Глава 5 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В главе рассматривается содержание государственной политики как целостной системы. Такой подход способствует выявлению ос- новных институпиональных, процессуальных и иных ее компонен- тов и составить более полное представление об этом сложнейшем политическом феномене. Вместе с тем содержание системы госу- дарственной политики дает возможность показать сложную и про- тиворечивую диалектику становления ключевых институтов, новых принципов и методов современной политики Российского государ- ства. С учетом сказанного в главе вначале будут рассмотрены суш- ность и содержание государственной политики, а затем раскрыто своеобразие таких ключевых элементов, как принципы и методы. 5.1. Сущность государственной политики Рассмотрению сущности и элементов содержания системы госу- дарственной политики уделяется серьезное внимание в современ- ной политико-социологической литературе. Подобный интерес объ- ясняется не только постоянно возрастающим влиянием политики на общественную жизнь, но и тем, что она становится все более ре- шающим фактором управления социально-экономическими про- цессами. В начале ХХ в. М. Вебер определил существо политики как сферу отношений и деятельности по руководству (управлению) обществом. Основным институтом политического управления всег- да выступало и продолжает оставаться государство, являющееся вы- разителем всеобщих интересов населения в своей политике и по этой причине исполняющее интегрирующую роль в обществе. Не- даром в большинстве политико-социологических и политологичес- ких исследований государство определяется как макрополитический институт общества, выражающий всеобщие интересы, закрепляю- щий политический статус народа, организованного в территориаль- ной замкнутости, и осуществляющий верховную (императивную) власть и управление в каждой стране. И раньше, и в особенности в настояшее время, государственная политика по сравнению с политической деятельностью любого дру- гого института политического участия (партии, движения, профсо- юзов) неизменно и отчетливо выражает всеобщие интересы населе- ния и граждан в целом, является концентрированным их отражени- ем. Этим она объективно способствует полдержанию и воспроизве- дению социально-политической целостности общества. Для выпол- нения такого предназначения государство создает соответствующую систему органов и учреждений власти, осуществляющих разработку и реализацию государственной политики. С учетом сказанного и 65 само определение общего понятия политики должно отражать уп- равленческую составляющую. С политико-социологической точки зрения политика — это властный способ организации общества, по- литический процесс достижения и поддержания его целостности на основе согласования разнообразных интересов, управление общест- вом со стороны политической элиты на основе институтов [см.: Белов, 1997, 12]. В приведенном понимании политики акцент дела- ется на ее управленческом предназначении, которое в первую оче- рель проявляется в политико-управленческой деятельности государ- ства, т.е. в государственной политике. Поскольку в рассматривае- мом здесь случае политика рассматривается в управленческом ас- пекте, постольку уместно напомнить, что с социологической точки зрения управление представляет собой специфический вид социаль- ного процесса, содержанием которого является обнаружение, по- знание и использование объективных законов устройства, функцио- нирования и развития управляемых объектов в аспекте регулирую- щего, организующего, упорядочивающего и контролирующего воз- действия на них со стороны социальных субъектов и институтов, направленного на достижение общественно значимых целей. И если политика осуществляется главным образом на основе исполь- зования государственной власти, то управление, как более общее по своему содержанию явление, предполагает применение власти в любых ее формах, включая политическую, социальную и др. При этом объекты управления и политики существенно не отличаются. Макрообъектами здесь, как будет более подробно показано в конце главы, являются экономика, социальная сфера, культура и др. На этой основе формируются экономическая политика, социальная по- литика, культурная политика и так далее. Соответствующие вилы политики, среди которых промышленная, образовательная, науч- ная, демографическая, экологическая и другие виды политики имеют место на среднем уровне политического управления. Следует сказать, что до сих пор и в определении понятия «госу- дарственная политика», и в классификации элементного состава системы государственной политики, и в освещении специфики го- сударственной политики современной России остается еше немало открытых вопросов. В современной политико-социологической литературе сложи- лись различные подходы к определению государственной политики. Например, в рамках теории РибИс Адтипгайой она истолковыва- ется как чувствительная к общественным потребностям институци- онально-управленческая практика государственной бюрократии, на- правленная на эффективное и производительное удовлетворение общественных потребностей [см.: Гиии, \!/ИЧамзКу, 1990, 4]. Вместе с тем широко применяется понятие «воуегпапсе», интерпретируемое в зарубежной политико-социологической литературе как политичес- кое руководство [см.: Озбогте, СаеШег, 1992, 247]. Причем под ру- ководством здесь понимается исключающая голое администрирова- ние консолидированная кооперация государственных и неправи- тельственных институтов и структур по обеспечению удовлетворе- ния общественно значимых потребностей. Правда, в отечественных 66 публикациях содержание этого понятия пока еще освещено недо- статочно. Следует также отметить, что нередко зарубежные авторы вышеназванное понятие отождествляют с категорией «Рис АЗ- пипбнаноп» [см.: Мишелетти, 1998, 5]. Наконец, в научном обороте применяется также выражение «риб с роЙсу», которое зачастую также интерпретируется как политика государства и других публич- ных политических организаций по удовлетворению потребностей населения [см.: Сморгунов, 1999, 262—269]. В силу сказанного по- нятие «рыб с ро[Псу» выражает не только содержание государствен- ной политики, но и политико-управленческую деятельность много- численных институтов и органов политической системы общества в целом. Тем не менее, здесь следует подчеркнуть, что в рассматрива- емых случаях все-таки речь идет о приоритетном направлении уп- равленческой деятельности государства, предусматривающем актив- ное использование потенциала власти правительства для активного регулирования экономических, социальных и других видов общест- венных процессов. Вероятно, по этой причине, такие признан- ные специалисты в данной области знаний, как И. Шаркански, Ж.-Э. Лейн, определяют государственную политику через деятель- ность правительства по подготовке и исполнению набора полити- ческих решений относительно размещения общественных ресурсов, производства, распределения и Перераспределения общественных благ [см.: Сморгунов, 1999, 264]. В соответствии с вышеизложенным государственная политика есть политический процесс управленческого влияния главным образом институтов исполнительной власти государства на основные сферы общества, опирающийся на непосредственное применение государст- венных властных полномочий как при разработке, так и при осущест- влении стратегии и тактики регулирующего и организующего воздей- ствия на все компоненты и аспекты функционирования и развития экономики, социальной сферы и других подсистем общества посредст- вом размещения ресурсов, распределения, перераспределения обществен- ных благ и других мер. Таким образом, государственную политику разрабатывают и осуществляют преимущественно такие публичные институты власти, как правительство, президент и др. Сказанное не исключает возможность участия законодательных институтов в раз- работке политической стратегии и контроле за ее реализацией. Но парламент не является органом исполнения государственной поли- тики, ибо он выступает публичным институтом законодательной и представительной власти. В равной мере сказанное относится и ко всем другим политическим организациям, включая институты по- литического участия и гражданского общества. В современной литературе по политической социологии опубли- ковано немало работ по общим вопросам государственной полити- ки в области экономики, социального развития, культуры и т.д. Од- нако при этом незаслуженно обойден вниманием вопрос о составе основных компонентов содержания системы государственной поли- тики. Система государственной политики представляет собой не про- стую сумму тех или иных элементов, а целостную их совокупность, 67 диалектическое взаимодействие которых с необходимостью создает новые интегральные качества. Эту мысль необходимо подчеркнуть специально для того, чтобы увидеть, что базовым признаком рас- сматриваемой системы является интегральная целостность, или ин- тегральное единство, а специальными признаками — интегральные свойства и закономерности [см.: Кузьмин, 1980, 257]. Следователь- но, под системой государственной политики подразумевается не простая сумма компонентов ее содержания, но интегральное и це- лостное их единство в рамках данной системы, наличие которого превращает ее в самостоятельный объект изучения. Для освещения названного свойства системы государственной политики уместно сначала дать классификацию элементов ее содержания. В отечественной политико-социологической литературе одной из принятых научных позиций является выделение во всякой систе- ме вешных, процессуальных, человеческих и духовных компонентов [см.: Афанасьев, 1977, 7]. С учетом такой классификации учеными высказывается предложение вычленять в содержании системы госу- дарственной политики субординированную «пирамиду влияния», включающую в себя четыре разновидности структур: «властную подструктуру», «околовластную подструктуру», «средний класс эле- ментов управления» и «управляемый объект» [см.: Кузьмин, 1996. 77—79]. Обобщая все имеющиеся в современных работах положения, можно выделить следующие основные виды компонентов системы государственной политики: субстанциональные, человеческие, ин- ституциональные, процессуальные и духовные. Что же касается объектов управления, то нет оснований причислять их к внутрен- ним компонентам системы политики, ибо они являются внешними объектами воздействия со стороны названной системы политики, на которые направлено ее управленческое влияние. При этом общим правилом здесь является то, что «все параметры субъекта управления определяются в конечном счете объектом, ориентирова- ны на то, чтобы обеспечить эффективное воздействие на объект, достижение определенной цели» [Афанасьев, 1978. 77]. Отсутствие корреляции между реальными свойствами объекта управления и ха- рактеристиками того или иного вида политики обрекает последнюю на субъективизм и неисполнение заявленных целей. Что же представляют собой перечисленные выше компоненты? По сложившемуся мнению, исходным и субстанциональным элементом системы государственной политики выступает власть, или «властная подструктура». Как известно, власть государства имеет императивный характер, из чего следует, что ее предписания обязательны для исполнения всеми социальными субъектами и ин- ститутами, находящимися под юрисдикцией государства. Благодаря этому она находится как бы в центре системы политики. А вокруг нее на властных и околовластных орбитах располагаются остальные компоненты ее содержания. Императивный характер государствен- ной власти предполагает применение широкого круга мер и спосо- бов правового принуждения и, где необходимо даже организованно- го насилия для осуществления предусмотренных законом процессов 68 управленческого воздействия на общество и его подсистемы по во- просам размещения ресурсов, распределения, Перераспределения общественных благ и тд. Забегая немного вперед, можно заметить, что институциональным измерением государственного принужде- ния выступают силовые органы правительства (МВД, спецслужбы, прокуратура и др.) и специальные учреждения (например, тюрьмы, исправительные учреждения и др.) В качестве социальных субъектов системы государственной по- литики в Первую очередь обычно называют народ той или иной страны как источник государственной власти. В демократическом обществе народ осуществляет свою власть как непосредственно (ре- ферендумы, выборы, прямые каналы влияния), так и опосрелован- но через многообразные группы избираемых на выборах депутатов всех уровней, руководителей (президента, губернаторов и др.) и на- значаемых ими профессиональных управленцев-чиновников, име- нуемых по терминологии Макса Вебера классом бюрократии. В свете сказанного человеческие компоненты (социальные субъекты) системы государственной представлены руководителями государства и его основных институтов, а также классом профессиональных уп- равленцев, который обычно называют государственными служащи- ми, или бюрократией. Бюрократия функционирует в разных инсти- тутах и на разных этажах законодательной, исполнительной и су- дебной власти, как по вертикали, так и по горизонтали. Хотя глав- ным местом ее деятельности выступают органы исполнительной власти всех уровней. Вместе с тем к социальным субъектам государ- ственной политики правомерно относить различные виды полити- ческих элит: от высшей государственной, до региональных и мест- ных, в которые входят наделенные полномочиями государственной власти выборные руководители, а также различные партийные фракции в законодательных институтах всех уровней. Опосредован- но на государственную политику в современном обществе влияют также экономическая, финансово-банковская элиты и разнообраз- ные группы влияния и интересов. Перечисленные социальные субъекты, как отмечалось выше, функционируют в составе определенных государственных институ- тов и органов, которые относятся к институциональным компонен- там системы государственной политики. Особый статус здесь имеет институт главы государства, осушествляющий общегосуларственные политические функции-задачи во всех сферах социально-экономи- ческой и духовной жизни общества. Среди таких функций-задач приоритетное значение имеет выработка общенациональной поли- тической стратегии социально-экономического и политического развития страны. Также по функциональным характеристикам вы- деляются государственные институты общей компетенции, которые действуют в системе исполнительной власти в регионах и на местах. Такие институты, как, например, правительство страны, админи- страции краев, городов, областей и другие решают в единой увязке многочисленные экономические, социальные и другие задачи. На- конец, отдельное место занимают государственные институты, имеющие узкую специализацию. На высшем государственном уров- 69 не в правительствах выделяются, например, институты сугубо эко- номического блока, к которым относятся министерства экономики, финансов, налогов и др. К социальному блоку относятся министер- ства здравоохранения, социальной защиты, образования и тд. Ана- логичным образом обстоит дело в системе законодательной власти, так как во всяком парламенте, в том числе и в российском, имеют- ся комитеты, комиссии и подкомитеты сугубо экономического, со- циального, военного, международного и иного профиля. Предло- женную классификацию институциональных компонентов можно с определенной оговоркой дополнить такими политическими инсти- тутами, как партии, которые непосредственно в систему государст- венной политики не входят, но оказывают весомое влияние на ее выработку и осуществление Через свои фракции в парламенте или посредством групп влияния в правительстве, Говоря об институциональных компонентах системы государст- венной политики, слелует также упомянуть о многочисленных юри- дических и административных нормах, воплощенных в конституци- ях стран, конституционных законах, кодексах, других нормативных документах, включая приказы по министерствам и др. Такие норма- тивно-правовые компоненты играют весомую регулятивную роль в политическом руководстве экономическими, социальными и други- ми видами общественных процессов. В современной России циви- лизованные нормативно-правовые институты только начали скла- дываться. Импульс этому процессу дала Конституция страны, при- нятая 12 декабря 1993 г. В дальнейшем были изданы Гражданский, Семейный, Трудовой и другие кодексы, а также целый ряд законо- дательных актов, заложивших правовую основу нормативного регу- лирования государственной политики в основных сферах общества. Таким образом, пока сделаны только первые шаги в деле фор- мирования системы правовых юридических и административных норм, необходимых для проведения эффективной государственной политики. Для сравнения, например, в Германии уже давно сущест- вует специальный свод законов, именуемый «Социальный кодекс», в который сведены и кодифицированы законы и другие норматив- ные акты, необходимые для проведения активной социальной по- литики государства. В России такая работа пока только планируется хомитетом по социальной политике Совета Федерации. Своего часа ожидают также и другие необходимые обществу кодексы и консти- туционные законы, которые уже давно разрабатываются в парла- ментских комитетах. Существенную роль в разработке и реализации государственной политики имеют процессуальные компоненты, которые отражают структурные связи социальных субъектов и институтов государст- венной власти по поводу политико-управленческого воздействия на общество. Совокупность многообразных взаимоотношений между ними, связанных с регулированием экономических, социальных и других процессов, осуществляется упорядоченно и охватывается полным управленческим циклом. Последний включает в себя сле- дующие стадии и соответствующие им операции. Во-первых, ста- дию выработки и принятия того или иного политического решения 70 об управленческом воздействии, главным элементом которого вы- ступает целеполагание. Во-вторых, стадию организации выполнения политического решения, регулирование и корригирование объекта политического управления, учет и контроль за исполнением поли- тического решения. Наконец, результирующей стадией является обобщение итогов реализации той или иной политики. Первосте- пенное место в названном полном управленческом цикле занимает процесс выработки и принятия политиками управленческого реше- ния. Он включает в себя не только изучение объекта политического управления, но и целеполагание — разработку «дерева целей» поли- тики, а также определение основных принципов, методов, техноло- гий и средств реализации поставленных целей. Таким образом, с политико-социологической точки зрения госу- дарственная политика представляет собой целостную систему, в со- держание которой с необходимостью входят субстанциональные (государственная власть), человеческие (социальные субъекты), ин- ституциональные (правительство) и процессуальные компоненты. Они активно взаимодействуют по поводу регулирующего влияния на экономику, социальную сферу и другие объекты, которое осу- ществляется определенными способами и на основе конкретных правил. О них пойдет речь в следующем параграфе настоящей главы. 5.2. Принципы и методы государственной политики В осуществлении научно обоснованной государственной поли- тики наряду с целями весьма заметное место занимают политико- управленческие принципы. Если целеполагание имеет отношение к стадии выработки и принятия управленческих решений, то принци- пы, методы, технологии связаны с практической фазой полного уп- равленческого цикла, в рамках которой осуществляются поставлен- ные цели и происходит организующее и регулирующее воздействие на экономику, социальную сферу и другие объекты государственной политики. Под управленческими принципами в политико-социоло- гической литературе понимают базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основополагающие правила деятельности органов, институтов и людей по управлению обшест- венными процессами. Принципы государственной политики под- разделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфичес- кие). Первые применяются во всех видах политики государства и имеют общезначимый и универсальный характер. В научной лите- ратуре к ним относят принципы объективности, конкретности, ос- новного звена, оптимальности, обратной связи, соответствия юри- дическим нормам и др. Ко вторым принято причислять принципы, применяемые в управлении отдельными сферами общества, либо используемые только в государственной политике, политике поли- тических партий и общественно-политических организаций. В нащем случае следует учитывать перечисленные выше общие для всех видов государственной политики принципы. 71 В совокупности специфических принципов отдельного внима- ния заслуживают те из них, которые применяются главным образом в экономической или социальной политике государства. Ведь эти виды политики, без преувеличения, относятся к числу приоритет- ных в любом обществе. Их последовательное осуществление в раз- витых странах современного мира привело к формированию соци- ального рыночного хозяйства (экономика благосостояния) и соци- ального государства (государство благосостояния). В научной лите- ратуре в этой связи высказывается мнение о том, что в политичес- ком процессе воздействия государства на различные сферы общшест- венной системы жизненно важен принцип «демократической ответ- ственности, основанной на обратной связи» [Линд, 1998, 11]. По другому утверждению, в условиях рыночной демократии государст- во обязано руководствоваться такими принципами, как: неприкос- новенность личности и собственности, социальная справедливость, федерализм, стабильность общества [см.: Мау, 1999, 30—39]. Инте- рес в рассматриваемом случае представляют также десять признаков административного (государственного) управления, по своему со- держанию мало отличающихся от принципов политики [см.: Смор- тунов, 1998, 6—7]. Среди них обращает на себя внимание такой, на- пример, принцип, как разделение задач административного управ- ления на функционально определенные сферы, который правомер- но рассматривать в качестве основополагающего правила деятель- ности институтов государственной политики. Наконец, можно привести еше одну точку зрения, согласно ко- торой выделяется восемь главных принципов государственного уп- равления и политики, следование которым отвечает ценностям де- мократии. Это принципы конституционности правительства (сопзй- и\юпа|); народовластия (рорШшаг); подотчетности (ассоитабИшу); эффективности (еЙес@уепез$); открытости (ореппе$); адекватной ре- акции на внешнюю среду или восприимчивости (гезропз!\епез$); со- ответствия процессуальным нормам (4ие ргосез$); разделения влас- тей (зераганоп ог ро\егз) [см.: Мишелетти, 1998, 8—9]. Привержен- ность названным принципам позволяет решать важные теоретичес- кие и практические вопросы, касающиеся доступа к принятию ре- шений, способов принятия решений, а также обеспечения общест- венными благами и качества демократии. Особое значение здесь придается принципам народовластия и конституционности, первый из которых означает, что правительство служит интересам народа и привлекает его к участию в управлении. Второй предполагает, что правительство в своей деятельности должно руководствоваться ин- тересами всего народа. При этом власть должна разделять ответст- венность за благосостояние общества со всем гражданским общест- вом [см.: там же, 9]. Среди других принципов, следование которым особенно актуально для современной государственной политики России, заслуживает внимания принцип восприимчивости государ- ственной политики к реакции на нее со стороны общества, соглас- но которому не только государственная администрация облалает полученным от народа политическим мандатом на управление об- ществом. Сами граждане тоже располагают широкими возможнос- 72 тями для легитимного участия в управленческом процессе и ре- шения вопросов функционирования правительственных институ- тов. При этом персональный состав государственных органов уп- равления должен отражать структуру населения страны [см.: там же, 10—11]. Наконец, завершая рассмотрение специфических правил дея- тельности субъектов и институтов власти, следует специально ска- зать относительно принципов, применяемых в отдельных видах го- сударственной политики. Назовем, например, принципы социаль- ной политики. Эти принципы являются основополагающими пра- вилами деятельности институтов и органов государственной власти по регулированию социальных процессов на основе знания требо- ваний закономерностей их функционирования и развития. В науч- ной литературе к базовым принципам социальной политики госу- дарства одни авторы относят, во-первых, приоритет прав человека и его свобод; во-вторых, солидарность; в-третьих, социальную под- держку [см.: Роик, 1996, 9]. Другие ученые добавляют к названным еще принципы социальной справелливости, социального партне- рства и солидаризма [см.: Торлопов, 1999, 256—258; Безвербный, 1996, 15]. Наконец, по мнению Е.И. Холостовой, к их числу следует также отнести принципы социальной ответственности, социальной компенсации, социальных гарантий и субсидиарности [см.: Холос- това, 2002, 23—28]. Наряду с принципами ведушую роль в осуществлении эффек- тивной государственной политики играют такие значимые компо- ненты ее содержания, как методы управления. Под методом управ- ления / политики обычно понимают способы организующего и ре- гулирующего воздействия социальных субъектов и институтов поли- тики на управляемые объекты, определения условий их оптималь- ного функционирования и развития, приведения в соответствие с требованиями присущих им закономерностям. Методы также под- разделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфичес- кие) в соответствии со сферами их применения. К первым относят- ся такие универсальные способы управленческого воздействия, как организационно-административные (директивные) и экономичес- кие методы, а также социально-психологические методы морально- го стимулирования. Директивные методы предусматривают исполь- зование государственно-правового принуждения, а экономичес- кие — материальное стимулирование. Среди современных преимущественно отраслевых методов, ис- пользуемых в системе государственной политики, сушественную роль играет программно-целевой метод, позволяющий объединить в единый комплекс средства и ресурсы финансового, материального, организационного и иного рода для «точечного» решения актуаль- ных экономических, социальных и иных задач. О специфике и структуре такого рода программ как о директивных документах, со- держащих целостную совокупность взаимосвязанных экономичес- ких, технологических, организационных и иных мер достижения поставленных целей, достаточно много сказано в современной ли- тературе [см.: Торлопов, 1999, 258—259 и др.|. Любопытно заметить, 73 что первый опыт современного использования программно-целево- го метода в нашей стране имел место в 80-е годы, когда были при- няты к исполнению знаменитая «Энергетическая программа СССР», а также «Продовольственная программа СССР на период 1982—1990 годов», «Программа развития производства товаров ши- рокого потребления и услуг» и др. В современной России этот метод также находит весьма широ- кое применение. Только из федерального бюджета ныне финанси- руется более ста различных экономических, социальных других программ. Среди самых крупных в области социальной политики, осуществлявшихся в недалеком прошлом, была уже упоминавшаяся «Программа социальных реформ в Российской Федерации на пери- од 1996—2000 годов». Наряду с программно-целевым методом в последние годы в государственной политике начинают применяться менеджериальные методы, методы по технологиям РК. К послед- ним, думается, можно отнести практику так называемого «социаль- ного трипартизма», т.е. генеральных соглашений между правитель- ством, работотодателями и профсоюзами как выразителями соци- ально-труловых интересов наемных работников, об условиях опла- ты, охраны и стимулирования труда, а также по многим другим со- циальным вопросам в масштабах государства. В России уже дейст- вует шестое такое соглашение. Первое из них было подписано еще 29 декабря 1995 г. Их отличительной особенностью является по- дробное изложение в специальных разделах основных целей, прин- ципов и методов согласованной деятельности правительства, проф- союзов и работодателей в области государственной экономической и социальной политики. Правда, ни одно из заключенных Гене- ральных соглашений в полном объеме ни разу выполнено не было. Особенно не повезло второму из них, исполнение которого совпало с «дефолтом» в августе 1998 г. На региональном уровне метод три- партизма дополняется генеральными соглашениями между админи- страцией, работодателями и профсоюзами краев, областей, городов. Наконец, на локальном уровне «трипартизм» дополняется методом «двупартизма», который воплощается в практике заключения еже- годных коллективных договоров между алминистрацией предпри- ятий, фирм, корпораций и организаций всех форм собственности и трудовыми коллективами в лице профсоюзных организаций. В завершение следует упомянуть ваучерный метод социальных платежей, применяемый во многих развитых странах мира. Данный метод предусматривает адресное использование каждым получате- лем социальных трансфертов через открываемый для него специ- альный счет, на который перечисляются из центрального, регио- нального или местного бюджетов средства, использование которых возможно только целевым назначением через специальные, уполно- моченные правительством фирмы, имеющие соответствующие ли- цензии. В результате получатель средств имеет возможность выби- рать между различными фирмами, службами и другими подрядчи- ками. Еще один социальный метод из того же ряда в развитых странах называется социальным контрактом. Его отличие от ваучерного со- 74 стоит в том, что он предусматривает обязательное заключение кон- тракта между получателем трансфертов и фирмами, оказывающими социальные услуги. Он не предполагает открытие специальных сче- тов, Но накладывает на фирмы жесткие обязательства по выполне- нию принятых ими на себя социальных обязательств перед гражда- нами. Еще одной разновидностью элементов содержания системы го- сударственной политики, оказывающих весьма сушественное воз- действие на ее целевую стадию, принципы и методы, являются ду- ховные компоненты. Речь идет в первую очередь об экономических, социальных и иных интересах, потребностях, ценностях и других компонентах. Названные духовные компоненты находят воплоще- ние в целевых установках, программах и иных аспектах государст- венной политики, Такое воплощение осушествляется как посредст- вом артикулирования интересов, т.е. их преобразования в ясные и четкие политические положения, так и через их агрегирование, представляющее собой согласование частных, групповых и общих интересов на основе общезначимых. В равной степени сказанное относится и к другим видам духовных компонентов государствен- ной политики. Они дополняют перечисленные выше элементы со- держания системы государственной политики и как бы достраивают ее доверху, создавая тем самым законченный ансамбль. Итак, целостная совокупность всех субстанциональных, человечес- ких, институциональных, процессуальных и духовных компонентов (со- циальные субъекты, институты, цели, принципы, методы, интересы, потребности и др.), консолидированных на основе императивной госу- дарственной власти для политического управления экономикой, соци- альной и иными сферами общества, представляет собой систему госу- дарственной политики. Данная система, опираясь на познанные за- коны, тенденции и закономерности функционирования и развития управляемых объектов, осуществляет в обществе конкретные виды политики, упорядочивает и гармонизирует общественные отноше- ния и процессы, придает им динамическое равновесие и устойчи- ВОСТЬ. В свете сказанного представляется уместным остановиться на вопросе, касающемся классификации основных видов государст- венной политики. В развитие высказанных выше положений следу- ет заметить, что в современной политико-социологической литера- туре существует несколько критериев, на основе которых выделяют- ся разные виды государственной политики. Согласно наиболее рас- пространенному из них — виды политики выделяются в соответст- вии с характером объекта или сферы управления. В соответствии с этим политический процесс управленческого воздействия государ- ства на экономику является экономической политикой, на социаль- ную сферу — социальной политикой и т.д. Эти виды политики на- ходятся в отношениях глубинной взаимосвязи друг с другом, и ни одна из них без взаимодействия с другими не может осуществить свои цели. Другой критерий отражает направленность действия власти по вертикали или горизонтали. В первом случае речь идет о функцио- 75 нально-отраслевом политическом управлении, характеризующем соподчиненность центральных (федеральных) институтов и местных органов политико-управленческого воздействия. Во втором случае осуществляется управленческое воздействие на более конкретные объекты со стороны субъектов и институтов государственной власти в рамках основных видов политики. Речь идет об объектах, не имеющих таких параметров, как самостоятельные подсистемы об- щества, но функционируют в них в качестве относительно самосто- ятельных разновидностей того или иного вида политики. Например, внутри экономической политики выделяются промышленная, науч- но-техническая, энергетическая и другие виды государственной по- литики. Внутри социальной политики сосуществуют образователь- ная, жилищная, жилищно-коммунальная и другие разновидности политики. Примерно такая же картина имеет место и в области культурной и других видов политики. Еще один критерий — региональное измерение управленческого воздействия в пределах той или иной территории — дает основание выделять центральную (федеральную), региональную и муници- пальную политику. Эти виды политики государства нельзя смеши- вать с предыдущими, ибо у них разная природа. Ведь в масштабах определенного региона или муниципального образования всегда можно выделить специфическую экономическую или социальную политику, которую проводят государственные и муниципальные ор- ганы данной территории. Имеются и другие подходы к классификации основных видов государственной политики. Однако несмотря на различия между перечисленными видами, все они предусматривают использование потенциала госвласти и всего элементного состава системы государ- ственной политики. Исключение, пожалуй, в российских условиях составляют муниципальные образования, в пределах которых, как правило, местным самоуправлением осуществляется собственная экономическая или социальная политика. Но поскольку муници- пальная власть в России на основании действующей Конституции не входит в систему государственной власти, постольку и проводи- мая ею на местах политика может иметь статус только муниципаль- ной. Хотя, как известно, при советской власти даже поселковый совет являлся звеном единой системы государственной власти и пользовался всеми присущими ей политическими полномочиями. И это облегчало решение многочисленных социально-экономичес- ких задач в процессе обеспечения стабильной жизнедеятельности всех без исключения территорий. В заключение нужно еще раз подчеркнуть, что в современном переходном российском обществе приоритетными видами государ- ственной политики продолжают оставаться экономическая и соци- альная политика, от действенности и эффективности которых зави- сит осуществление основных приоритетов стратегии постсоциалис- тической модернизации страны. Обращение к реальной практике осуществления названных видов политики в нынешних условиях не оставляет сомнения в том, что они в настоящее время начинают приобретать более внятный и осмысленный характер. Экономичес- 76 кая политика все определеннее ориентируется на формирование в стране собственного социального рыночного хозяйства. А содержа- ние государственной социальной политики непосредственно связа- но с реализацией конституционной задачи построения в России со- циального государства. Данное обстоятельство отмечают многие ав- торы. Характерные особенности современной политики весьма ла- конично выразил В.В. Путин, подчеркнувший, что сегодня государ- ственная власть должна стать «эффективным координатором эконо- мических и социальных сил страны, выстраивающим баланс их ин- тересов, определяющим оптимальные цели и параметры обществен- ного развития, создающим условия и механизмы их достижения» [Пугин, 1999]. ЛИТЕРАТУРА Агошкова Е.Б., Ахлибинский Б.В. Эволюция понятия «система» // Вопросы философии. 1998. № 7. Аргументы и факты. 2003. № 10. Афанасьев В.Г. Программно-целевое управление. М., 1978. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.., 1981. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.., 1997. Безвербный А.А. Социальная справедливость: состояние и перспек- тивы в Росиии. Ростов-на-Дону, 1996. Белов Г.А. Политология. Курс лекций. М., 1996. Глазьев С. Финиш в пропасти // Советская Россия. 2003. 27 февра- ля. Добреньков В.И. Молчание погубит нас // Советская Россия. 2002. 10 сентября. Кузьмин С.А. Социальные системы: Опыт структурного анализа. М., 1996. Линд Р. Процессы преобразований в общественном секторе Шве- ции. СПб., 1998. Маликов М.К. Концепция государственной власти и самоуправле- ние. Уфа, 1998. Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений // Вопросы экономики. 1999. № 4. Мишелетти М. Государственное управление в демократическом об- ществе. СПб., 1998. Политический процесс: Основные аспекты и способы анализа / Под ред. Е.Ю. Мелешкиной. М., 2001. Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999. 31 декабря. Роик В. Социальное государство и гражданское общество // Человек и общество. 1996. № 11. Слепенков И., Аверина И. Основы теории социального управления. М., 1993. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М., 2002. Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: Теория и методология измерения демократии. СПб., 1999. Торлопов В.А. Социальное госуларство в России: илеалы, реалии, перспективы. СПб., 1999. Холостова Е.И. Социальная политика. М., 2002. 77 Явлинский ГА. Демодернизация: униженные люди не создадут эко- номику ХХ! века // Новая газета. 2002. 11—13 ноября. Гипп У, ИИааизку А. РиБШК Аатишунаноп: Тве ие оЁ О1зеар|ше. Свашат, Ме\ УогК, 1990. Озвоте Р., Сае ег Т. Кетуепип? Соуегитепе. Ме\ Уогк, 1992. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ Политика, система государственной политики, «дерево» целей госу- дарственной политики, принципы государственной политики, методы государственной политики, экономическая политика, социальная поли- тика, социальная справедливость, социальное партнерство, социальный солидаризм. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Определите понятие «Система государственной политики». 2. Что такое «дерево» целей государственной политики? 3. Назовите основные принципы государственной политики. 4. Перечислите основные методы государственной политики и рас- кройте их специфику. 5. Каковы критерии разграничения основных видов государствен- ной политики? |
Скачать 23.91 Kb.