Совет Федерации. Совфед. История и модели формирования Совета Федерации рф

• Название: История и модели формирования Совета Федерации рф
• Анкор: Совет Федерации
• Дата: 19.05.2022
• Размер: 24.02 Kb.
• Имя файла: Совфед.docx
• Тип: Документы; #539516

Введение

Совет Федерации – верхняя палата Федерального Собрания, государственный орган, имеющий двуединую природу: это орган, посредством которого субъекты Российской Федерации принимают участие в делах федерации; это часть, внутриструктурное подразделение общероссийского парламента, осуществляющего установленные конституцией функции.

В настоящее время Совет Федерации продолжает видоизменяться, так как несмотря на то, что основы палаты уже заложены, на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий. Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством.

Частое изменение порядка формирования Совета Федерации (начиная с 1993 года) свидетельствует о поиске наиболее оптимальной и эффективной модели формирования палаты российского парламента, а не утихающие дискуссии о порядке формирования Совета Федерации, как в политической практике, так и правовой науке, указывают на важность, актуальность и незавершенность этого вопроса.

История и модели формирования Совета Федерации РФ

Несмотря на то, что парламент в современном виде появился в России относительно недавно, понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений – от веча и боярской думы до Государственной думы Российской Империи, Советов и современных форм парламентской демократии.

Первыми государственными учреждениями на территории России, в которых представительное начало играло определяющую роль по праву можно назвать Земские Соборы. Это были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII веков. Земские Соборы избирали на царство государей, рассматривали вопросы войны и мира, принимали в состав государства новые территории, рассматривали вопросы взыскания налогов. Функции и сферы ведения Земских Соборов достаточно точно совпадали с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы. К концу XVII века, по мере укрепления абсолютизма, Земские Соборы полностью утратили свое значение и перестали созываться¹. Последний Земский Собор был созван в 1684 году.

Первая попытка создания двухпалатного парламента, аналогичного тем, которые существовали в Западной Европе, приходится на начало XIX века. По поручению императора Александра I выдающийся государственный деятель Михаил Михайлович Сперанский разработал проект законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из двух палат – Государственной думы и возглавляемого императором Государственного совета. Однако проект был воплощен лишь частично: в 1810 году был образован Госсовет, ставший высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете. Государственная дума же тогда так и не была создана.

Следующий раз серьёзно о возможности создания двухпалатного представительного государственного органа дискутировали уже при дворе Александра II. В последние годы жизни царя-реформатора эта идея едва не воплотилась в жизнь, однако потрясшее общество убийство императора и последовавшие за ним контрреформы Александра III разрушили надежды общества на создание парламента.

В первые годы ХХ века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим, что, в купе со множеством других государственных проблем, вылилось в революцию 1905 года, итогом которой стало ограничение самодержавия и полноценное возникновение парламентаризма в Российской Империи.

Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную думу и реформируемый Государственный совет, существовавший к тому времени уже почти сто лет. Манифестом 20 февраля 1906 года император Николай II установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».

Государственный совет – верхняя палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем, другая половина – избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (6 членов от духовенства православной Российской церкви, 18 от губернских дворянских обществ, 6 членов от Академии наук и университетов, по 6 – от промышленных и торговых корпораций).

Первый российский парламент оставил в истории хоть и короткий, чуть меньше 10 лет, но крайне яркий след, во многом из-за острых противоречий между радикализированной думой и императором. Во время следующих Февральской и Октябрьской революций 1917 года в стране сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы².

С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик законодательная и представительная функция принадлежала Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты – Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который формировался по следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от населения) – по 5 человек и от каждой автономной области или республики – по 1 человеку.

Следующая конституция, принятая в 1936 году, сохранила принцип двухпалатности, заменив двухступенчатые выборы палат прямыми. Был предусмотрен также механизм согласительных процедур в случае разногласий между палатами и даже возможность роспуска обеих палат в случае недостижения согласия. Верховный Совет СССР также состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Такая конструкция просуществовала вплоть до распада СССР и отказа от советов как представительных органов.

Переход страны на новую конституцию, кардинально меняющую систему власти, не был мягким и сопровождался ожесточенной борьбой между президентом и Съезда народных депутатов, вылившейся в конституционный кризис 1993 года, победителем из которой вышел президент. Новая Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила статус Федерального Собрания – двухпалатного парламента России, определила вопросы ведения и полномочия Совета Федерации.
Модели формирования Совета Федерации

Несмотря на закрепление в Конституции РФ статуса Федерального Собрания Российской Федерации как постоянно действующего представительного и законодательного органа Российской Федерации, общая целесообразность существования верхней палаты парламента, конституционно-правовой статус Совета Федерации и ее членов являются предметом постоянных и не утихающих на протяжении всей истории существования парламента Российской Федерации научных и политических споров и дискуссий.

В соответствии с современными представлениями верхняя палата парламента должна играть триединую роль в системе органов государственной власти, так как она выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию сдерживающего элемента, обеспечивающего взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры решений.

Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является одной из его важнейших характеристик, поскольку ответ на вопрос о том, как учреждается, образуется, формируется личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.

В поисках оптимального соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента, порядок формирования Совета несколько раз подвергался значительным изменениям на законодательном, что во многом связано как с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени с его потенциалом³.

В новейшей российской истории Совет Федерации оказался наиболее реформируемым органом государственной власти. Эволюция порядка формирования Совета Федерации неразрывно связана с процессами становления российской системы государственного управления в целом.

Сама история становления СовФеда началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626⁴.

Депутаты Совета Федерации первого созыва – по два от каждого субъекта Российской Федерации – избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации, и должны были работать на профессиональной постоянной основе. Таким образом, первый этап в становлении системы формирования Совета Федерации характеризовался прямыми выборами.

Однако принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ хоть и закрепила статус двухпалатного парламента России, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации, однако «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Таким образом, сформированный в 1993 г. Совет Федерации прекратил свое существование уже в 1995 г.

В соответствии со ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации Федерального Собрания должны были входить по два представителя от каждого субъекта России: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Второй этап в становлении процедуры формирования Совета Федерации характеризовался использованием так называемого должностного принципа: в развитие конституционных норм 5 декабря 1995 г. был принят Федеральный закон N 192–ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Согласно этому Закону в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности.

Должностной принцип формирования Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Предполагалось, что в таком составе Совет Федерации станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти, прежде всего за счет информированности глав указанных органов субъектов о потребностях своих регионов и возможности в связи с должностным положением добиваться решения проблем подведомственных им территорий, однако, как показала практика, предложенная модель формирования Совета Федерации была далека от совершенства и подвергалась критике на протяжении всей деятельности палаты.

Прежде всего, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. Такой порядок формирования Совета Федерации, точнее - ответ на вопрос: «Соответствует ли часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Основного Закона», дважды становился предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. При этом оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда Российской Федерации не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, что нашло отражение в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 28 декабря 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания от 21 июня 1995 г⁵. и от 10 апреля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Также должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации критиковался как не обеспечивающий представительство интересов населения с точки зрения, во-первых, учета интересов населения в деятельности членов Совета Федерации и, во-вторых, избрания его членов непосредственно населением⁶.

Кроме того, большие сомнения вызывала полноценная работоспособность Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены на основной работе в субъектах Федерации.

Третий этап был связан с порядком формирования палаты, основанным на принципе делегирования.

5 августа 2000 г. был принят новый Федеральный закон N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Федеральный закон N 113–ФЗ).

Согласно первоначальной редакции указанного закона в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа.

Представитель от двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Однако и в такой модели формирования Совета Федерации были обнаружены изъяны, одним из которых, по справедливому замечанию С.А. Авакьяна, является то, что «члены Совета Федерации стали полностью зависимы от тех, кто их делегировал в палату»⁷.

Следующая модернизация Федерального закона N 113–ФЗ была связана с принятием Федерального закона от 14 февраля 2009 г. N 21–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо этого субъекта должны выбирать своего представителя в Совет Федерации из числа тех, кто уже имеет мандат депутата регионального парламента или представительного органа муниципального образования. Таким образом, с 1 января 2011 г. вступил в силу еще один из вариантов образования палаты, при котором кандидатом для назначения (избрания) в Совет Федерации может быть только лицо, избранное депутатом.

В 2012 году рабочей группой Совета Федерации был разработан и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий более активное участие граждан страны в формировании «палаты регионов». Инициатива получила поддержку общества, и в июне законопроект был внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу.

20 ноября 2012 года новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» был принят Государственной Думой, 28 ноября одобрен Советом Федерации и 3 декабря подписан Президентом России. Подробно этот ФЗ и привнесённые им новшества мы рассмотрим в следующей части работы.

Подводя итог, можно отметить, что Совет Федерации является государственным и политическим институтом, который, несмотря на почти двадцатилетнюю историю существования, все еще находится в стадии реформирования и в котором продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа. Остается надеяться, что реализация на практике последних инициатив высшего руководства страны в рассматриваемой сфере позволит сделать процесс формирования Совета Федерации в большей степени легитимным, гласным и прозрачным, а деятельность парламентариев будет учитывать региональные интересы каждого субъекта РФ.

1^ Амиантов А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: эволюция порядка формирования / А.А. Амиантов // Вопросы политологии. 2012. № 3. С. 123-133.

2^ Цыкунов Г.А. Формирование Государственного совета (1906-1917 гг.) и Совета Федерации: историко-правовая характеристика / Г.А. Цыкунов // В сборнике: Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы cборник научных трудов. отв. ред. Н.В. Кешикова. - Иркутск, 2013. С. 46-51.

3^ Смоленская А.А. Формирование Совета Федерации: эволюция и современное состояние / А.А. Смоленская // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 34-38.

4^ Ушков А.М. Особенности формирования Совета Федерации: от первого созыва до наших дней / А.М. Ушков, А.А. Амиантов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2012. № 3. С. 88-96.

5^ См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., 1997. С. 118 - 119.

6^ См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 62; Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 44.

7^ Авакьян С.А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации // Актуальные вопросы государства и права в РФ и Республике Македонии: Сб. научных статей. Вып. 1 / Отв. ред. А.Е. Шерстобитов. М.: Статут, 2006. С. 18.