Ественной истории идет по пути последовательного создания регулятивной базы прохождения государственной службы и формирования статуса государственного служащего
 Скачать 35.82 Kb.
|
|
ественной истории идет по пути последовательного создания регулятивной базы прохождения государственной службы и формирования статуса государственного служащего. Создаются нормы, правила и виды документов, закрепляющих и оформляющих прохождение государственной службы. Последние тенденции информационно-документационного обеспечения прохождения государственной службы связаны с внедрением технологий, реестров и баз данных в управление кадрами, а также углублением политики, связанной с борьбой с коррупционными проявлениями. Для реализации идеи «доступности информации» о функционировании субъектов государственной сферы управления в качестве инструментария, безусловно, подходят информационно-коммуникационные технологии. Практическим шагом явилось создание в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)» «Единой вертикальной интегрированной государственной автоматизированной информационной системы «Управление» (ГАС «Управление»)». Таким образом, вышеупомянутая система стала первым базовым комплексом информационных ресурсов и информационных систем, используемым при принятии управленческих решений в сфере государственного управления, повышении оперативности и качества обозначенных решений. Контроль, мониторинг, а также анализ эффективности деятельности госорганов – основополагающая задача, которая поставлена перед ГАС «Управление». Одним из проявлений эффективного управления является, безусловно, грамотно выстроенная и должным образом реализуемая кадровая политика. Для сферы управления персоналом госсектора была разработана «Единая информационная система управления кадровым 37 ISSN 2658-6541 • История и архивы. 2022. № 3 Государственная гражданская служба в России... составом государственной гражданской службы РФ (ЕИСУ КС)»10. По сути, она представляет собой информационные решения в составе единой информационной системы (ЕИС), посредством которых организована деятельность кадровых подразделений (служб) государственных органов власти на федеральном уровне, а также на уровне субъектов Федерации. «Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров» является базовым государственным ресурсом для получения информации о кадровом составе и содержит11: – базу вакансий муниципальной и гражданской службы общероссийского масштаба; – информационно-методические материалы по подготовке и профессиональному развитию резерва управленческих кадров, противодействию коррупции. В частности, на портале можно узнать: – основные правила прохождения государственной службы; – права государственного служащего по обеспечению его деятельности, соответствия организационно-техническим условиям, нормативно-методической базе; – право на труд и отдых, достойную оплату труда; – право защиты персональных сведений (данных) о служащем; – право на должностной рост на конкурентной основе, дополнительное профессиональное образование, членстве в профсоюзе. Также на портале возможно узнать об ограничениях и запретах, дисциплинарных взысканиях, поощрениях и награждениях, которые имеют место в рамках несения государственной службы, отстранении от занимаемой должности. Можно ознакомиться с должностным регламентом, служебным временем и временем для отдыха, а также с порядком проведения квалификационного экзамена и аттестации госслужащего, образования кадрового резерва, классных чинов. Через данный информационный сервис можно провести самопрезентацию на рынке труда и получить общую информацию о порядке поступления на государственную службу, наличии вакансий, подать соответствующие документы в электронном виде. Через раздел портала для кандидатов можно ознакомиться с общероссийской базой вакансий, пройти тест для самопроверки, оценить свою готовность к поступлению на госслужбу. 10 Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http: https://digital.gov.ru (дата обращения 25.04.2021). 11 Госслужба. URL: http: https:// https://gossluzhba.gov.ru/Page/Index/ AboutPortal (дата обращения 25.04.2021). 38 History and Archives, 2022, no. 3 • ISSN 2658-6541 А.Ю. Конькова, А.В. Бадьина На сайте в «Рубрике документа» представлен перечень документов, регламентирующих государственную служебную деятельность; перечислены квалификационные требования к государственным гражданским служащим, принципы служебного поведения и служебного распорядка, а также представлена система поощрения государственных гражданских служащих, порядок присвоения классных чинов. Сайт содержит большое количество материала, касающегося противодействия коррупции. Там же представлены материалы Минтруда России, НПА Президента и Правительства РФ, изданные для реализации требований федеральных законов, информационные материалы судебной и административной практики. В составе государственных информационных ресурсов, связанных с вопросами организации и поддержки государственной службы и государственного управления, можно указать: – официальный сайт Президента РФ; – официальный сайт Федеральных органов исполнительной власти; – портал «Госслужба в регионах»; Таким образом, в последнее тридцатилетие предпринимается попытка воссоздания традиции прохождения государственной гражданской службы в России, что подтверждено рядом законодательных и подзаконных актов, изданных в РФ12. Работа эта опирается на изучение исторического опыта и актуальных тенденций, и роль документа и технологий в этом процессе чрезвычайно важны. Литература Елпатьевский 2015 – Елпатьевский А.В. Изб Результатом осуществления в 2005 г. административной реформы явилось внедрение новой модели оптимизации управленческой деятельности – административных регламентов, позволяющих опосредовать значительную группу важных общественных отношений. Четко определяя административные процедуры и административные действия, сроки их совершения, а также конкретных исполните- 136 АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ XI международная научно-практическая конференция | МЦНС «НАУКА И ПРОСВЕЩЕНИЕ» лей, административный регламент способствует выведению механизма взаимодействия должностных лиц и граждан на качественно иной уровень. В самом общем виде административный регламент можно определить как нормативный правовой акт, которым устанавливаются административная процедура (по совокупности), а также порядок, сроки и последовательность их выполнения в целях повышения качества реализации должностными лицами органов исполнительной власти возложенных на них полномочий в интересах государства, граждан и юридических лиц. В механизме реализации административных регламентов первостепенное значение приобретают принципы, призванные выполнять руководящую и направляющую роль, создавая при этом условия для противодействия коррупции и предотвращения злоупотребления правом со стороны должностных лиц правоохранительных органов. Понятие «принцип» в теории права носит межотраслевой характер и большинством ученых определяется как основные, руководящие идеи (начала), определяющие сущностное содержание структурных элементов соответствующей отрасли права, а также деятельности по их закреплению в законодательстве и реализации в процессе правоприменения. Приобретая значение императивных правил, принципы обязывают субъекта правоотношений к определенному поведению и устанавливают определенные дозволения и запреты. Перечень принципов реализации административных регламентов правоохранительными органами находится в непосредственной связи с принципами административного права и процесса, и обусловлен целями и задачами деятельности правоохранительных органов [1, с. 7]. Начало и сущность последней предопределяются общеправовыми принципами, нашедшими воплощение в административном праве: социальной справедливости, демократизма, гуманизма, равноправия сторон и др. [3, с. 77]. Система принципов собственно административного права в доктрине определяется неоднозначно. Так, например, по мнению С.Д. Князева к принципам административного права следует отнести такие принципы, как «социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; разграничение политической и административной составляющей исполнительной власти и освобождение ее от диктата номенклатуры» [2, с. 39]. М.А. Штатина отмечает наличие в административном праве как общих конституционно-правовых принципов, так и специальных принципов. В числе последних ученым называются «принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов» [6, с. 93]. В рамках административного права, кроме общих принципов, действуют наряду с общими и частные принципы, которые имеют более узкую сферу применения и ограничены рамками отдельных административно-правовых институтов [5, с. 107]. Применительно к нашему исследованию речь идет об институте административных процедур. Как отмечает О.Е. Семенова, к числу базовых принципов административно-процессуальной деятельности в современной юридической наук относят такие принципы, как законность, компетентность, процессуальное равенство сторон, охрана интересов государства и личности, достижение материальной истины, доступность, гласность, экономичность, состязательность [4, с. 68]. Специфика принципов реализации административных регламентов обусловлена тем, что данная деятельность является частью административно-юрисдикционного процесса, которая носит процедурный характер. Следовательно, принципы реализации административных регламентов носят прикладной характер и являются производными от принципов административного процесса. Кроме того, административные регламенты правоохранительных органов устанавливают порядок предоставления государственной услуги в различных сферах: охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения прав физических и юридических лиц в реализации их гражданской правосубъектности. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ 137 XI International scientific conference | www.naukaip.ru Изложенное в совокупности позволяет прийти к выводу о том, что реализация административных регламентов правоохранительными органами осуществляется на основе следующих принципов: законность, приоритет прав, законных интересов и свобод граждан; равенство прав; доступность и прозрачность административных процедур; компетентность коллегиальных органов и должностных лиц; правильность и обоснованность принимаемых правоохранительными органами и их должностными лицами решений; разумность сроков рассмотрения административных дел. Принципы реализации административных регламентов правоохранительными органами носят императивный характер и направлены на минимизацию издержек и устранение административных барьеров в деятельности правоохранительных органов. Список источнико Целью настоящей работы является исследование актуальных проблем законодательства в области административно-правового регулирования видов государственной службы Российской Федерации и составление предложений по внесению изменений в законодательство для совершенствования правового регулирования данной сферы. Кроме того, целью статьи является определение роли морально-нравственных отношений, которые выступают в качестве разновидности регулирования правового положения государственных служащих. Новизна данной работы состоит в том, что она направлена на планомерное совершенствование действующего законодательства в рассмотренной сфере. Известно, что законодательство нашей страны должно находиться в полном соответствии с принципами права и морали, что в полной мере относится к тем актам, которые регламентируют государственную гражданскую службу. Некоторое внимание на это обращено в Преамбуле Устава ООН1 . Более детально данные аспекты впоследствии были освещены Л. Фуллером (1902— 1978), который указывал на необходимость взаимосвязи морали и права и отмечал, что право будет настолько эффективно, насколько с его помощью можно на практике реализовать принципы справедливости. Более того, автор подчеркивал, что эффективность закона априори является условием справедливости, пусть и самым минимальным. В связи с этим, указанным автором, по сути, было введено понятие «внутренней морали права», а к числу ее принципов он относил всеобщность, открытость, ясность и понятность закона, отсутствие противоречий, предсказуемость юридического действия, а также такие принципы, как отсутствие невыполнимых требований, постоянство во времени и соответствие 1 Устав Организации Объединенных Наций (ООН) (Сан-Франциско, 26. 06.1945 г.). Текст Устава опубликован в сборнике «Действующее международное право». Т. 1. Устав вступил в силу 24.10.1945 г. СССР ратифицировал настоящий Устав Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20.08.1945 г. 2 Философия права : Учебное пособие / Ш.Г. Сеидов. Пенза: Изд-во ПГУ, 2013. между официальными действиями и декларируемым правилом. Автор отмечал, что только с помощью данных принципов можно создать такие законы, которые будут иметь выраженную моральную составляющую2 . Данная точка зрения вполне коррелирует с общепризнанными принципами права, к которым на современном этапе развития относят такие принципы, как принцип всеобщности, законности, гуманизма, социальной справедливости и многие иные. Одновременно с этим, наряду с данными принципами стоит учитывать такие принципы, как принцип морали, принцип нравственности, принцип терпимости, а также принцип служебного поведения в государственной службе и принцип моральнонравственного и гуманного обращения к государственным служащим, попавшим в плен. Так, Декларация принципов терпимости (Утверждена резолюцией 5.61 Генеральной конференции ЮНЕСКО от 16 ноября 1995 г.) 3 гласит, что под терпимостью в данном аспекте стоит понимать уважение, принятие и понимание многообразия культур, понимание существующих форм самовыражения. В свою очередь, принципы государственной службы нашли свое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). Данный документ ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII4 . В данном документе сказано, что особое значение для государственной службы приобретает уважение и соблюдение прав и свобод человека. Кроме того, указано, что в соответствии с Конвенцией № 87 Международной организации труда «Относительно 3 Декларация принципов терпимости (Утверждена резолюцией 5.61 Генеральной конференции ЮНЕСКО от 16.11.1995. Провозглашена и подписана 16.11.1995). 4 Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). Документ ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18.09.1973 № 4812-VIII с заявлением. Военное право. 2022. № 5 (75) 148 свободы ассоциаций и защиты права на организацию» (принята в г. Сан-Франциско 9 июля 1948 на 31-ой сессии Генеральной конференции МОТ) 1 , законодательные акты не могут приниматься в ущерб правам и гарантиям, которые в данной Конвенции определены. Более того, в документе сказано, что в каждой стране граждане должны иметь равный доступ к государственной службе, что получило свое развитие и в законодательстве нашей страны. Так, в соответствии с п.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В соответствии с п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации, все граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Основные принципы государственной службы нашли свое отражение в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации». К их числу законодатель отнес такие принципы, как законность, федерализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, открытость, единство, профессионализм, а также принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их деятельность. Практическая реализация данных принципов обеспечивается федеральными законами о том или ином виде государственной службы. Полагаем, что на современном этапе развития правовое регулирование системы государственной службы приобретает особое значение. Известно, на государственных служащих возложена широкая совокупность задач, однако их выполнение едва ли представляется возможным без морально-нравственных прав. В связи с этим можно сделать вывод о том, что законодательство, которое регулирует данную сферу, должно в полной мере соответствовать правовым принципам, а также принципам морально-нравственного права. 1 Конвенция № 87 Международной организации труда «Относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию» (принята в г. Сан-Франциско Гуманитарные права государственных служащих образуют вид их правового положения. Этот статус предопределяет наличие определенных прав в период прохождения ими службы в условиях боевых действий или, например, в условиях чрезвычайной ситуации. Кроме того, они определяют правовое положение граждан, которые были уволены со службы, и правовое положение членов их семей. На этом фоне вполне целесообразно выделить такой дополнительный вид правового статуса (положения) государственных служащих, как морально-нравственные права. Стоит отметить, что необходимость в этом также обусловлена тем, что указание на это отсутствует в международных актах, что нельзя признать обоснованным, тем более, что те или иные аспекты морали и нравственности отражены в отечественном праве, например, в ГК РФ есть указание на моральный вред. По аналогии с этим, в законодательстве стоит закрепить моральные и нравственные права государственного служащего. В подтверждение данного вывода можно привести точку зрения о том, что государственная служба тесно связана как с моралью, так и с нравственностью. Одновременно с этим, это не должно умалять необходимость соблюдения всеми государственными служащими своих моральных обязательств, так как без этого едва ли можно говорить об эффективности такой службы и ее авторитете в обществе. Стоит отметить, что в основу формирования морально-нравственных прав государственных служащих может быть заложен Международный пакт о гражданских и политических правах, так как в нем особое внимание уделено определенным морально-нравственным аспектам. Анализ действующих на территории нашей страны нормативных правовых актов показывает, что в них не определен перечень морально-нравственных прав государственных служащих, о чем уже говорилось ранее. Во всех актах, в том числе, локального характера, они имеют вид обязанностей, однако обязанности едва ли могут 09.07.1948 на 31-ой сессии Генеральной конференции МОТ). Военное право. 2022. № 5 (75) 149 выступать в качестве правового статуса государственных служащих. Это достаточно ярко прослеживается в ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В этой статье указано, что гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно и проявлять уважение к нравственным традициям, обычаям народов. Очевидно, что в этом случае все морально-нравственные аспекты изложены именно с точки зрения обязанностей, а не прав. Аналогичная ситуация наблюдается в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих1 , в котором особое внимание акцентировано не только на обязанностях, но и ответственности. Как следствие, правовой статус в этом случае не образуется, так как для его формирования нужны еще и права, а не только обязанности и ответственность. В связи с этим возникает закономерный вопрос: какие моральные, а также нравственные права могут быть у государственных служащих? Полагаем, что ответ на данный вопрос состоит в том, что кроме права на свободу вероисповедания, к их числу стоит отнести такие права, как право на ношение форменной одежды, знаков различия, право принимать пищу, входящую в меню и продукты питания, которые не оскорбляют и не унижают морально-нравственные чувства верующих лиц. Так, на территории республики Дагестан государственных служащим, исповедующим ислам, запрещено носить мусульманские головные уборы, и они носят форменную одежду с гербом Российской Федерации и изображением православных крестов. Еще одним примером может являться то, что военнослужащие, обеспечивающиеся питанием, например, при направлении в командировку, сталкиваются с ситуацией, что в меню входят те продукты питания, которые оскорбляют чувства верующих. В связи с этим можно 1 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением говорить о том, что морально-нравственные права государственных служащих сегодня подвергаются определенным нарушениям. Таким об В России изучение вопросов государственной гражданской службы получило наибольшее развитие в юридических науках, где, в зависимости от конкретной отрасли права, рассматриваются различные аспекты данного института. Обращаясь к вопросу сущности государственной гражданской службы как основы профессионального развития государственных гражданских служащих, стоит обратить внимание, что главным вопросом, рассматриваемым как российскими специалистами, так и зарубежными, является сравнение государственной гражданской службы с другими видами служб. Зарубежные специалисты данный вопрос рассматривают более широко, сравнивая гражданскую службу с государственной и публичной властью. В законодательстве некоторых зарубежных стран (например, в Люксембурге, Новой Зеландии, Испании и т.д.), в отличие от термина «гражданская служба», применяется более широкое понятие – «публичная служба». В зависимости от установленных в той или иной иностранной юрисдикции правил различается содержание понятия «публичная служба», в этом и прослеживается один из основных факторов сравнительного правоведения, заключающийся в языковом или лингвистическом барьере, поскольку, в силу терминологии и тех или иных особенностей языка (например, значения или перевода каких-либо правовых терминов), не всегда представляется возможным точно передать смысл, заложенный законодателем. Как правило, помимо службы в государственном аппарате, публичная служба включает в себя службу в органах местного самоуправления, а также государственных учреждениях и на предприятиях. Однако вопрос о том, какие категории работников относятся к публичной службе, может решаться по-разному. Так, в одних странах, это лишь служащие центральных управленческих органов государства, в других – работники публичной администрации. Например, понятие «публичная служба» в Великобритании имеет более широкое значение, чем в Германии, так как оно включает и добровольные социальные организации. Термин «публичная служба» используется в странах континентальной правовой системы (Франции, Германии, Италии, Испании, Швейцарии и др.), а понятие «гражданская служба» стало его составной частью. В странах англосаксонской правовой семьи (Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, США и др.) используется термин «публичные службы», включающий в себя службу в публичных учреждениях, службу в военизированных организациях, военных и иных структурах. Для некоторых стран, таких как Литва, Беларусь или Казахстан, характерно использование категории «государственная служба», которая, помимо гражданской службы, включает военУДК 347.34 DOI 10.52452/19931778_2022_4_78 К ВОПРОСУ О МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОДХОДАХ К ФОРМИРОВАНИЮ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ 2022 г. В.А. Бродская Всероссийский государственный университет юстиции, Москва viktoriya_barzig@mail.ru Поступила в редакцию 06.05.2022 Рассматриваются вопросы сущности государственной гражданской службы как основы профессионального развития государственных гражданских служащих, и в первую очередь главный вопрос – сравнение государственной гражданской службы с другими видами служб. Зарубежные специалисты данный вопрос рассматривают более широко, сравнивая гражданскую службу с государственной и публичной властью. Как правило, в западных странах, помимо службы в государственном аппарате, публичная служба включает в себя службу в органах местного самоуправления, а также государственных учреждениях и предприятиях. Однако вопрос о том, какие категории работников относятся к публичной службе, может решаться по-разному. В отличие от Российской Федерации, для большинства стран характерно отсутствие в национальном законодательстве определения термина «гражданская (государственная, публичная) служба». Исследования гражданской службы европейских государств, объектом которых являлась занятость в государственном секторе, показали, насколько сложно разделить работников публичного сектора и гражданских служащих. Ключевые слова: гражданская служба, публичная служба, государственная гражданская служба. Право Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2022, № 4, с. 78–82 К вопросу о международных подходах к формированию теоретических основ 79 ную и правоохранительную службы, направленные на реализацию задач и функций государственной власти. Таким образом, данная модель структуры формирования публичной власти наиболее схожа с системой государственной службы в Российской Федерации. При проведении сравнительных исследований необходимо учитывать, что институт гражданской (государственной, публичной) службы может быть и не урегулирован на законодательном уровне. В целях иллюстрирования подобной ситуации необходимо сделать историческую справку о регулировании публичной службы в России в советский период. Данный период характеризуется наиболее полным и подробным регулированием военной службы и правоохранительной, в то время как регулирование гражданской службы фактически не предусматривалось в нормативно-правовой базе. Отсутствие соответствующей нормативноправовой базы можно объяснить, во-первых, идеологической составляющей – в коммунистическом обществе предполагалось отмирание государства и, соответственно, государственного аппарата, а во-вторых, постепенной подменой государственного управления партийным [1, с. 156]. В Великобритании, Австралии, Новой Зеландии регулирование гражданской службы до недавнего времени осуществлялось на основании норм общего права, однако в настоящее время приняты специальные законы. Тенденция законодательного регулирования гражданской службы на законодательном уровне прослеживается и в практике европейских стран, приводивших национальное законодательство в соответствие с требованиями Европейского союза для вступления в него. Хотя в Декларации Европейского совета, или так называемых «Копенгагенских критериях», согласованных на сессии Европейского совета в Копенгагене 22 июня 1993 г., не упоминается требование к качеству государственного управления, при вступлении в Европейский союз предполагается, что страна-кандидат достигла стабильности институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, права человека, уважение и защиту меньшинств, обеспечила функционирование рыночной экономики, а также способность справляться с конкурентным давлением и рыночными силами внутри Союза. С учетом европейских принципов управления закон о гражданской службе призван закрепить основные механизмы обеспечения беспристрастности и роста профессионализма гражданских служащих. Для соответствия указанным требованиям в ряде стран Восточной Европы и Балканских государствах (Чехия, Литва, Словакия, Польша, Черногория, Босния и Герцеговина, Хорватия и др.) подготовка и принятие закона о гражданской (государственной) службе считались одним из самых важных и обсуждаемых этапов административной реформы. Таким образом, государством может быть предусмотрен как один законодательный акт, распространяющийся на всех гражданских служащих (как в Польше), так и совокупность таких актов, при наличии которых положения, регулирующие общественные отношения в сфере государственной гражданской службы, закрепляются в законодательных актах разного уровня – как федерального, так и регионального. В отличие от Российской Федерации, для большинства стран характерно отсутствие в национальном законодательстве определения термина «гражданская (государственная, публичная) служба». Оно может быть сформулировано исходя из анализа категорий служащих, на которые распространяются положения закона о гражданской службе. В странах Восточной Европы сфера применения законодательства о гражданской службе ограничивается в основном регулированием деятельности должностных лиц, обеспечивающих функционирование государственных органов, в то время как служащие публичного сектора, в частности в сфере образования или здравоохранения, подпадают под регулирование смежного законодательства (например, трудового). Закон от 21.11.2008 «О гражданской службе» Польши указывает, что в состав корпуса гражданской службы входят чиновники гражданской службы, назначаемые на должность, и сотрудники гражданской службы, с которыми заключается трудовой договор при приеме на работу [2]. В свою очередь, термин «корпус гражданской службы» может относиться как к чиновникам, так и к сотрудникам гражданской службы. Деятельность служащих полиции, вооруженных сил, образовательных учреждений различного уровня, учреждений в сфере здравоохранения формирует публичную службу. Для законодательства некоторых государств характерно перечисление институциональных структур, относящихся к гражданской службе или, наоборот, являющихся исключением. В качестве примера можно привести законодательство Республики Кипр. Действующий закон о гражданской службе Кипра закрепляет понятие гражданской службы путем исключения отдельных видов служб: судебной, в вооруженных силах или в службе безопасности респуб- 80 В.А. Бродская лики, в офисе Генерального прокурора республики, Генерального аудитора или их заместителей, а также учреждений, прямо перечисленных в законе. В Великобритании под гражданским служащим понимают «слугу Короны (не замещающего политическую или судебную должность), вознаграждение которого полностью выплачивается за счет Парламента» [3]. Согласно Акту «О конституционной реформе и управлении» 2010 г. [4], к гражданской службе не относятся гражданская служба Северной Ирландии и внешняя государственная служба, а также служба в следующих ведомствах: Секретной разведывательной службе, Службе безопасности, Центре правительственной связи. В иных англосаксонских странах (Канаде, Новой Зеландии) данный подход применяется при законодательном закреплении понятия «публичная служба». В Канаде, согласно Закону о занятости на публичной службе, под публичной службой понимаются «должности в департаментах, организациях и учреждениях, указанных в Законе о финансовом управлении 2003 г.» [5]. Закон Новой Зеландии о государственном секторе 1988 г. устанавливает, что «публичная служба состоит из департаментов (и любых ведомственных учреждений, которые являются их частью)» [6]. Приведенные выше примеры отражают взаимосвязь понятий гражданской, государственной и публичной служб. В связи с этим рассмотрим различия между гражданскими служащими и другими работниками публичной службы. Исследования гражданской службы европейских государств, объектом которых являлась занятость в государственном секторе, показали, насколько сложно разделить работников публичного сектора и гражданских служащих. Причинами затруднения в таковом разделении являются: 1) равные права быть принятыми на работу и равные условия труда; 2) распространение действия норм международного права как на гражданских, так и на публичных служащих; 3) изменения законодательных актов о гражданской службе, которые приводят к использованию трудового права в некоторых сферах регулирования, нечеткое определение понятия и задач гражданской службы. В связи с этим предпринимаются попытки определить критерии, при помощи которых можно отличить гражданскую службу от других форм занятости. По оценке Всемирного банка, к данным критериям можно отнести следующие: 1) гражданские служащие назначаются на должность по решению уполномоченного государственного органа в соответствии с законом о гражданской службе. Решение о назначении гражданского служащего на должность должно соответствовать установленным правилам найма на гражданскую службу; 2) предусмотрено значительное количество ограничений для увольнения гражданского служащего. Это связано с тем, что гражданский служащий является не просто работником, обеспечивающим деятельность находящегося у власти правительства, он поддерживает деятельность государственных институтов на протяжении всего срока своей службы, независимо от обновления состава правительства. Другими словами, дополнительные гарантии предоставляются в целях предотвращения политического давления, в результате которого могут произойти нежелательные кадровые изменения; 3) на деятельность гражданских служащих распространяется больше ограничений, чем на другие категории работников. Это обусловлено стратегической и конституционной ролью гражданской службы. Вместе с тем выделенные критерии не позволяют однозначно провести грань между гражданской и публичной службами. Представляется, что одним из базовых требований к правовому регулированию общественных отношений, возникающих в рамках прохождения государственной гражданской службы, является четкое урегулирование каждой разновидности государственной службы с выделением конкретных признаков, отличающих все виды государственной службы друг от друга. В данном ключе должны быть сформированы и общие положения, регулирующие общественные отношения, возникающие в ходе прохождения государственной гражданской службы. Такого рода основные положения, в свою очередь, являются необходимым базисом, позволяющим интегрировать правовые нормы под постоянно развивающиеся, в рамках в том числе и научно-технического прогресса, отношения, и, учитывая, что само по Таким образом, с усложнением жизнедеятельности стали усложняться функции институтов, задействованных в ее организации, в том числе государства - по обеспечению новых, более разнообразных и высоких стандартов жизни. Организация жизнедеятельности граждан только силами государства ведет к все более возрастающим государственным расходам, а в некоторых случаях вообще не возможна без помощи общества (в том числе на волонтерской основе). Именно поэтому роль институтов и организаций гражданского общества, способных помочь государству выполнить всё более возрастающие потребности общества стала возрастать. Эксперты многократно отмечают, что государство обязано выступать в полном симбиозе с активно развивающимся обществом. Сегодня эта практика широко применяется во всем мире, как и для участников взаимодействия государства и общества. Во всех современных государствах система взаимодействий между государством и обществом строится на основе соответствующих законов и других нормативных документов. Гражданская служба Российской Федерации - это профессиональная деятельность граждан на государственных и муниципальных должностях. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет, что государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий» органов публичной власти всех уровней [1]. Основные принципы гражданской службы закреплены этим законом. К ним относятся и приоритет прав и свобод человека, обеспечение равного доступа граждан России ко всем возможностям и услугам для жизни, установленным российским законодательством и обеспечиваемым как раз гражданскими служащими, открытость любых сведений о государственной 3 службе и, в том числе - взаимодействие с общественными организациями и частными лицами. Таким образом государственная служба является связующим звеном между гражданским обществом и государством, является органом взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного чиновника и гражданина. Институт государственной службы должен фактически реализовывать полномочия государства во всех сферах обеспечения жизнедеятельности граждан и работы всех организаций независимо от их организационного правового статуса и формы собственности. При этом, имея в виду главную задачу государства, институт государственной службы фактически воплощает в жизнь интересы членов общества, привлекая в рамках своих полномочий профильные властные и правоприменительные органы государства обеспечивает реализацию прав и свобод человека, правовые и организационнотехнические, административно-регулируемые условия организации и деятельности юридических лиц или объединений граждан без образования юридического лица. Государственная служба, то есть, фактически значительная «армия» государственных и муниципальных чиновников, собственно и есть та самая сила, которая с одной стороны и состоит из тех же самых членов общества, граждан нашего государства, а с другой, по долгу службы – обеспечивает в своей каждодневной деятельности связь, взаимодействие и партнерство между государством и гражданским обществом. Кроме того, аппарат государственной службы в рамках своих полномочий призван создавать условия не только для организации коммунальной, бытовой, культурной и другой каждодневной жизни граждан, но и принимать меры и задействовать доступные ему ресурсы для поступательного развития в жизни населения, в развитии общественных процессов, в повышении общественной и экономической активности населения, освоении все большим числом членов общества форм самодеятельной жизни, организации и продвижении негосударственного сектора экономики, культуры, спорта и других сфер жизни. Государственная служба выступает как отдельный социальный институт, выполняющий, с одной стороны, обязанности государственного регулирования общественных процессов, в том числе, регулирования деятельности институтов гражданского общества, а с другой – сама государственная служба это объект, подлежащий социальному (общественному) контролю. В свою очередь, гражданское общество это совокупность не просто граждан в рамках государства, а объединение граждан в неформальные группы или формальные ( формализованные в рамках правового поля – юридические лица различной организационно-правовой формы) с целью реализации гражданских (то есть, описываемых и обеспечиваемых Конституцией государства и совокупностью подконституционных законов гражданского 4 права) прав своих участников или сторонников и удовлетворения отдельных или более общих своих гражданских интересов. Именно поэтому, когда мы говорим о гражданском обществе, то преимущественно применяем термин «институты гражданского общества». Такие институты состоят из элементов, которые взаимодействуют между собой и объединяются в горизонтальную систему связей. Гражданское общество включается в себя: политические партии и движения. различные общественные неполитические объединения — экологические, молодежные, пенсионерские, культурные, спортивные, ветеранов профессии (например – шахтеров, строителей, военных и др.), по месту жительства, по национальности (диаспоры), по месту рождения или долгого проживания (землячества), объединения по жизненно важным для участников интересам, например, любителей еды или напитков, защитников отдельных групп видов животного мира и многие другие виды объединений; правозащитные организации, участники которых реализуют свое гражданское право на социальный (общественный) контроль за деятельностью других общественных институтов и инс |