государственная служба - история. Исторические предпосылки становления государственной службы в россии
 Скачать 19.97 Kb.
|
|
ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ Развитие и реформирование государственной службы в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. «…Нельзя понимать настоящее и управлять на стратегическом уровне, если мы не ценим, не знаем и не изучаем собственной истории», – полагает Г.В. Атаманчук1. Специфические черты государственной службы в России обусловлены всем ходом ее исторического развития, особенностями национальной государственности. Совокупность политических, исторических, географических, почвенно-климатических и других факторов, которые оказывали и продолжают оказывать воздействие на эволюцию всей системы государственной власти в России, влияет и на развитие государственной службы. Анализ общественно-политического состояния Древней Руси до варягов, принятия христианства и татарского нашествия говорит о том, что в механизмах, приемах и структурах осуществления властных полномочий наблюдалось господство вечевого начала, что создавало условия для своеобразного и во многом уникального распределения власти2. После монголо-татарского нашествия вектор развития отечественной государственности оказался повернут в сторону – единовластия и самодержавного правления, что было обусловлено не только татарским влиянием, но и восприятием некоторых византийских традиций. В период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества отмечено усиление деспотического начала княжеской власти. В результате развитие российской государственности пошло по иному, чем в Западной Европе, пути. Доминирование публичного права над частным препятствовало развитию в массовом сознании идей свободы, равенства, индивидуализма. Более того, проявление любого, особенно политического, инакомыслия в российском государстве было объектом запретов и гонений. Все это сказалось на особенностях формирования государственной службы. Возникновение государственная службы вызвано объективной необходимостью для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный выполнять государственные функции. Для этого следовало из общей массы населения выделить специальную группу лиц, подготовить их к профессиональной деятельности, поставить в привилегированное положение и сделать надежным орудием государственной политики. С созданием и укреплением Московского централизованного государства формирование государственной службы было обусловлено объективными предпосылками. В политическом плане необходимо было преодолеть взгляд на государство как на большую вотчину великого князя и его подданных. Впервые титул государя всея Руси принял на себя Иван III в 1493 г. Но это был лишь первый проблеск понимания некоего отличия государства от вотчины. По мнению В.О. Ключевского, подлинное осознание значения российской государственности пришло к русским царям и массе народа в период Великой смуты конца XVI – начала XVII вв., когда русские люди поняли, что в лице государства они защищают от иноземцев и внутренних смутьянов отечество, свою долю, фактически свою судьбу4. Создание государственной службы можно связать с формированием прочной государственности и наличием правовой базы, прежде всего, государственного права. До XVII в. не существовало закона, который определял бы строй и права верховной власти, основные права и обязанности граждан. Только в 1649 г. было принято Соборное уложение, известным образом устранявшее этот пробел в российском законодательстве. Данный правовой акт закрепил основные черты политического строя и правовой системы России и сохранял юридическую силу на протяжении двух столетий, вплоть до великих реформ второй половины XIX века. Юридическое оформление интересов государства и стало правовой основой формирования государственной службы. Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI и первой половине XVII вв. еще доминировала практика временных служебных поручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях. В среде «служилых людей» происходили специализация и группировка по отраслям управления, финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д. Группа «приказных», или «служилых людей» таким образом эволюционировала в направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимался государственной службой. В условиях формирования абсолютной монархии быстро росла численность служащих. Верхнюю группу приказных людей составляли думные дьяки. Эта группа формировалась из дворян, подьячих, «гостей». Ниже их на ступенях иерархической лестницы находились приказные дьяки. Они назначались главным образом из московских подьячих и городовых дворян. Дворянская прослойка среди дьячества в течение XVII в. уменьшалась. Основная масса служилых людей состояла из подьячих, занимавших исполнительские должности в центральных и местных административных органах. Источником пополнения этой категории управленцев были такие социальные группы, как городовое дворянство, подьяческие династии, купцы и торговые люди, в известной степени духовенство. Для процесса кадрового обеспечения государственного аппарата в XVII в. было характерно формирование в городах особой «приказной среды», из которой комплектовались штаты административных учреждений. Результатом этого было самовоспроизводство приказной группы служилых людей. Образование в конце XVII столетия постоянного контингента служителей приказов стало базой для возникновения в начале следующего века нового типа служащих государственных учреждений – чиновничества. Один из важных итогов петровских административных реформ – более четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности. Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVII в. Вышедший 24 января 1722 г. указ под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины: и которые, в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старше кто в том классе пожалован был», устанавливал три рода государственной службы – военную, гражданскую и придворную. На основании этого нормативного акта была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных – 126, государственных (статских) – 94, придворных – 426. В соответствии с петровской Табелью о рангах обладавший чином служащий стал именоваться «чиновником». Закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания и опыт. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелейший удар. Только службой стало возможном теперь сделать служебную карьеру. Чиновничество подразделялось на две группы: первую составляли табельные чиновники четырнадцати классов, вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в сетку четырнадцати классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» как начальная ступень чиновной службы. Таким образом, именно Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, одновременно закрепив ее за дворянским сословием. «Табелью о рангах Петр не только усилил социальный статус дворянства, но и, лишив его герметичности, оздоровил его как страту… С эпохи Петра дворянство стяжает монополию на чинопроизводство, функционально отождествляясь с бюрократией»7. Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением государства и усложнением управления государственной жизнью. В конце XVIII в. в административных учреждениях России работало около 20 тыс. чиновников. Создание в соответствии с реформами 1802–1811 гг. одиннадцати министерств, увеличение к этому времени сети губерний с их управленческим аппаратом до 51 сопровождались значительным ростом числа чиновников. В 1903 г. в России чиновничий корпус составлял почти 385 тыс. человек. Вместе с нетабельными «канцелярскими служителями» персонал гражданской службы превышал полмиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 человек населения, то в 1903 г. это соотношение уже выражалось цифрами: один чиновник приходился на 335 жителей, т.е. в течение XIX в. служащих государственных учреждений стало в семь раз больше8. При этом «бичом центрального управления оказался бюрократизм, взяточничество, казнокрадство, к чему на местном уровне добавлялись сложности, громоздкость, дороговизна»9. |