Тема МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК. Международный опыт государственных закупок
 Скачать 25.41 Kb.
|
|
Тема МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК 1. Законы, регулирующие систему государственных закупок в Китайской Народной Республике В настоящее время одним из важнейших инструментов регулирования экономики являются государственные закупки. Эффективный контроль государства в данной области позволит не только привлечь дополнительные средства в бюджет, но и сформировать и простимулировать дополнительный интерес для бизнес-сообщества. Изучение зарубежного опыта в значительной мере может предостеречь от рисков и кризисных ситуаций в данной сфере. Правительство Китайской Народной Республики как одной из лидирующих экономик планеты в должной мере понимает значимость законодательной базы, способствующей экономическому развитию. Законы, регулирующие систему государственных закупок в КНР, - это "Государственный закон о госзакупках" (Government Procurement Law) и Закон "О торговых соглашениях" (Bidding Law). Согласно "Государственному закону о госзакупках" правительство и юридические лица Поднебесной должны приобретать только отечественные товары и услуги. Исключениями являются те виды услуг, которые невозможно приобрести в Китае, а если возможно, то цена таких услуг не должна быть на 20 % дороже, чем за рубежом. Также исключениями являются закупаемые товары, предназначенные для использования за границей или в иных случаях, предусмотренных законом. Закон четко разделяет понятия отечественного и импортного товаров. Отечественным может называться продукт, который произведен на территории Китая и себестоимость которого превышает 50 %-й барьер от конечной цены. Импортный товар - это продукт, у которого менее 50 % добавленной стоимости было произведено на территории Китая24. Закон "О торговых соглашениях" - это закон, регулирующий отношения в сфере госзакупок, в основном в секторе строительства, строительных работ, а также по приобретению сопутствующих товаров. Стоит отметить, что главная цель данных законодательных актов - существенное ограничение деятельности иностранных компаний в секторе госзакупок Китая. Приоритет отдается отечественным производителям и поставщикам услуг. Также примечателен тот факт, что, помимо двух основных законов о государственных закупках, в Китае существует "Каталог централизованных закупок" (CP Catalogue), в котором перечислены товары и услуги, подлежащие закупке по системе торгов. Как уже говорилось ранее, кроме строгих ограничений в работе зарубежных компаний, в китайской системе есть и ряд исключений. Согласно распоряжению Министерства финансов КНР, зарубежные товары и услуги могут быть закуплены лишь в том случае, если высшие компетентные органы одобрят данное решение в соответствии с экспертной оценкой. Помимо этого, предпочтения отдаются тем поставщикам, которые предлагают выгодные условия (например, передачу технологии)25. Таким образом, власти Китая с помощью законодательной базы пытаются всячески обезопасить отечественных производителей от иностранной конкуренции, ослабить зависимость национальных поставщиков от нестабильности мировых финансовых рынков. Участие зарубежного капитала в КНР жестко регламентировано, однако существует ряд взаимовыгодных исключений. 2. Международный опыт проведения государственных закупок на примере Великобритании Государственные закупки в Великобритании осуществляются на основе Соглашения ЕС, Директив С и собственного законодательства, что подчеркивает многие особенности данной системы. В настоящее время реализуется режим нормативного правового регулирования, который направлен на формирование максимальной открытости рынка госзакупок, предупреждение и предотвращение протекционизма в законодательстве стран - членов ЕС, способствует свободному обращению товаров и услуг на общем рынке госзакупок Евросоюза. Данный режим представляет собой пакет директив ЕС, которые подлежат инкорпорации в законодательство государств всех стран-членов, осуществляется на федеральном и местном уровнях. Директивы ЕС в сфере госзакупок были введены в законодательство Великобритании в форме статутов и вступили в законную силу с 31 января 2006 г. Можно выделить следующие директивы, которые действуют в настоящее время: Статут № 5 от 2006 г. "Положение о государственных контрактах", который регулирует размещение заказов на выполнение работ и услуг для государственных заказов, гарантирует судебную защиту в том случае, если произойдет нарушение контрактных обязательств. Он также содержит положения, обеспечивающие гарантии соблюдения гласности, беспристрастности и справедливости при проведении тендеров на размещение государственных заказов, предусматривает различные меры противодействия при нарушении каких-либо правил проведения конкурса. Статут № 6 от 2006 г "Положения о контрактах на коммунальные услуги". Данный статут регулирует процедуры проведения государственных закупок организациями, которые являются лидирующими в сфере поставок воды, энергии и транспорта. Нормативно-правовое регулирование размещения государственных заказов осуществляется на основании следующих законов: Закон о защите информации от 1984 г. (Data Protection Act); Закон о справедливой торговле от 1973 г. (Fair Trading Act); Закон о конкуренции от 1980 г. (Competition Act); Закон о несправедливых условиях в контрактах от 1977 г. (Unfair Contract Terms Act). При проведении государственных закупок Великобритания представляет национальный режим как в отношении стран - членов ЕС, так и третьих стран, в торговых отношениях с которыми содержатся обязательства о взаимном представлении данного режима. Данные положения о взаимном доступе на рынок в сфере государственных закупок содержатся в двусторонних торговых соглашениях ЕС с третьими странами (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия). Важным является то, что в национальном законодательстве Великобритании относительно государственных закупок формально не установлены какие-либо привилегии для определенных поставщиков, также отсутствуют какие бы то ни было дискриминационные положения в отношениях с иностранными поставщиками. Одним из главенствующих принципов при осуществлении госзакупок в Великобритании является принцип окупаемости и экономии средств, который ставит своей основной целью при размещении государственного заказа достигать максимально возможного результата при минимальных издержках. 3. Особенности системы государственных закупок в ЮАР 24 апреля 2017 г. в Самаре прошел Международный форум- совещание молодых лидеров стран БРИКС, где присутствовали представители молодого поколения Бразилии, России, Индии, Китая и ЮАР. На форуме поднимались важные для экономического развития темы, посвященные международному сотрудничеству, инновационному развитию, государственным закупкам и многим другим проблемам. Особенно оживленное обсуждение вызвал доклад представителя ЮАР об особенностях национальной системы государственных закупок. Значительную роль в государственном регулировании экономики играют государственные закупки, так как в некоторых развитых странах мира они составляют большую долю ВВП. В странах ОЭСР этот показатель равен 10 - 15 %, в развивающихся государствах достигает 25 %, а в переходных экономиках - 30 % и более. Очевидно, необходимо грамотное и эффективное регулирование закупок такого объема, что является непростым вопросом. Важнейшие полномочия по регулированию закупочной системы на общенациональном уровне принадлежат Министерству финансов, Министерству общественных работ, Министерству промышленности и торговли и некоторым другим ведомствам, задействованным в планировании и осуществлении государственных закупок, а также выпускающим соответствующие руководящие документы. В структуре Минфина создан офис Главного сотрудника по закупкам, который не может участвовать в тендерах, однако обладает широким кругом полномочий по их регулированию и контролю. Например, он определяет векторы развития закупочной политики, проекты нормативно- правовых актов, проводит мониторинг и анализ тендеров, оказывает консалтинговые услуги в области госзакупок. Однако полномочия офиса до сих пор не закреплены законодательно. Закупочная система Южной Африки децентрализована. Единого закона о государственных закупках не существует, а действующая законодательная база госзаказа неполноценна. Главным нормативно- правовым актом, регулирующим закупки, является Конституция страны, в ст. 217 которой описываются пять основных принципов государственных закупок: честность, прозрачность, экономическая эффективность, чистая конкуренция и справедливость. Они полностью соответствуют тем принципам, на которых строятся международные способы управления системой госзаказа. Но, несмотря на этот факт, в той же статье говорится, что для достижения целей в области социально-экономического развития страны государство может предоставлять преференции отдельным участникам торгов. Существуют и другие нормативные акты, регулирующие систему государственных закупок в ЮАР, например, закон об управлении государственными финансами (1999), об управлении финансами муниципалитетов (2003), рамочный закон о льготах и преференциях в госзакупках (2000), о профилактике и борьбе с коррупцией (2004) и др. Власти ЮАР признают несовершенство системы госзакупок и уже разработали проект закона, цель которого - сделать закупочную систему четко регулируемой и централизованной. Несмотря на несовершенство законодательства, в ЮАР насчитывается свыше тысячи организаций, которые регулярно осуществляют закупки самостоятельно. Общий объем государственных закупок составляет 500 млрд рэндов в год. Тендерное объявление должно включать подробное описание закупаемого объекта, спецификации, объемы, сроки поставки и критерии оценки. Тендерные предложения вскрываются публично, а содержащаяся в них информация протоколируется. В настоящее время торги имеют "бумажный" вид, ведь система электронных тендеров пока не создана. На сегодняшний день главная задача социально-экономической политики ЮАР - устранение последствий апартеида и соответствующих диспропорций, сложившихся в обществе во второй половине XX в. Одним из инструментов достижения этой цели является политика государственных закупок. Широкое применение в ЮАР получил режим льготных закупок, благодаря которым исполнители, представляющие определенные социальные группы, получают преференции. Льготные социальные группы составляют, в основном, чернокожие участники торгов, а также на получение некоторых льгот могут рассчитывать белые женщины и инвалиды. Льготные условия введены с целью восстановить справедливость в отношении тех категорий граждан, которые подвергались расовой дискриминации или имели не самые лучшие условия для начала занятия предпринимательством. С другой стороны, льготные условия закупок выступают механизмом поддержки отечественных поставщиков, предоставления им преференций по сравнению с иностранными участниками тендеров. Таким образом, благодаря особенностям режима государственных закупок ЮАР проводит политику позитивной дискриминации, направленной не только на иностранные компании, но и на некоторые отечественные предприятия. Механизм льготных госзаказов входит в структуру множества программ социально-экономического развития страны. Например, в 2011 г. правительство разработало и утвердило программу социально-экономического развития "Новый путь роста", главной направленностью которой является поддержка отечественных производителей. В частности, одной из основных задач в программе обозначено обеспечить 75 % закупок силами отечественных организаций. В декабре 2011 г. был введен в действие специальный протекционистский Акт по закупкам. Согласно его положениям, предприятия ЮАР, работающие в ряде секторов, в том числе железнодорожное производство, обязуются закупать сырье и материалы для производства у местных поставщиков и производителей. Помимо цели восстановить справедливость среди всех слоев населения, власти ЮАР выдвигают отдельные предложения по участию иностранных компаний в государственных тендерах. Отмечается, что отечественное производство недостаточно развито, чтобы выдержать жесткую международную конкуренцию. В данной ситуации защита национальных организаций является необходимым шагом экономической политики, в том числе посредством государственных закупок. Таким образом, политика ЮАР в сфере государственных закупок несет преференциальный характер по отношению к национальным производителям. Предпосылкой для этого служит невозможность национальных компаний выдержать международную конкуренцию. С целью расширить и укрепить экономические права и свободы чернокожих граждан ЮАР большое внимание уделяется позитивной дискриминации населения. Множественные системные несовершенства также являются барьером для входа на рынок государственных закупок для иностранных компаний. Очевидно, в ближайшее время страна не ориентирована на развитие внешнеторговой сферы госзаказа. Существует также проблема широко развитой коррупции на территории ЮАР, особенно в сфере государственных закупок. Согласно оценкам Transparency International ЮАР находится в средней части мирового коррупционного рейтинга. Например, за 2014 г. индекс восприятия коррупции составил 44 балла из 100 (67-е место в мире). Этот показатель выше, чем у большинства африканских и некоторых европейских стран. Кроме того, множество общественных организаций, проводящих мониторинг экономической обстановки в стране, в том числе в области коррупции, заявляют, что коррупционная ситуация в стране критическая, а борьба со взяточничеством не приносит результатов. Проблема коррупции входит в число наиболее острых в Южной Африке. По данным прессы, лишь одного из пяти уличенных в коррупции чиновников увольняют, а остальные остаются на государственной службе. В случае расследования чиновник вправе уволиться по собственному желанию, после чего преследование по закону прекращается, а обвиняемый устраивается на новую работу. Данный факт серьезно тормозит развитие закупочной системы в стране. На фоне отсутствия хорошо разработанного и эффективно действующего законодательства ЮАР в области госзаказа отсутствие противодействующих мер коррупции и ее процветание негативно сказываются на общем имидже страны как субъекта государственных закупок. 4. Особенности процесса государственных закупок в Японии На сегодняшний день законодательные нормы Японии, отвечающие за проведение государственных закупок, опираются на нормы Всемирной торговой организации. Но по части позиций (например, по строительным работам, медицине и сфере IT) Япония взяла те обязательства, которые выходят за пределы данной организации. Все условия допуска отечественных и иностранных компаний к процессу муниципальных и государственных закупок в Японии регламентируются следующими нормативно-правовыми актами: Закон о местном самоуправлении (Local Autonomy Law) от 17 апреля 1947 г. с последними изменениями от 18 мая 2007 г.; Приказ Министерства финансов о специальных процедурах для правительственных закупок или определенных услуг (Ministerial Ordinance Stipulating Special Procedures for Government Procurement of products or Specified Services); Приказ Кабинета о специальных процедурах правительственных закупок продукции или определенных услуг; Императорский указ о бюджете, обслуживании счетов и регулировании деятельности по обслуживанию счетов (The Budget, Settlement of Account and Accounting Regulations); Закон о государственном бюджете (The Accounts Law). Важнейшим условием допуска к тендерным процедурам в данной стране является наличие статуса "квалифицированного поставщика". Квалификация поставщика товаров или услуг должна быть подтверждена специальными уполномоченными на то государственными органами. На получение и подтверждение данного статуса влияют такие показатели, как собственный капитал фирмы, величина оборотных средств, численность персонала, цена оборудования, примерный уровень продаж в год, опыт и время, в течение которого субъект государственной закупки занимается бизнесом. Здесь напрашивается вопрос о коррупционной составляющей: насколько прозрачны подобные процедуры и не создает ли это поле для коррупционных махинаций в государственных органах Японии? Сегодня выделяют три вида тендеров в системе государственных закупок Японии: Открытые. Это значит, что заинтересованная фирма публично заявляет о желании произвести закупки и приглашает к участию в тендере поставщиков, имеющих статус "квалифицированный". Как правило, в этом случае контракт заключается с тем, кто предложил наименьшую стоимость. Выборочные. Желающая фирма публично сообщает о намерении начать прием заявок к участию в тендере. По итогам скриннинга заявок выбираются поставщики, которые, по оценкам желающей фирмы, способны реализовать предстоящий контракт. Победителем признается тот, кто предложил наименьшую цену. Лимитированные (единоличные). Подобные тендеры проводят закрытые учреждения, деятельность которых публично не афишируется. Обычно заказчиками здесь выступают учреждения, работающие с государственной тайной, лаборатории, тюрьмы, а также ведомства, деятельность которых требует реализации контракта на территории иностранного государства. В данном случае проведение конкурса не требуется: организации сами вправе выбрать себе фирму. Органом, контролирующим процесс отбора заявок и определение победителей тендеров, является управление организации государственных закупок (The Office of Government Procurement Review) Администрации кабинета министров по имеющемуся соглашению в рамках ВТО. Отбором контрактов для центральных министерств и ведомств занимается совет по организации государственных закупок (Government Procurement Review Board). Законодательство страны не запрещает иностранным поставщикам принимать участие в закупках и не ставит жестких преференций японским товарам. А значит, можно сказать о функционировании института равного доступа к тендерам как у местных компаний, так и у зарубежных фирм. Таким образом, ключевые особенности процесса государственных закупок в Японии состоят в следующем: Многолетние законодательные институты, регулирующие сферу закупок, оказывают позитивное влияние на ее развитие. Отсутствие резкой смены законов и режима власти, по мнению авторов, только совершенствует тот или иной процесс. Приобретение и подтверждение статуса "квалифицированного" поставщика могут создать почву для коррупционных преступлений. Исходя из многообразия видов тендеров и их особенностей, можно сделать вывод, что к закупкам могут быть допущены и фирмы, не имеющие статуса "квалифицированного" поставщика (в случаях, когда организация самостоятельно определяет поставщиков без конкурса). В ситуации, когда организация вправе самостоятельно определить поставщика без конкурса, возможны случаи участия в закупках фирм, аффилированных с организацией. |