плата за земельные ресурсы перечисляется землепользователями в определенные сроки и зачисляется на специальные счета. Она учитывается в прибыли местных бюджетов отдельной строкой и применяется на спонсирование мероприятий по землеустройству, ведение земельного кадастра, мониторинга, на охрану земельные ресурсы и увеличение ее плодородия, иные природоохранные работы и деятельность по увеличению экологической безопасности. С 1991 г в РФ введены платежи за загрязнение природных ресурсов. Введено три вида платы: за выброс в атмосферу отравляющих экологически пагубных веществ, за сброс отравляющих веществ в водные объекты либо на рельеф местности; за размещение экологически пагубных отходов. Платежи за загрязнение природных ресурсов отображают общепринятый принцип потребности восстановления нанесенного убытка при природопользовании в его экономическом выражении («загрязнитель платит»). При превышении разработанных и утвержденных государственными органами нормативов загрязнения рассматриваемые платежи начисляются по увеличенным ставкам, играют роль штрафов и служат методом экономического влияния на пользователей природными ресурсами, причиняющих вред окружающей среде, побуждая их заботиться об экологической безопасности своего производства. Оплата за загрязнение природных ресурсов, а также за размещение отходов (в том числе на специально оборудованных свалках и местах складирования и утилизации) и иные пагубные влияния в безусловном порядке перечисляется всеми пользователями природных ресурсов на счета экологических фондов. Система платежей за земельные ресурсы, введенная всего несколько лет назад, стала главным действующим рычагом экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов. Рядом специалистов высказываются предложения, что платежи за использование природных ресурсов должны составлять основный источник прибыли бюджетов разных уровней, так как земельные ресурсы - достояние народа в общем. Усовершенствование системы платежей продолжается по таким главным направлениям как: учет инфляции при определении ставки платежей и тем самым их номинальных размеров, более полный учет отраслевых особенностей загрязнения земельных ресурсов при расчетах и взимании оплаты, расширение состава видов пагубного влияния на природные ресурсы, подлежащих оплате. Деятельность по усовершенствованию системы платежей за земельные ресурсы, как и экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования использования земельных ресурсов и охраны природных ресурсов в общем, возглавляется федеральным органом по охране природных ресурсов. Этот федеральный орган разрабатывает главные нормативно-правовые и инструктивно-методические документы в рассматриваемой области. В частности, он утверждает «Рекомендации по определению предельных размеров платы за загрязнение природных ресурсов», а также федеральные коэффициенты индексации платы по отношению к базовым нормативам. Разработаны и введены в действие документы по взиманию платы за шумовое загрязнение, тепловое загрязнение водных объектов, загрязнение пестицидами при их применении в сельском хозяйстве, за сброс отравляющих веществ при смыве их с территорий и др. Совершенно очевидно, что для успешного функционирования механизма управления экологической безопасностью нужно преимущественно спонсирование, т.е. обеспечение исполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно реализуется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств организаций, учреждений, организаций; экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения; иных источников. В последнее время на средства федерального бюджета осуществлялись только природоохранные мероприятия, включенные в состав государственных программ. Для данных нужд выделялись суммы, составлявшие не более 1% от всех федеральных затрат, что явно недостаточно даже для текущей борьбы с загрязнением природных ресурсов. Сегодня главными источниками спонсирования капитального строительства в природоохранной области являются средства фирм всех форм собственности, а также средства муниципальных бюджетов (т.е. бюджетов органов местного самоуправления) и экологических фондов. Фонды — это некоммерческие организации, аккумулирующие (т.е. собирающие) денежные либо материальные средства, предназначенные для какой-либо заранее заданной цели. Экологические фонды теоретически могут служить одним из главным источников спонсирования экологических программ в ситуациях, когда государство по тем либо другим причинам уклоняется от активного участия в обеспечении экологической безопасности и охране природных ресурсов. Экологические фонды формируются за счет платежей за загрязнение природных ресурсов. Этот поток платежей делится на две части. Один - выплаты в пределах нормативов, определенных пользователям природных ресурсов экологическими органами. данные выплаты поступают регулярно. Второй - плата сверх нормативов. Как правило она связана с какими-либо происшествиями, приведшими к сверхплановым сбросам либо выбросам экологически пагубных веществ, когда виновные не собираются дожидаться решений судов. На счета экологических фондов поступают средства за размещение отходов. Инной источник - суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, взысканные судами и арбитражными судами за экологические правонарушения, а также в виде штрафов за аналогичные правонарушения. Некоторая прибыль дает реализация конфискованных орудий охоты и рыболовства. Экологические фонды получают дополнительную прибыль от разрешенной правительством коммерческой деятельности, к примеру, в виде дивидендов на принадлежащие им акции, процентов по их вкладам в банки; в виде прибыли от издательской деятельности фондов. Наконец, нельзя забывать о добровольных отчислениях фирм и взносах граждан, в том числе и иностранных. Нормативы распределения средств экологических фондов разных уровней определены законом: 60% средств направляется на спонсирование природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения, 30% - на природоохранные мероприятия республиканского, краевого, областного значения и 10% - на мероприятия федерального и межрегионального значения. Среди крупных природоохранных мероприятий, на которые использовались средства Федерального экологического фонда, назовем строительство патрульного природоохранного судна; формирование опытной установки для производства сорбентов, селективных к радионуклидам и тяжелым токсичным металлам (Челябинск); строительство опытно-промышленной установки по утилизации отходов деревообрабатывающей и лесной промышленности в Тамбовской области; завершение строительства линии по переработке изношенных автомобильных шин в г. Кинешма Ивановской области; формирование передвижной установки по обезвреживанию непригодных к применению и запрещенных пестицидов и ядохимикатов в Воронежской области, и др. Расширяется круг регионов РФ, в которые вкладывались средства Федерального экологического фонда на природоохранные цели. Средства экологических фондов предназначены для спонсирования воспроизводства природных ресурсов, научных исследований, финансовой поддержки строительства очистных сооружений, внедрения экологически чистых технологий, возмещения убытка гражданам за причинение вреда здоровью, для экологического воспитания и образования. Однако законом не предусмотрено соотношение данных расходов, что служит поводом для возникновения дискуссий по проблемам затрачивания средств. В общем доля средств экологических фондов в капитальных вложениях остается пока несущественной. К примеру, в последнее время в сельском хозяйстве она составляла по РФ в общей сумме капитальных вложений на природоохранные цели 5 - 8%. Налоги, разные платежи и сборы, с одной стороны, и спонсирование природоохранной деятельности, с иной стороны, тесно связаны между собой. Правила налогообложения, оплаты платежей и сборов устанавливаются органами власти разных уровней управления с помощью соответствующих нормативно-правовых документов. Налоги, платежи и сборы перечисляются пользователями природных ресурсов на соответствующие бюджетные счета, а прибыль бюджетов разных уровней используются для спонсирования природоохранных мероприятий. Органичный элемент организационно-экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны природных ресурсов - экономическая ответственность. Она является составной частью хозрасчета юридических лиц и признаком их самостоятельности в хозяйственно-оперативном отношении. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об охране окружающей среды» называет возмещение вреда, причиненного природной среде и здоровью человека, одной из задач экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны природных ресурсов. Понятие «экономическая ответственность» отличается от понятия «материальная ответственность». Материальная ответственность предусмотрена трудовым законодательством и распространяется на должностных лиц и иных рабочих. Экономическая ответственность касается юридических лиц. Она реализуется в двух видах юридической ответственности - административной и гражданско-правовой. В конечном счете и штрафные санкции за административные экологические правонарушения, и нанесенный убыток определяются в стоимостной (денежной) форме и влияют на хозрасчетные показатели производства юридических лиц. Экономическая ответственность не должна основываться на правомерной деятельности и противопоставляться юридической ответственности. Так, загрязнение среды в процессе производства в пределах определенных нормативов при нынешнем развитии техники и технологии зачастую является неизбежным, а по этой причине правомерным явлением. Плата за загрязнение в данном случае не может рассматриваться как экономическая ответственность, и ее безусловность не говорит о наличии ответственности без вины. Не является видом экономической ответственности плата за земельные ресурсы (земельный налог), за воду. Не является экономической ответственностью также возмещение потерь сельскохозяйственному и лесохозяйственному производству при изъятиях земельных ресурсов либо введении ограничений при их применении. данные отношения являются не экологическими, а производственно-экономическими, и между причинением убытка и нарушением экологических требований нет прямой причинной связи. В таких случаях суммы средств, образующих убытки и потери, включаются в сметную стоимость строительства либо относят за счет производства организации (организации). Для организации любой формы собственности не имеет значения, согласно какой отрасли права (гражданского, административного и др.) определены к взысканию денежные суммы. Но значительная роль имеют хозрасчетные категории, с которыми данные суммы связываются. Так, в нормальной экономической ситуации платежи за нормативное загрязнение среды, за использование природными ресурсами относят на себестоимость, а штрафы, суммы убытков, платежи за сверхнормативное загрязнение являются экономическими санкциями и осуществляются за счет прибыли, остающейся у организации. Одной из актуальных проблем использования земельных ресурсов является научно обоснованный расчет убытка, причиняемого среде. Нужно признать, что существующие методы являются не вполне точными, так как долгосрочные итоги тех либо других влияний на окружающую природные ресурсы пока не вполне известны. Вместе с тем ясно, что нельзя ждать сотни либо даже десятки лет, пока данные итоги в достаточной степени выявятся. Полезным инструментом экологов являются математические модели эколого-экономических явлений и процессов. |