курсовая. региональные программы социально экономического развития. Курсовая работа по дисциплине Региональное управление и территориальное планирование на тему Региональные программы социальноэкономического развития
 Скачать 142.35 Kb.
|
 Институт проектного менеджмента и инженерного бизнеса Кафедра управления КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине «Региональное управление и территориальное планирование» на тему «Региональные программы социально-экономического развития» Выполнил студент группы ГЗ-17 Бабенцев С.А, Проверил: д.э.н., доцент Абрашкин М.С. Королев 2022 |
Содержание Введение | 3 |
Глава 1. Региональное прогнозирование в условиях переходного периода | 6 |
| 1.1 Развитие регионального прогнозирования в России | 6 |
| 1.2 Роль программ в системе управления | 14 |
Глава 2. Региональные целевые программы в экономике России | 19 |
| 2.1 Понятие и виды региональных целевых программ | 19 |
| 2.2 Опыт разработки программ социально-экономического развития регионов | 25 |
| Глава 3. Направления совершенствования организационно-правового обеспечения региональных программ | 33 |
| Заключение | 43 |
| Список используемых источников | 45 |
Введение
Рост интереса к региональной экономике в последние годы обусловлен реальными изменениями в системе общественных отношений, отразившимися на разделении прав и ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Растущая финансовая зависимость регионов от успешности бизнеса, функционирующего на территории, вынуждает местные власти искать действенные организационно-экономические технологии при выстраивании отношений с хозяйствующими субъектами, облегчающие разработку и реализацию долгосрочной социально-экономической политики.
Логика долгосрочного территориального развития ориентирует региональную власть на создание условий, обеспечивающих стабильное улучшение качества жизни. Последнее предполагает приоритетность хозяйственного развития, учитывающего определенные пропорции между стратегическими и текущими целями. Экономический рост, реализуемый без учета требований сбалансированности территориального развития, инициирует деградацию взаимосвязанных компонентов региональных систем, что в дальнейшем всерьез осложняет нормальные пропорции расширенного воспроизводства.
Очевидная дифференциация российских регионов по климатическим, географическим, ресурсным и социально-экономическим условиям актуализирует любое исследование региональной экономики, имеющее конкретные результаты и облегчающее (методически и/или концептуально) другим территориям выстраивание собственной политики.
Определенной корректировки требует практика использования программно-целевых технологий и методов регионального прогнозирования. Разнообразие условий хозяйствования, с одной стороны, и уровня социального обеспечения населения, с другой, конкретизируют выбор разных организационных технологий и финансово-экономических моделей, используемых при разработке и реализации социально-экономической политики российских регионов.
Исследования динамики и социально-экономической результативности текущих институциональных преобразований отдельных субъектов Федерации с использованием программно-целевых подходов пополняют знание об эффективности используемых в конкретных случаях организационно-управленческих технологий и финансово-экономических механизмов. Актуальность подобных исследований определяется необходимостью, во-первых, поиска эффективных форм осуществления территориального воспроизводства применительно к сложнопостроенной территории, во-вторых, оценки политики конкретных региональных властей, в-третьих, систематизации и оценки целесообразности применения тех или иных технологий при решении конкретных задач регионального развития.
Степень разработанности проблемы. Региональные аспекты социально-экономического развития нашли отражение в работах Аганбегяна А.Г., Валентея С.Д., Егоршина А.П., Лагутенко Б.Т., Лексина В.Н., Любовного В.Я., Львова Д.С., Обозова С.А., Проценко О.Д., Пчелинцева О.С., Татаркина А.И., Швецова А.Н., Шеломенцева А.Г., Шнипера Р.И., а также известных специалистов по региональной диагностике и моделированию Гизатуллина Х.Н., Гранберга А.Г., Дмитриевой О.Г. и др. Исследованию вопросов программно-целевого управления посвящены работы Ивантера В.В., Мильнера Б.З., Попова Г.Х., Поспелова Г.С., Райзберга Б.А. и др.
Объект работы - экономика регионов.
Предмет работы - региональные целевые программы.
Цель работы - исследование механизма формирования и реализации региональных целевых программ.
Задачи:
1) изучить региональное прогнозирование в условиях переходного периода;
2) рассмотреть региональные целевые программы в экономике России;
3) выявить направления совершенствования организационно-правового обеспечения региональных программ.
Глава 1. Региональное прогнозирование в условиях переходного периода
1.1 Развитие регионального прогнозирования в России
Прогнозирование является важным элементом системы управления, результативность которого в определяющей степени зависит от того, насколько правильно определены движущие силы и перспективы развития общественно-экономических и природных процессов.
Управление региональным развитием, в том числе разработка региональной политики, опирается на региональное социально-экономическое прогнозирование. К этому классу прогнозов относятся:
по объекту прогнозирования - прогнозы территориального аспекта развития России; прогнозы развития отдельных природно-экономических зон (зона Севера, регион Большая Волга и т.п.) и экономических районов; прогнозы развития субъектов РФ; прогнозы развития территориально-производственных комплексов и районов нового освоения (например, Нижнего Приангарья); прогнозы развития локальных регионов и городов (крупнейшие города, закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны и т.п.);
по предмету прогнозирования - прогнозы комплексного социально-экономического характера; прогнозы инвестиционные; прогнозы социальные (демографические, рынков рабочей силы и т.п.); прогнозы экологические и т.п.;
по срокам прогнозирования - краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные прогнозы;
по субъектам прогнозирования - прогнозы, выполняемые федеральными министерствами, субъектами РФ и научными организациями; комплексные прогнозы, выполняемые совместно федеральными и региональными органами.
В СССР сформировалась развернутая система территориальных и региональных прогнозов и предплановых обоснований. Основными прогнозными документами начиная с середины 1960-х гг. являлись Генеральная схема развития и размещения производительных сил и входящие в ее систему территориальные и отраслевые схемы, а также Генеральная схема систем расселения, аналогичные республиканские схемы и другие документы, относящиеся к классу «физического планирования» (районные планировки, генпланы городов и т.п.). Во второй половине 1970-х гг. к ним добавилась Комплексная программа НТП, которая разрабатывалась не только по СССР, но и по союзным республикам и экономическим районам.
В этой системе базисную роль играли схемы развития и размещения производительных сил. Система прогнозов обновлялась каждое пятилетие, что позволяло лучше их согласовывать между собой. В конце 1980-х гг. были приняты решения о разработке комплексных программ социального развития и территориальных комплексных схем охраны природы, однако они не успели сыграть какую-либо роль и найти свое место в системе прогнозирования.
Также в 1960-х гг. начали разрабатываться Основные направления экономического и социального развития СССР, союзных республик и регионов, которые выполняли роль основного предпланового документа и в значительной мере определяли долгосрочную региональную политику.
Основное преимущество указанной системы заключалось в том, что она создавала условия для увязки макроэкономического, отраслевого и территориального аспектов развития, при этом в определенной мере учитывались научно-технические, естественно-природные, социальные и расселенческие факторы.
В то же время она имела очень серьезные недостатки, связанные с приоритетом политических целей, с чрезмерной детализацией прогнозируемых процессов, безальтернативностью прогнозирования, с отсутствием проработки механизмов реализации и т.д.
Следует отметить и такой серьезный недостаток, как практическое отсутствие прогнозирования развития автономных республик, краев и областей Российской Федерации. Это объясняется приоритетным положением отраслевого принципа управления и планирования и крайне ограниченными правами регионов в хозяйственной сфере, где за ними была закреплена значительная часть сельского хозяйства, промышленность местных строительных материалов, некоторые предприятия легкой и пищевой промышленности, коммунальное хозяйство, торговля и часть предприятий и учреждений социальной, сферы.
Как уже отмечалось, ситуация в сфере управления в РФ коренным образом изменилась, что прежде всего связано с переходом к рыночной экономике н с резким увеличением прав и полномочий субъектов РФ, а последнее время и муниципального уровня управления во всех сферах деятельности. В результате было ликвидировано директивное планирование и в значительной мере прогнозирование экономического и социального развития. В определенной мере сохранилось лишь «физическое планирование»: разработана и утверждена Генеральная схема расселения России, продолжают разрабатываться генеральные планы городов
Некоторое время по инерции разрабатывалось какое-то подобие Генеральной схемы (на период до 2015 г.) и отраслевых схем. Однако эти попытки оказались неудачными по объективным причинам. Во-первых, среди органов управления не оказалось таких, которые были бы заинтересованы в результатах исследований: Минэкономики РФ не осуществляло руководство реальным сектором, а отраслевые министерства либо были ликвидированы, либо лишены возможности активно участвовать в развитии производства. Поэтому финансирование исследований осуществлялось фрагментарно и в весьма ограниченных объемах.
Во-вторых, резко сократился Круг разработчиков. Если ранее в Подготовке Генеральной схемы участвовало более 300 отраслевых и региональных научно-исследовательских институтов и проектных организаций, то уже в 1994-1995 гг. схемы разрабатывали едва ли более 10 институтов.
В-третьих, принципиально изменились условия хозяйствования и факторы, влияющие на развитие отраслей и регионов, а новые методические подходы еще не сформировались. Это, естественно, повлияло на точность прогнозов, которые по старой памяти были достаточно оптимистичны, в то время как экономика стремительно катилась вниз. Указанные и другие причины привели к тому, что старая система прогнозирования оказалась полностью разрушенной.
Огромное разнообразие условий регионов РФ обусловливает крайнюю необходимость первоочередного учета региональной специфики при проведении любых реформ, решении любых экономических и социальных проблем. Переход к федеративному государственному устройству многократно усиливает эту необходимость, поскольку недоучет региональных проблем не только отрицательно сказывается на эффективности экономики и благополучии граждан, но может привести к ослаблению и даже распаду самого государства.
Поэтому при постановке и осуществлении государственных задач в обязательном порядке должен прорабатываться их территориальный аспект, должны учитываться не только общероссийские, но и региональные интересы. Это означает, что экономические и социальные прогнозы развития Российской Федерации на любой период, во-первых, должны содержать территориальный разрез; во-вторых, должны подкрепляться соответствующими региональными прогнозами, отражающими интересы и возможности субъектов РФ. При этом, в отличие от предплановых документов прошлых лет, прогнозы территориального развития не могут сводиться к той или иной региональной разбивке макроэкономических показателей, а должны играть активную роль в формировании общих задач к параметров государственной политики в той или иной сфере деятельности.
Однако для преодоления многочисленных сложностей переходного периода Правительство РФ вынуждено основное внимание сосредоточить на ликвидации тех или иных острых ситуаций, на проведении мер, носящих пожарный или, в лучшем случае, текущий характер. Долгосрочные проблемы практически не решаются, так как для этого нет необходимых ресурсов. Острая политическая борьба также не способствует расширению горизонта экономической и социальной политики Правительства за пределы срока его деятельности. В результате оценки длительных перспектив и долгосрочные прогнозы не являются актуальными для действующего Правительства.
В методологическом плане важно установить критерий (или критерии) завершения переходного периода. Такими критериями могут выступать:
достижение определенной доли частной собственности как основы рыночных отношений;
стабилизация в области финансово-кредитных и валютных отношений;
резкое увеличение инвестиционной активности;
начало подъема производственной деятельности в основных отраслях хозяйства;
стабильное повышение уровня жизни и прекращение усиления социального расслоения общества.
Главным звеном в действующей системе прогнозирования стали краткосрочные прогнозы. На втором месте идут среднесрочные прогнозы, выполняемые в процессе подготовки правительственных программ. Причем временной горизонт среднесрочных прогнозов до сих пор носит в значительной мере формальный характер и в реальной управленческой деятельности не используется. Подобная расстановка приоритетов в определенной мере соответствует и техническим возможностям прогнозирования, поскольку в условиях нестабильной экономики, находящейся на переломном этапе, не обеспечивается приемлемая точность прогнозов, причем величина погрешностей резко возрастает по мере увеличения прогнозного периода.
Правительство РФ все больше освобождается от управления производством и социальной сферой, основная нагрузка приходится на финансовый аспект прогнозов, и в первую очередь на расчеты бюджета и межбюджетных отношений. Поэтому в содержательном плане сердцевиной прогнозов, выполнявшихся Минэкономики РФ, являлись макроэкономические и финансовые показатели.
Прогнозы развития отраслей и сфер хозяйства самостоятельно не разрабатываются. В какой-то мере их заменили федеральные целевые программы по отдельным отраслям (ТЭК, черная металлургия, ВПК и т.п.). Однако эти программы выполняются очень плохо и, по существу, потеряли свое значение не только как инструмент мобилизации средств на ключевых направлениях развития экономики, но и как документ, определяющий перспективы той или иной отрасли.
Территориальный аспект прогнозирования представлен краткосрочными прогнозами, где превалируют данные о финансовых и бюджетных показателях субъектов РФ, которые играют существенную роль в определения масштабов и направлений межбюджетных потоков. В среднесрочных прогнозах в территориальном разрезе появляются показатели по экономическим законам, которые практически не используются в процессе принятия управленческих решений.
Таким образом, сложившаяся к настоящему времени система прогнозирования имеет существенные недостатки. Она, во-первых, не охватывает основные элементы экономической структуры, относящиеся к реальному сектору экономики; во-вторых, не определяет долгосрочные перспективы, а следовательно, не может служить базой для выработки стратегии экономического развития; в-третьих, не обеспечивает согласования макроэкономического, отраслевого и регионального аспектов прогнозов.
Следует учитывать, что на стадии завершения переходного периода в целом по Российской Федерации ряд регионов могут находиться лишь в начале пути. В этих условиях серьезной методологической проблемой является несоответствие временных рамок достижения определенных уровней развития в общероссийских прогнозах, с одной стороны, и региональных прогнозах, с другой. В то же время, как отмечалось ранее, все эти прогнозы должны между собой увязываться и взаимодействовать. По-видимому, следует в составе прогнозов выделять этапы достижения внутренних подцелей переходного периода в последовательности, присущей нормальному ходу процесса выхода экономики из кризиса: первый этап - финансовая стабилизация; второй этап - повышение инвестиционной активности; третий этап - стабилизация и рост производства, стабилизация рынка труда; четвертый этап - рост уровня жизни и прекращение процессов расслоения общества. Такой подход позволит четко определить место каждого региона в процессе перехода к рыночной экономике, лучше учитывать региональные возможности в общероссийском прогнозе.
Учитывая долговременный характер решения большинства региональных экономических, социальных и экологических проблем наряду с прогнозом, охватывающим переходный период и носящим, как правило, среднесрочный характер, необходимо прорабатывать стратегию территориального развития на более отдаленную перспективу. Поэтому в систему прогнозных материалов целесообразно включить долговременную стратегию территориального развития, разрабатываемую, прежде всего на федеральном уровне и определяющую важнейшие направления и проблемы долгосрочной региональной политики государства.
Современные требования к системе прогнозирования связаны с изменениями в экономической политике Правительства, направленными на соответствие отдельных показателей региональных прогнозов требованиям нормального воспроизводства и комплексного развития регионов (соотношение между составными частями ВРП, между производством, инвестициями и социальной сферой и т.п.);
соответствие между бюджетной обеспеченностью, финансовыми ресурсами и финансово-экономическим потенциалом региона.
Порядок и продолжительность разработки прогнозов будут меняться в зависимости от временного горизонта. Краткосрочный прогноз должен разрабатываться в течение 6-9 месяцев, среднесрочный - одного года, а долгосрочный - до полутора лет. Однако общую структуру работ по прогнозированию целесообразно сделать типовой. Она может включать следующие действия Минэкономразвития РФ:
. Принятие решения о разработке регионального прогноза с указанием
порядка и сроков выполнения.
. Направление системы показателей региональных прогнозов, представляемых в министерство, а также методических рекомендаций по их разработке.
. Направление контрольных цифр и сведений по финансово-экономическим условиям на прогнозный период.
. Создание информационной базы по важнейшим сводным показателям на основе предварительного варианта прогноза регионов, анализ прогнозных показателей и подготовка рекомендаций по их доработке.
. Обобщение и анализ уточненных прогнозов субъектов РФ и подготовка на этой базе.
предложений по корректировке общероссийских прогнозов по макроэкономическим, отраслевым, финансовым и социальным показателям;
замечаний в адрес субъектов РФ по ошибкам методического характера, допущенным в прогнозных материалах.
Проведение региональных совещаний с представителями субъектов РФ с целью:
обсуждения путей решения наиболее сложных региональных проблем;
выявления региональных интересов н определения возможностей их согласования с общегосударственными в рамках действующего законодательства;
выработки более действенных методических положений регионального прогнозирования и управления.
1.2 Роль программ в системе управленияльный прогнозирование равление
В числе методов регулирования, органически сочетающих возможности государства, регионов и субъектов хозяйствования, особое место занимает программно-целевой метод.
В СССР, несмотря на всеобъемлющее планирование, программно-целевой метод не только использовался, но и развивался, постепенно охватывая все новые сферы. Первая целевая программа общегосударственного значения (создание Урало-Кузнецкого комбината) была разработана и в основном реализована в предвоенные годы, однако широко программно-целевой метод вошел в практику на рубеже 1980-х гг.
По-видимому, это было связано со снижением действенности планов, которые, оставаясь отраслевыми, но сути включали в свою орбиту все новые и новые сферы деятельности, предусматривали чрезмерную инвестиционную нагрузку и уже не могли обеспечить согласованное решение комплексных межотраслевых проблем.
В 1980-е гг. в СССР были приняты десятки отраслевых и межотраслевых научно-технических программ. Всеобщий характер носили социальные программы, направленные на ликвидацию ручного труда, улучшение питания населения, решение жилищной проблемы и т.п. Принимались крупные программы структурных преобразований экономики (топливно-энергетическая программа), региональные (освоение зоны БАМ, социально-экономическое развитие Нечерноземной зоны и т.п.) и экологические программы (охрана озера Байкал и др.).
Появились программы, по существу не носившие целевого характера, а служившие своего рода предплановым документом (программа научно-технического прогресса). Наличие большого числа разнообразных программ резко снизило их действенность и большинство из них оказалось нереализованными.
Опыт программирования в СССР позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, программно-целевой метод дает хорошие результаты, когда четко определена цель программы и имеющиеся ресурсы достаточны для реализации всей системы мероприятий в намеченные сроки. Во-вторых, для разработки реалистичной программы необходимо иметь надежный научный и проектный задел. В-третьих, реализация программы должна осуществляться под руководством одного органа управления, имеющего полномочия перераспределения ресурсов между мероприятиями и внесения в программу коррективов, связанных с изменением условий финансирования или других условий, заложенных в программу. В-четвертых, количество целевых программ должно быть ограничено как возможностями их финансирования, так и возможностями органов управления.
Принципиальные изменения, произошедшие в экономике, государственном устройстве и системе управления, с одной стороны, усилили значение Целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования, но, с другой стороны, существенно усложнили процесс разработки и реализации программ.
Усиление роли программ связано с тем, что в условиях директивно-плановой системы основным средством управления были государственные Планы, которые имели силу закона. Программы лишь дополняли государственные планы и юридически стояли на ступеньку ниже, так как принимались Постановлением Правительства или (наиболее важные) постановлениями ЦК КПСС и Правительства СССР (республиканские - соответственно своими органами управления). В настоящее время программы остались одним из наиболее сильных средств государственного регулирования прямого действия. В том случае, если мероприятия федеральной целевой Программы попадают в бюджет, - соответствующие положения программы приобретают силу закона.
Усложнение разработки и реализации программ определяется тем, что, во-первых, приходится учитывать и увязывать интересы государства, региона, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как раньше приоритет давался общегосударственным интересам. Во-вторых, большая часть ресурсов не выделяется в приказном порядке, как раньше, а должна привлекаться из различных источников. Это означает, что вместо обоснования распределения средств между мероприятиями программы необходимо, прежде всего, разработать механизм их привлечения, систему гарантий и страхования инвестиционных рисков. В-третьих, теперь недостаточно обосновать потребность государства в тех или иных видах продукции или услуг и определить формальный срок окупаемости капитальных вложений, а необходимо учесть конъюнктуру рынка товаров и услуг, рынка инвестиций, фондового рынка и т.п., оценить конкурентоспособность продукции, намечаемого производства, предложить такую систему мероприятий, чтобы финансовые указатели проекта были не ниже средних по данной отрасли или региону.
В этих условиях каждая программа должна базироваться на серьезных исследованиях возможностей привлечения инвестиций из внебюджетных источников, а также на обоснованиях необходимости выделения средств на государственные гарантии.
К сожалению, ни выводы из опыта использования программно-целевого метода в СССР, ни дополнительные ограничения и требования к этому в условиях перехода к рыночной экономике практически не были учтены. В результате, несмотря на резкое сокращение возможностей финансирования программ, после 1992 г. было принято около 200 федеральных целевых программ. Результат известен: ни одна из них в полной мере не реализована, а по многим финансирование составляет менее 10% предусмотренного объема.
Поскольку по определению целевая программа должна состоять из системы взаимосвязанных мероприятий, срыв их финансирования уже на первом этапе ведет либо к свертыванию программы, либо к необходимости ее существенной корректировки. Так как подобная корректировка не предусмотрена (нет средств на это, не выделена организация, которая должна осуществлять мониторинг программы, и т.д.), можно утверждать, что практически все утвержденные Правительством целевые программы сохраняют прогнозно-целеполагающее значение, но не являют в полной мере инструментом управления. Поэтому в дальнейшем необходимо рассмотреть не только опыт разработки и реализации целевых программ, но главным образом направления совершенствования нормативно-правовой и методической базы регионального программирования.