Общая характеристика правотворчества Понятие и принципы правотворчества Виды правотворчества
 Скачать 301.37 Kb.
|
|
Основной формой правотворчества является государственная деятельность, осуществляемая парламентом. Однако кроме парламента творить нормы права дозволено и иным субъектам. Право на подготовку и принятие нормативно-правовых актов у лиц и органов, им обладающих, не может быть одинаковым. В демократическом обществе последовательно проводится принцип разделения власти на три ветви. При этом и выделяется законодательная власть как власть, обладающая исключительно широкими полномочиями по подготовке и принятию норм права и нормативных правовых актов. В Российской Федерации это двухпалатное Федеральное собрание. Нижняя палата – Государственная дума – это постоянно действующий профессиональный законодательный орган. Кроме нее существуют законодательные собрания в субъектах Российской Федерации соответственно принципу государственного устройства России. Законы и их нормативные установления образуют основу системы законодательства. Остальные органы государства и должностные лица осуществляют еѐ на основе в соответствии с ними. В связи с особой 1 Марченко М. Н. Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. /М., 2010. Т. 2. С. 164 13 значимостью законов в правовой действительности деятельность по их подготовке образует самостоятельный вид деятельности государства – законотворчество. Остальная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, и ее продукт, нормативно-правовые акты, носят характер подзаконной деятельности. Такие акты в РФ принимают: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министры, иные центральные органы исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Исходя из возможности существования корпоративных правовых норм следует, что нормативно-правовые акты могут издавать руководители государственных предприятий, учреждений и организаций. Подводя итог данной главы, следует сказать, что понятие правотворчества весьма многогранно и понималось в юридической литературе, рядом авторов по разному, но все же исходя из массива определений можно сказать, что правотворчество – это именно процесс по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов по инициативе и в порядке установленным законодательством Российской Федерации. Касательно видов правотворчества, то Российской Федерации правотворчество осуществляется главным образом в двух видах: правотворческая деятельность государства иправотворческая деятельность гражданского общества, его отдельных субъектов. Но при этом все виды правотворчества объединяет ряд принципов, по которым оно должно строиться. 14 2 Законодательный процесс в современной России и его характеристика, правила и процедурные стадии Законодательный процесс – упорядоченная процедура, присущая любому демократическому государству для развития и гармоничного существования и развития общества, в том числе и для Российской Федерации. Стоит сказать, что основным элементом законодательного процесса являются нормы права, которые облечены в форму закона, это подчеркивает важность изучения данного феномена в демократическом правовом государстве, где одним из важнейших признаков является верховенство закона. Также, законодательный процесс - это обязательный признак правового государства. В теории и на практике возникают определенные сложности в понимании законодательного процесса. В первую очередь это связано с отсутствием единого подхода в отечественной правовой науке к понятию законодательного процесса, это позволяет сделать вывод о многогранности и сложности данного процесса. Законодательный процесс в Российской Федерации как часть правотворческого процесса состоит из стадий: 1) законодательной инициативы; 2) решения компетентного органа о необходимости издания закона; 3) внесения законопроекта в законодательный орган; 4) принятия законопроекта; 5) официального опубликования. В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим, существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая 15 в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, — есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, подготовка законопроекта, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности. Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта 16 проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть «доверено» другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т. е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение. Существует особая стадия законотворческого процесса – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой РФ. Эта стадия не всегда присутствует в законотворческом процессе, а только в случае возникновения таких разногласий по содержанию текста закона. Также, законодательный процесс делится на два этапа. Первый этап включает: 1) принятие решения о подготовке акта; 2) подготовку текста нормативного акта; 3) обсуждение текста проекта акта; 4) согласование проекта; 5) доработку проекта. Второй этап включает: 1) внесение проекта на рассмотрение; 2) обсуждение проекта; 3) голосование по проекту; 4) подписание акта; 5) опубликование акта и доведение его до адресата. Процесс законотворчества в России начинается с принятии решения о необходимости создания новой нормы права или нового нормативно- правового документа либо о изменении уже существующих. Мотивы такого решения могут быть обусловлены различными обстоятельствами. Во-первых, сам правотворческий орган может признать необходимость создания нового нормативно-правового акта ввиду того, что существующий устарел полностью или частично и не соответствует целям правового регулирования. 17 Во-вторых, вступивший в законную силу нормативный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу, требует изменения нижестоящих нормативных актов. Нередко это происходит после подписания государством международных договоров, конвенций и соглашений. В-третьих, правотворческий процесс начинается в связи с поступлением в правотворческий орган предложения или готового законопроекта от обладающих правотворческой инициативой субъектов. Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной думы, Правительство РФ, представительные органы субъектов Российской Федерации, Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ. Все перечисленные судебные органы обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в управлении документационного обеспечения Аппарата. Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов — чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту 18 законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок: исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений. Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта, в которой отражаются все стадии законодательного процесса. Стоит отметить, что согласно п.3 ст.104 Конституции РФ: «Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.» 1 Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе начинается по истечении 14 дней. Предварительное рассмотрение 1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993. (с поправками от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. 25 дек.; Собрание законодательства РФ, 2014, № 31. Ст. 4398. 19 законопроекта осуществляется специальным комитетом по рассмотрению законопроекта. На этой стадии законопроект должен пройти правовую экспертизу.После предварительного рассмотрения законопроект представляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы не позднее чем за 14 дней. Рассмотрение законопроекта может проходить в трех чтениях. Законопроект может быть принят в первом же чтении, только если не возникает никаких разногласий по тексту законопроекта. В противном случае должна быть проведена процедура урегулирования разногласий.После прохождения всех согласительных процедур (либо при их отсутствии после первого же чтения) законопроект должен быть принят. С этого момента законопроект считается федеральным законом. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Федеральный закон, принятый Государственной Думой, не может быть подписан Президентом РФ и обнародован, если не был одобрен Советом Федерации.Одобрение Совета Федерации может быть в выраженной, в виде постановления Совета Федерации, и молчаливой форме, в виде отсутствия какого бы то ни было ответа на законопроект в течение 14 дней со дня его поступления на рассмотрение Совета Федерации.Подписание и обнародование федерального закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации, осуществляется Президентом РФ в течение 14 дней со дня его поступления. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; 20 г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира. Правотворческая инициатива означает не только право внесения законопроекта в правотворческий орган. Главным свойством этой инициативы является требование непосредственного рассмотрения законопроекта тем правотворческим органом, в который подан проект. Игнорировать это обращение правотворческий орган не может и обязан рассмотреть его и принять решение, о котором сообщить инициатору. Правотворческий орган имеет право произвести доработку проекта либо принять его без изменений. В Государственной думе РФ этой работой занимаются различные комитеты. Проекты постановлений Правительства готовятся либо его аппаратом, либо отраслевыми министерствами и ведомствами. Президент РФ обладает правом отлагательного вето в отношении поступивших к нему на подпись федеральных законов. Отлагательное вето означает, что Президент РФ обладает не абсолютным правом в отношении воспрепятствования обнародованию «неугодных» федеральных законов, а ограниченным, так как Федеральное Собрание может в установленной форме преодолеть вето Президента РФ (в этом случае Президент обязан подписать закон в течение 7 дней). В Российской Федерации действует порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов, определенный Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания», принятым 25 мая 1994 г. Официальными источниками считаются «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Парламентская газета». Официальным опубликованием считается их первая полная публикация в этих источниках. 21 Указом Президента № 763 от 23 мая 1996 г. установлен порядок опубликования подзаконных актов федеральных органов. Акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в течение 10-ти дней после их подписания. Также официальными текстами этих актов являются тексты, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Эти акты могут доводиться до всеобщего сведения средствами электронной информации и иными печатными изданиями, через органы государственной власти и местного самоуправления. По мнению некоторых авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность. Нормативные правовые акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или носящие межведомственный характер, зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному опубликованию в течение 10-ти дней с момента регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации публикуются в специально предусмотренных субъектами печатных органах. 22 Порядок их опубликования и вступления в силу определяется этими субъектами. Подводя итоги данной главы, стоит отметить, что правотворческий процесс в России весьма многогранен, сложен. Очень много моментов связанных с принятием федеральных законов могут пересекаться с порядком принятия законов субъекта, но при этом есть свои особенности, на которые необходимо обращать внимание в рамках регионального законодательства. |