Пути преодоления бюрократизма и коррупции в системе государственного и муниципального управления. Курсовая работа по дисциплине Система государственного и муниципального управления
 Скачать 0.77 Mb.
|
 Рисунок 2.1 - Динамика индекса восприятия коррупции в России в 1996—2010 годах Елена Панфилова заявила, что за год в России, фактически, ничего не поменялось, и добавила, что страны с рейтингом ниже трёх баллов следует считать находящимися в зоне очень высокой коррупции. В 2011 году был составлен «Индекс взяткодателей», подготовленный Transparency International, согласно которому при зарубежных операциях российские компании являются самыми коррумпированными из 28 исследованных стран. В 2011 году Россия заняла 143 место (всего исследованы 182 страны) [10, с.2]. Согласно оценкам экспертов, рынок коррупции в стране составляет 240 млрд долл. [10, с.2]. По оценкам, в разных отраслях разворовывается от 20 до 60 процентов бюджетных средств [10, с.2]. Согласно докладу Общественной палаты, опубликованному 3 ноября 2011 г., коррупция приняла системный характер, разрушая экономику и право. Среди самых проблемных областей — ЖКХ, устройство детей в детсады и школы, медицинская помощь. Но сообщать в правоохранительные органы граждане боятся — лишь 22 % были готовы сделать это. В результате нарастает чувство социальной несправедливости, особенно среди молодежи и обеспеченных слоев населения. Меры правительства по борьбе с коррупцией названы «не адекватными» её размах [10, с.2]. В 2006 году первый заместитель Генпрокурора РФ Александр Буксман заявил, что по некоторым экспертным оценкам объём рынка коррупции в России оценивается 240 с лишним млрд долларов США. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). По оценке того же фонда, средний уровень взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос в тот период с 10 до 136 тыс. долл. [10, с.3]. В 2005 году доходы чиновников, занятых в органах власти, выросли на 44,1 % [10, с.3]. Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния семьи которого (более миллиарда долларов) записана на жену, является экс-мэр Москвы Юрий Лужков. Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой распоряжался муж. В 2007 году председатель Национального антикоррупционного комитета России Кирилл Кабанов заявлял, что никакой борьбы с коррупцией в России нет: аресты чиновников среднего звена систему взяточничества не нарушают, политика по противодействию коррупции не выработана. Коррумпированные чиновники и политики в развивающихся странах, в числе которых и Россия, ежегодно получают $20-40 млрд взяток, подсчитали в Трансперенси Интернешнл. Коррумпированность в России по состоянию на сентябрь 2009 года, по оценке организации, на уровне Бангладеш, Кении и Сирии: 147-е место из 180. По данным Следственного комитета Генпрокуратуры, количество зарегистрированных взяток увеличилось с 6700 в 2007 г. до 8000 в 2008 г. По данным МВД, в январе — августе 2009 г. зарегистрирован 10 581 случай взяточничества — на 4 % больше, чем год назад. При этом количество зарегистрированных взяток в крупном размере (свыше 150 000 руб.) увеличилось на 13,5 % до 219 [16, с.227]. Согласно докладу Общественной палаты, опубликованному 3 ноября 2011 г., коррупция приняла системный характер, разрушая экономику и право. Среди самых проблемных областей — ЖКХ, устройство детей в детсады и школы, медицинская помощь. Но сообщать в правоохранительные органы граждане боятся — лишь 22 % были готовы сделать это. В результате нарастает чувство социальной несправедливости, особенно среди молодежи и обеспеченных слоев населения. Меры правительства по борьбе с коррупцией названы «не адекватными» её размаху [16, с.227]. Сложившееся положение с бюрократизацией современной России имеет свою предысторию. Так, в годы, именуемые перестроечными, бюрократия нередко отождествлялась лишь с партноменклатурой, и казалось, что с уходом КПСС с политической арены не стало и самой бюрократии, рассматриваемой в тот период как абсолютное зло. Подобная узость подхода к проблеме не соответствует реальности. Нынешнее чиновничество все так же тесно связано с политической деятельностью. Изменение политической системы в стране стало возможным благодаря появлению массового слоя бюрократии, не имеющего прямого отношения к партии, которую (в широких кругах ее членов) как раз и не устраивал номенклатурный способ формирования структур власти. Именно для этого слоя бюрократии такой демократический институт, как свободные выборы, стал единственной возможностью пробиться «наверх», не учитывая мнения вышестоящего начальства. Пришедший на смену коммунистической номенклатуре в первые годы после развала союзного государства аппарат, именующий себя демократическим, оказался, по данным социологов, на 75% аппаратом, работавшим не только в эпоху так называемой перестройки, но и состоявшем из людей, трудившихся еще во времена застоя [16, с.228]. По меткому выражению российских исследователей, рыночные реформы в России состоялись как совместные предприятия посткоммунистической бюрократии и новорусской буржуазии. Причем главным реформаторским действием был раздел государственной (общенародной) собственности. Он выразился в союзе госчиновника и предпринимателя. При этом оба партнера по негласным условиям игры имели равные материальные выгоды. В данном случае даже уместнее говорить не о союзе чиновника и бизнесмена, а о некоем симбиозе, буржуазной бюрократии. Один из сподвижников Б. Ельцина Анатолий Чубайс с восторгом говорил об этом периоде: «Мы назначали миллионеров...» [16, с.228]. Это могло случиться только потому, что государство, его структуры фактически было разрушено, в том числе и эффективная правоохранительная система, сотрудники которой, в том числе и органов внутренних дел, получали гроши, за которые никто не хотел работать. И лучшие кадры детективов, сыщиков, следователей ушли в частный сектор. К тому же в России никогда не было развитого гражданского общества, и народ не контролировал исполнительную власть. Не было таких демократических традиций, которые сложились в Европе и США за 200 лет эволюции демократии. Борьба с коррупцией ведется в России почти 20 лет. С 1991 г. принят ряд подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего, Указов Президента России). В 1997 г. Президент РФ в третий раз отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» дальше первого чтения в Государственной Думе ФС РФ развития не получили. В 2003 г. был создан национальный антикоррупционный комитет. В 2006 г. Государственная Дума ФС РФ ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, а также Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию [16, с.228]. За последние годы наказанию подверглись «оборотни в погонах» из силовых структур, прежде всего из системы МВД России. В 2007 г. было выявлено 11616 случаев взяточничества, за 2 месяца 2008 г. — 3000 случаев [23, с.19]. Однако это только «вершина айсберга». Нет ни соответствующего законодательства по борьбе с коррупцией, нет и настоящей борьбы с ней. Она носит фрагментарный (по выражению Д. А. Медведева, — «точечные удары»), несистемный характер. Это вынужден был признать В.В. Путин: «Несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию» [23, с.19]. Судя по последним данным, руководство страны — намерены вплотную решить в правовом плане такие вопросы, как сокращение контрольных полномочий проверяющих органов, заменить разрешительные процедуры при открытии бизнеса на уведомительные, резко уменьшить перечень лицензируемых видов деятельности, а также товаров и услуг, подлежащих обязательной сертификации. В этом аспекте особо следует отметить неудачи административной реформы, которая проводилась в России с 2004 г. Данная административная реформа явила миру два основных изъяна. Первый — неэффективность трехуровневой системы управления, в которой верхний эшелон (министерства) не имел достаточных рычагов (в первую очередь финансовых) влияния и давления на нижние этажи в виде служб и агентств. Еще хуже эта вертикаль работала в направлении снизу вверх. При неповоротливом бюрократическом аппарате дополнительные этапы документирования крайне замедляли прохождение документов. Никоим образом структура, порожденная административной реформой, не способствовала излечению главной болезни национальной экономики — ее забюрократизированности. Только за 2005 г., (по данным Росстата), численность российских чиновников возросла сразу на 10,9 %. А общее количество работников органов власти всех уровней достигло цифры «застойных» брежневских времен. Причем отдельные ведомства продемонстрировали просто феноменальный рост. Так, в Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору в 2004 г. работало 116 человек, а в конце 2005 г. — 20469 (т. е. произошло увеличение штата в 176 раз) [23, с.20]. Второй изъян административной реформы кроется в недостаточной способности адаптироваться к новым реалиям отечественной экономики, что привело к появлению госкорпораций, которым передается государственное имущество и финансы. Иными словами, госкорпорации сами становятся субъектами управления, отбирая значительную часть функций у кабинета министров. Таким образом, ставка на госкорпорации свидетельствует, с одной стороны, о неэффективности административной реформы, а с другой стороны, — о курсе на развитие госкапитализма (мы это уже проходили в советское время), с третьей стороны, — государственная собственность отдается в управление группе чиновников, которые распоряжаются ею как частной, т.е. фактически речь идет о безвозмездной приватизации [23, с.20]. С рассматриваемыми государственно-правовыми явлениями тесно связан такой принцип правового государства как принцип незыблемости, гарантированности и реальности основных прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип означает, что государство не только признает, но и реально гарантирует (обязано гарантировать в лице своих органов и должностных лиц) права и свободы личности, признаваемые мировым сообществом в качестве естественных, принадлежащих человеку от рождения, а потому незыблемых, неотчуждаемых государственной властью. Не следует забывать и о том, что деформация общественного развития начинается там, где сдвигаются приоритеты, и во главу угла ставится государство как самодовлеющая ценность, а человеку отводится подчиненное место. Тенденция в смещении приоритетов в отношениях « государство-личность » неизбежно ведет к формированию тоталитарных режимов. О том, что человеку и его интересам в России длительное время отводилось подчиненное место, свидетельствуют факты. Так, по данным Российской академии наук, за 15 лет реформ самые бедные стали в 2 раза беднее, а 80% населения России от реформ больше потеряло, чем приобрело [23, с.20]. Недостатком борьбы с коррупцией является и то, что в России до сих пор не учреждены административные суды. В этом отношении многие постсоциалистические государства Восточной Европы опередили нас. А в таких европейских государствах, как например Германия, административные суды созданы были уже в период с 1863 по 1878 гг. Кстати, создание административной юрисдикции ознаменовало построение к 1880 г. либерального, первого на немецкой земле современного правового государства [23, с.21]. Что касается исследуемых нами трех государственно-правовых явлений, то получается замкнутый круг: основой правового государства может быть только развитое гражданское общество. Это же общество, в свою очередь, способно ограничить и контролировать бюрократию в рамках созданного им же и на его основе правового государства. Формирование же гражданского общества, ядром которого является средний класс (слой), тормозится бюрократией, которая налогами и административными ресурсами подавляет средний и мелкий бизнес в России. Если нет достаточного среднего класса (50—60% от всего населения) — значит, не будет в стране ни экономической, ни внутриполитической стабильности, так как не будет сдерживающего начала. Все это делает насущной системную бескомпромиссную, наступательную борьбу с коррупцией, как главным препятствием на пути плодотворного развития и процветания как российского государства, так и его многонационального народа. Выходящее из «колыбели» и становящееся на ноги гражданское общество, формирующееся правовое государство России ждут от Президента России Д. А. Медведева твердой целенаправленной политической воли в системной, фундаментальной, жесткой, борьбе с самым большим злом российской государственности — коррупцией, связывая с этим надежды, прежде всего, на улучшение «качества жизни», всесторонний прогресс, будущее многонационального российского народа. 2.2 Проблемы коррумпированности и бюрократизации в системе муниципального управления Широкая антикоррупционная кампания, инициированная Президентом Российской Федерации Дмитрием Медведевым вскоре после его избрания, не могла не отразиться на делах и планах российских муниципалитетов. Бесспорно, основной объем так называемой «бытовой коррупции» в стране порожден несовершенством российского местного самоуправления: деятельность муниципальных организаций и предприятий затрагивает интересы почти всех граждан России, общаться с чиновниками гражданам тоже чаще всего приходится на местном уровне. Граждане возмущены примерами незаконных поборов в детских садах и школах, в поликлиниках и больницах, даже в роддомах и на кладбищах. Впрочем, вклад муниципалитетов в общероссийский уровень «деловой коррупции» тоже определяющий - если не по масштабу коррупционных сделок, то по их количеству. Предприниматели уверены, что без взятки невозможно получить заказ на поставку продуктов в школу или ремонт административного здания, поставить автобус на маршрут или согласовать строительство торгового павильона. Разговоры о том, что «основная коррупция - в верхах» не опровергаю факта: корни российской коррупции - в муниципалитетах. По статистике правоохранительных органов, в 2008 году за коррупционные преступления осуждены 996 должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. К уголовной ответственности привлечены 248 глав муниципальных образований. Среди осужденных за взятки в 2008 году 20 процентов - работники сферы здравоохранения, 12 процентов - преподаватели, 9 процентов - муниципальные служащие. За десять месяцев 2007 года возбуждены уголовные дела в отношении 798 выборных членов органов местного самоуправления. И таких дел становится все больше: количество выявленных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в 2008 году по сравнению с 2007 годом выросло на 13,3 процента [12, с.75]. Даже скептически настроенные эксперты признают, что, несмотря на имеющиеся перегибы в работе правоохранительных органов (то, что называется кампанейщиной), большинство уголовных дел в отношении глав муниципалитетов, муниципальных служащих и сотрудников муниципальных учреждений и предприятий вполне обосновано. Экс-Президент России Дмитрий Медведев весьма жестко высказался по этому поводу: «На уровне муниципалитетов, к сожалению, есть проблемы и с самими законодателями, и с муниципальными менеджерами. Очень часто туда проникают люди, которые не нашли себя в другой сфере. Если на уровне субъектов Федерации, на федеральном уровне уже такие лица не появляются, то там количество таких «специальных» граждан довольно высокое. И нужно сделать все, чтобы их оттуда выставить. Криминальные элементы, авторитеты и авторитетики местного масштаба не должны находиться в местных органах власти, а их там достаточное количество. Посмотрите каждый по своему региону: там есть чем заниматься» [12, с.75]. Добавим к этому - реальное противодействие коррупции в органах государственной власти тоже приходится организовывать на территории конкретного муниципалитета, считаясь с местными нравами и традициями, соразмеряясь с общим отношением к антикоррупционной политике. Выявить недобросовестного инспектора ГИБДД или судебного пристава, взяточника в регистрационной палате или в отделе социального обеспечения гораздо труднее в обстановке круговой поруки и попустительства. Без создания системных механизмов противодействия коррупции на муниципальном уровне национальный антикоррупционный план может превратиться в фикцию. Видимо, указанные обстоятельства осознаются представителями федеральной власти (полпредств, прокуратуры, отраслевых министерств и силовых ведомств) и губернаторами (которые по факту - тоже представители федеральной власти), поскольку во многих регионах массовый процесс разработки муниципальных программ противодействия коррупции инициируется с государственного уровня. Именно за счет давления «сверху» значительное число российских муниципалитетов (счет идет на сотни) имеют к сегодняшнему дню действующие планы или программы противодействия коррупции. Накопленный практический опыт разработки таких программ уже позволяет провести их сравнительный анализ. 3. Практика разработки муниципальных программ противодействия коррупции 3.1 Правовые рамки борьбы с коррупцией на муниципальном уровне Первая сложность, возникающая у разработчиков муниципальной программы противодействия коррупции, - определение правовых рамок, правомочности своих действий. Имеет ли право (должен ли) муниципалитет тратить общественные ресурсы на противодействие коррупции? Главы муниципалитетов ссылаются на то, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] список вопросов местного значения закрытый, и в этом списке нет пункта о противодействии коррупции. Эта логическая задача решается в разных субъектах Российской Федерации по-разному. Некоторые юристы считают, что противодействие коррупции относится к сфере обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, которая в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации [1] является предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти. Передача муниципалитету необходимых полномочий региональным законом требует компенсации соответствующих расходов, однако власти субъектов находят нестандартные решения. Например, в Республике Карелии разработано соглашение между региональным правительством и администрациями конкретных муниципалитетов «о взаимодействии по реализации государственной политики в области противодействия коррупции в муниципальном районе (городском округе)». Предметом соглашения «является взаимодействие сторон по реализации Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568». Соответственно, первой целью местной антикоррупционной программы определена «организация участия органа местного самоуправления в осуществлении государственной политики по профилактике коррупции» [13, с.47]. В других регионах противодействие коррупции не рассматривается как одна из общественных услуг, распределенных между уровнями власти, а считается внутренней задачей, решаемой в процессе организации таких услуг. Ведь в Федеральном законе «О противодействии коррупции», на который ссылается упомянутое выше соглашение, дано определение: «противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий» [13, с.47]. Несомненно, что и до принятия национального плана противодействия коррупции муниципалитеты были вправе бороться с коррупцией (есть немало тому примеров), хотя надо признать, что системные шаги по противодействию мздоимству на федеральном уровне заметно активизировали эту деятельность. Региональные законы о противодействии коррупции (многие из них были приняты раньше, чем федеральный) часто упоминают органы местного самоуправления как субъект антикоррупционной политики. Например, в статьях, описывающих правовую основу противодействия взяточничеству, после перечисления международных договоров, федеральных и региональных законов сказано: «и муниципальные правовые акты». В некоторых региональных законах имеется статья «Взаимодействие органов государственной власти области с органами местного самоуправления по вопросам противодействия коррупции». И то и другое косвенно подтверждает право муниципалитетов заниматься этой проблемой [13, с.47]. Встречаются статьи с констатацией: «Органы местного самоуправления муниципальных образований области, общественные объединения и граждане участвуют в противодействии коррупции в соответствии с действующим законодательством». В одном из первых региональных законов («О противодействии коррупции в Республике Татарстан») есть статья «Субъекты антикоррупционной политики», где наряду с государственными органами, к ведению которых отнесена реализация такой политики, общественными организациями, вовлеченными в ее реализацию, и средствами массовой информации названы органы местного самоуправления. В другой статье этого же закона в качестве мер предупреждения коррупционных правонарушений названа «разработка и реализация республиканской, ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ» [13, с.48]. Зачастую в региональных антикоррупционных законах встречается прямое упоминание: «Органы местного самоуправления принимают муниципальные программы противодействие |