Ответственность органов государственного управления и их должностных лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью. Ответственность органов государственного управления и их должнос. Контрольная работа по дисциплине административное право
 Скачать 115.43 Kb.
|
|
ГЛАВА 2 ВОЗМЕЩЕНИЕ ПРИЧИНЕННОГО ВРЕДА НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ 2.1 Субъекты ответственности за вред, причиненный незаконными действиями государственных органов, органов местного управления и их должностных лиц. Достаточно запутанным и не получившим однозначного толкования, как для теории, так и для практики является вопрос о надлежащем субъекте гражданско-правовой ответственности при рассмотрении исков к государству о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления либо должностными лицами этих органов. Представляется, что правильное решение поставленного вопроса основывается на общих положениях ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации о порядке участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что в случаях возмещения вреда за счет казны Российской Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Необходимо отметить, что согласно законодательству, Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление имущественных (финансовых) прав государства в сфере гражданско-правовой ответственности государства. В структуре Министерства финансов Российской Федерации имеется Федеральное казначейство. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 26 обязанности по представлению в судах Российской Федерации интересов казны (от имени федеральной казны) были возложены Министерством Российской Федерации на территориальные управления Федерального казначейства. Согласно совместному разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в от 1 июля 1996 г. № 6/8, в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требований о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Несмотря на это, в судебной практике распространены случаи, когда в качестве ответчика по исследуемой категории споров, привлекается не публично-правовое образование, а главный распорядитель средств соответствующего бюджета, что не соответствует буквальному толкованию положений ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации. Представляется не совсем верным разъяснение Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в той части, что в случае предъявления иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Следует согласиться с Ю.Н. Андреевым, что ответчиком по такому роду дел должно оставаться публично-правовое образование, то есть Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, а финансовый или иной управомоченный в установленном законом порядке орган должен быть лишь представителем публично-правового образования в суде, но никак не ответчиком. В п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъясняется, что государственный (муниципальный) орган, по вине которого причинен вред, обязан выступать в гражданском (арбитражном) процессе в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования, на стороне ответчика, а в случае одновременного предъявления требования о признании акта недействительным и о возмещении вреда – в роли соответчика. Согласно п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию: - о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту; - предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных подведомственному ему получателю бюджетных средств, являющемуся казенным учреждением, для исполнения его денежных обязательств. Согласно статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган Гражданское право местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом. Следовательно, главными распорядителями средств федерального бюджета являются Генеральная прокуратура РФ, в случае причинения вреда гражданину органами прокуратуры, Министерство финансов Российской Федерации - для налоговых органов, Министерство юстиции Российской Федерации - для судебных исполнителей. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 22.06.2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» подчеркнул, что, согласно ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При принятии такого искового заявления к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. В том случае, если государственный орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств, на момент возникновения спорных правоотношений утратил соответствующий статус, в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового – соответствующий финансовый орган публично-правового образования. Суды общей юрисдикции не в полной мере учитывали изложенные изменения в ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и продолжали привлекать Министерство финансов Российской Федерации в лице Главного управления Федерального казначейства по делам, связанным с исками к Российской Федерации или к казне Российской Федерации. В качестве аргументации своей позиции Верховный Суд Российской Федерации ссылался на то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, а перечень участников бюджетного процесса приведен в ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Физические лица в этом перечне не указаны, следовательно, они не являются участниками бюджетного процесса, и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы. Кроме того, согласно ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнение решений судов по искам к казне Российской Федерации возложено на Министерство финансов Российской Федерации, а не на главных распорядителей средств федерального бюджета. Представляется достаточно актуальным вопрос об оправданности участие в судебном деле Министерства финансов Российской Федерации. В суде общей юрисдикции Министерство финансов Российской Федерации против исковых требований о возмещении вреда, причиненного, например, сотрудником таможенного органа при проведении таможенного контроля или следователем прокуратуры при ведении предварительного следствия по уголовному делу, не может в полной мере аргументировано отстоять позицию ответчика. Во многом это объясняется тем, что профессиональная деятельность представителей Министерства финансов Российской Федерации никак не связана с деятельностью органов прокуратуры или таможенных органов. А потому вряд ли эти представители Министерства финансов Российской Федерации смогут отстаивать интересы казны в суде на должном уровне. Как отмечает Д.Л. Комягин возложение на Министерство финансов России одновременно и обязанности представлять интересы Российской Федерации, и обязанности исполнять соответствующие решения суда приведет к размыванию ответственности виновных государственных органов и их должностных лиц за свои неправомерные действия. Возникает ситуация, когда на едином правовом пространстве Российской Федерации один и тот же закон применяется по-разному арбитражными судами и судами общей юрисдикции. По мнению ученого, при единообразном применении судами норм законодательства финансовые органы должны выступать в качестве представителя Российской Федерации только в том случае, если вред причинен незаконными действиями состоящих в их штате должностных лиц либо в результате издания ими незаконных актов. Как указывалось, ранее, в ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации финансовые органы выступают от имени казны Российской Федерации лишь в случае, если эта обязанность не возложена в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Возложение обязанностей по выступлению от имени казны Российскою Федерации, в силу указанной нормы права осуществляется в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации на основании специальных поручений. К такому специальному поручению следует отнести п. 3 ст. 158 Бюджетного Российской Федерации, который определяет, что в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту; выступает соответствующий главный распорядитель средств соответствующего бюджета. Рипинский С.Ю. утверждает, что привлечение к участию в деле главного распорядителя является более целесообразным, нежели привлечение финансового органа, так как работники финансовых органов менее подготовлены в вопросах административной деятельности, в то время как главные распорядители обладают специальными знаниями. Действительно, участие главных представителей в судебном процессе, представляется гораздо более оправданным по сравнению с Минфином РФ. Во-первых, они уже являются работниками высшего органа непосредственно того ведомства, нижестоящий орган которого (его сотрудник) и причинил вред. Во-вторых, именно этот орган обладает информацией по иску, а также всеми необходимыми документами, чтобы в полной мере обосновать причину своего действия (бездействия). В-третьих, главный распорядитель без труда может привлечь представителя органа, действия которого непосредственно причинили вред), к участию в деле в качестве третьего лица. По нашему мнению, в возникшей ситуации следует придерживаться положений норм ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что финансовые органы обязаны выступать от имени казны лишь в том случае, когда эта обязанность не возложена в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации на другой орган, юридическое лицо или гражданина. К такому специальному поручению следует отнести п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который определяет, что в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту; выступает соответствующий главный распорядитель средств соответствующего бюджета. При этом специальные поручения могут быть включены в различные нормативные правовые акты, в том числе и в нормативные правовые акты, регулирующие отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе налоговые и другие финансовые и административные отношения. В любом случае надлежащим ответчиком по имущественному спору, вытекающему из обязательства по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а не их органы либо должностные лица этих органов, что отражено в статье 16 Гражданского кодекса Российской Федерации. 2.2 Порядок возмещения вреда потерпевшим от незаконных действий государственных органов, органов местного управления и их должностных лиц. При признании деяния властных структур незаконным, суд решает вопрос о возмещении вреда. Статья 1082 Гражданского кодекса предусматривает возможность возмещения вреда в натуре, а также возмещение причиненных убытков. На практике преобладает второй способ. В соответствии с п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которое лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Вред может быть возмещен и в добровольном порядке. Вред возмещается в полном объеме, т.е. возмещению подлежит заработок и другие трудовые доходы, которых потерпевший лишился в результате незаконных действий (бездействия); взысканные штрафы; любой другой имущественный вред потерпевшего; в убытках по сделкам, которые не были своевременно исполнены или были вынужденно прерваны. Возмещению подлежат судебные издержки и суммы, выплаченные потерпевшим за оказание юридической помощи, в том числе на представительство в суде интересов лица, чье право нарушено. Другим способом возмещения вреда является возмещение вреда в натуре, т.е. причинитель вреда обязан предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п. В силу ст. 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации способ возмещения вреда определяет в соответствии с обстоятельствами дела суд. Помимо возмещения материального вреда, потерпевший гражданин имеет право и на компенсацию морального вреда, под которым Гражданский кодекс Российской Федерации понимает физические и нравственные страдания, причиненные действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающие на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни). Компенсация морального вреда осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда, т.е. ответственность за причиненный моральный вред не находится в прямой зависимости от наличия имущественного ущерба и может возлагаться как наряду с имущественной ответственностью, так и самостоятельно. При этом возмещение имущественного вреда не влияет на право потерпевшего на компенсацию морального вреда. Гражданский кодекс Российской Федерации установил новый источник возмещения вреда. В 1994 г. была введена статья «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления». Теперь такой вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Данное правило является новшеством для российского гражданского законодательства, поскольку раньше в рассматриваемом обязательстве ответственность возлагалась непосредственно на ту организацию, работниками которой был принят незаконный акт управления. Потерпевший может потребовать возмещения вреда в натуре или возмещения причиненных убытков. Под убытками понимается реальный ущерб и упущенная выгода. |