Конец XX. Однако ключевой в документах стратегического развития Российской
 Скачать 34.2 Kb.
|
|
Конец XX – начало XXI вв. стали эпохой усложнения социально-экономической, политической, правовой реальности. Развитие практически всех государств идет по пути расширения их функций, увеличения числа сфер, в которых осуществляется государственное управление, возрастания роли административного усмотрения. При этом традиционные проблемы «наложились» на новые вызовы и кризисные явления. Все указанное принуждает к более интенсивному поиску правовых форм и организационных моделей принятия законных, обоснованных и целесообразных управленческих решений. Неудивительно, что последние десятилетия во многих странах прошли под знаком административных реформ. Модернизация российского административного права направлена на совершенствование не только системы внутриаппаратных отношений, но и взаимодействия государственных органов с населением по различным направлениям, в том числе оказания публичных услуг, реализации государственного контроля и надзора, обеспечения информационной открытости публичной администрации, внедрения новых электронных технологий в управленческий процесс. Однако ключевой в документах стратегического развития Российской Федерации признается именно гуманитарная составляющая. Согласно Указу Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»1 в числе основных обозначены следующие цели: осуществление прорывного развития Российской Федерации, увеличение численности населения страны, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания, раскрытие таланта каждого человека. Также необходимо отметить, что ряд задач устойчивого развития, признанных Российской Федерацией в рамках международного сотрудничества, непосредственно связан с совершенствованием государственного управления и имеет процедурное измерение (в частности, содействие верховенству права, борьба с коррупцией, создание эффективных, подотчетных и прозрачных учреждений на всех уровнях, ответственное принятие решений, обеспечение доступа общественности к информации и защита основных свобод)2. Роль надлежащего правового регулирования административных процедур в этом контексте невозможно переоценить. Современное государство не просто в одностороннем порядке воздействует на пассивные объекты, но взаимодействует с гражданами и организациями, признавая за ними правосубъектность и обеспечивая возможность участия в выработке административных решений, особенно когда таковые ухудшают правовое положение адресатов. Этот важный аспект развития публичного законодательства и практики его применения первичен, все остальные направления модернизации государственного управления (в том числе – внедрение электронных технологий) должны рассматриваться производными от него. Именно институт административных процедур может выступать средством наиболее глубинных преобразований государственного управления, способствуя достижению следующих задач: во-первых, создания гарантий защиты прав граждан и организаций во взаимных правоотношениях с государственными органами, должностными лицами (в том числе за счет обеспечения возможности отстаивать свою правовую позицию в процедуре), во-вторых, обеспечения законности и прозрачности, подконтрольности публичного управления, в-третьих, рационализации деятельности публичной администрации, в-четвертых, легитимации административных решений, в-пятых, создания правовых рамок административного усмотрения, в-шестых, противодействия коррупции, в-седьмых, стандартизации административной и судебной практики, а также стимулирования экономического роста и создания благоприятных условий для инвестиций. Вместе с тем процедуры позитивной (бесспорной) деятельности органов исполнительной власти, несмотря на принятие большого количества преимущественно подзаконных нормативных правовых актов, так и не получили в российском публичном праве достаточно прочного и современного законодательного фундамента. Таким образом, формирование единой и непротиворечивой адекватной усложнившейся социально-экономической, правовой реальности теории административных процедур, также поиск концепций надлежащего правового регулирования соответствующих отношений является одной из важнейших проблем современного публичного права как в России, так и за рубежом. Указанные обстоятельства определяют актуальность проблемы современной теории административных процедур. Внимание, которое сегодня уделяется теоретическим и практическим проблемам административных процедур, связано, во-первых, с развитием теории административного процесса, во-вторых, с совершенствованием как правового регулирования, так и организации административной деятельности органов исполнительной власти. Можно констатировать, что в науке административного процесса нет единообразного понимания сущности, значения, перспектив развития административных процедур. Ряд авторов обозначают административно-процедурный процесс как деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера1, а административные процедуры – как установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и должностными лицами повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти2. Другие полагают, что административные процедуры представляют собой порядок принятия решения о правах и обязанностях конкретного гражданина или организации3. Следует обратить внимание на интересное мнение Э. Шмидт-Ассманна о том, что законодательство об административных процедурах выступает центральным компонентом любого демократического административного права, основанного на законе, так как оно обеспечивает права граждан и придает исполнительной власти рациональность и признание, а растущая процедуризация административного права является общей тенденцией развития4. На наш взгляд, взаимосвязи между «бюрократизацией» и «демократией» не должно быть, если государство пытается построить эффективную систему государственного управления. В то же время хочется немного скорректировать высказывание Э. Шмидта-Ассманна, тем самым, возможно, раскрыть истинную сущность его мысли: «Растущая бюрократизация государственного управления является общей тенденцией развития административного права», – но, скорее, такое состояние государственного управления не отражает истинных чаяний граждан и других участников административных и административно-процессуальных правоотношений. Можно даже предположить, что чем выше бюрократизация государственного управления, тем меньше защищен гражданин. Административные процедуры в современном их состоянии ведут к бюрократизации государственного управления. Связано это, в том числе, и с постоянными попытками заимствования зарубежных разработок в сфере государственного управления, что ведет к излишней бюрократии5. В то же время Э. Шмидт-Ассманн справедливо утверждает, что административное право имеет две функции, которые необходимо сбалансировать: с одной стороны, обеспечить права конкрет- ного гражданина (обеспечительная задача); с другой – обеспечить способность исполнительной власти эффективно выполнять свои задачи в рамках действующего законодательства («задача эффективизации»)6. На ряд существенных проблем теории и практики административных процедур указывает и Ю. Н. Старилов, который отмечает, что системная и чрезмерная (избыточная) правовая «заурегулированность» («переурегулированность») отношений в сфере публичного управления, возникшая в результате административной реформы (2004 г.), тем не менее, не обеспечила создания нормативного правового регулирования самой глобальной и незаменимой никакими иными административно-правовыми институтами (например, административными регламентами) области административного права, а именно – административных процедур. При этом, по мнению Ю. Н. Старилова, разработка законодательства об административных процедурах – это основное направление в современном российском законотворчестве, от степени практической реализации которого по-настоящему зависят эффективность и качество государственной управленческой, административной (исполнительно-распорядительной) деятельности7. С мнением Ю. Н. Старилова соглашается и К. В. Давыдов, выделяющий в качестве основного направления развития административных процедур в Российской Федерации принятие Федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации»8. Э. Шмидт-Ассманн обозначает следующие преимущества кодификации законодательства об административных процедурах: информирование гражданина о его процедурных правах (и, возможно, обязанностях) по отношению к исполнительной власти; для должностных лиц органов исполнительной власти кодификация законодательства об административных процедурах позволяет стандартизировать ответы на правовые вопросы, возникающие в ходе обработки дел, что, в свою очередь, позволяет поддерживать однообразное обращение с индивидуальными делами и противодействует произвольным решениям административных органов; кодификация имеет разгрузочную функцию, так как, что урегулировано в общем, нет необходимости закреплять в каждом новом законе9. Недостатками внешне-управленческих административных процедур, по мнению К. В. Давыдова, являются: административные регламенты – это подзаконные нормативные акты; большое количество административных регламентов; административные регламенты «перегружены» внутриорганизационными нормами и процедурами; административные регламенты оказались невосприимчивы к современным принципам административных процедур10. В современных условиях при наличии избыточных административных процедур в сфере государственного управления уже ведется речь об административных барьерах. Одним из способов их преодоления С. А. Агамагомедова видит использование информационно-телекоммуникационных технологий, у которых указанный автор отмечает несколько волн11 (применительно к деятельности таможенных органов): электронное декларирование; административная процедура предварительного информирования; внедрение принципа «единого окна» и автоматизация ряда базовых административных процедур12. В настоящее время следует обратить внимание на третий этап – автоматизацию административных процедур. На страницах данной статьи мы постараемся проанализировать, насколько в современных условиях необходимы разработка и принятие отдельного федерального закона об административных процедурах и как на это могут повлиять развитие информационно-телекоммуникационных технологий и переход в новый технологический уклад. Как показывает эволюция государственного управления, в том числе и в нашей стране, быстрое развитие информационных технологий ставит новые задачи по их применению в государственном управлении. Связано это в основном с тем, что их успешное использование приводит к повышению его эффективности, а игнорирование новых технологий будет приводить к деградации как всей системы государственного управления государства, так и его отдельных сфер и отраслей. Административные процедуры в этом случае не будут являться исключением. Полагаем, что «процедуризация» административной деятельности органов исполнительной власти есть результат желания государства и общества постараться обеспечить права граждан при их взаимодействии с органами исполнительной власти, снизить степень усмотрения должностных лиц при принятии соответствующих административных решений. Логично предположить, что это должно не только привести к уменьшению количества контактов с должностными лицами органов исполнительной власти, но и, в некоторых случаях, минимизировать возможность принятия административного решения человеком. Развитие современных цифровых и информационных технологий, может быть, позволит в будущем частично решить возникшие проблемы. В связи с этим необходимо напомнить, что мы находимся в условиях пятого и шестого технологических укладов, ядро которых составляют электронная промышленность, вычислительная техника, программное обеспечение, телекоммуникации, роботостроение, информационные услуги, генная инженерия, наноэлектроника, космическая техника и тонкая химия13. М. А. Комаров и А. И. Прокопьев отмечают, что плюсами нового технологического уклада являются новая система коммуникаций и построение инфраструктуры сразу на новых цифровых технологиях, поэтому государству и обществу необходимо вырабатывать пути взаимодействия и доверия в сфере цифровых технологий для эффективного и качественного сосуществования14. В последнее время активно обсуждается возможность применения в повседневной жизни человека, деятельности органов государственной власти таких цифровых технологий, как блокчейн. В частности, Ю. А. Тымчук выделяет возможность внедрений технологии блокчейн в деятельность Росреестра. Преимущество данной технологии в таком случае будет заключаться в следующем: 1) децентрализация; 2) повышенная степень безопасности; 3) невозможность изменения данных блокчейн задним числом; 4) оперативность; 5) прозрачность15. Следует отметить, что сегодня выделяются три категории блокчейна, отражающие различные аспекты возможного применения этой технологии – блокчейн 1.0, блокчейн 2.0 и блокчейн 3.0. Символом блокчейн 1.0 является биткоин, блокчейн 2.0 – использование этой технологии не только в финансовых сделках, но и других. Символ блокчейн 2.0 – система Ethereum, позволяющая составлять и выполнять умные контракты16. С помощью технологии блокчейн можно хранить и работать с разными видами административных (административно-процессуальных) решений, например, с лицензиями, свидетельствами на право собственности, другими юридически значимыми документами. Преимущество блокчейн заключается в отсутствии посредников. Исходя из вышесказанного, можно предположить возможность использования этой технологии в государственном управлении, – а это и есть блокчейн 3.0. Видимо, эффективность ее можно проверить в рамках предоставления государственных услуг. В таком случае встанет вопрос о юридическом значении тех юридических действий, которые входят в состав административных процедур, так как они будут носить исключительно технический характер. Юридическое значение будут иметь только те решения, которые будут приняты при предоставлении государственной услуги. При этом, может быть, будет полностью автоматизирована система принятия решения, например, решение о выдаче или невыдаче лицензии. Следовательно, если вести речь об использовании новых технологий в государственном управлении и пытаться всё это встроить в систему правового регулирования, встает вопрос, насколько это всё может повлиять не только на всю систему, административно-процессуальную деятельность органов государственной власти, но и отдельные ее аспекты, в том числе и административные процедуры. В то же время, проводя в будущем систематизацию административно-процессуального законодательства или разработку новых административно-процессуальных правовых актов в сфере административных процедур, следует учесть ряд перспектив и юридические риски, которые в связи с этим могут возникнуть. Во-первых, необходимо будет тщательно проанализировать административно-процессуальные аспекты предоставления основных видов государственных услуг, так как, по всей видимости, развитие информационных технологий приведет к ликвидации многих административных процедур в сегодняшнем виде, когда внимание будет уделяться только принятому административному (административно-процессуальному) решению, а не совершаемой процедуре (отпадет необходимость регламентировать технические особенности предоставления государственной услуги). Во-вторых, может измениться юридическая характеристика административных решений, вынесенных не человеком, а, фактически, программно-аппаратным комплексом17. Такой программно-аппаратный комплекс будет служить для целей автоматизации и ускорения процесса принятия административного (административно-процессуального) решения18. В-третьих, возможно, следует воздержаться от попыток разработать Федеральный закон «Об административных процедурах». Указанный нормативный правовой акт, на наш взгляд, есть результат административной практики XIX и XX вв. В современном мире его наличие, может, и не нужно. То есть необходимо отказаться от желания создать нормативный правовой акт «прошлого», а подумать, что необходимо для функционирования системы государственного управления через 10 и более лет. В-четвертых, важно учитывать и избегать ошибки в проведении процессуальных преобразований, когда из-за необдуманных административных решений по изменению административно-процессуальных правовых актов ухудшится функционирование системы государственного управления. Например, сейчас начинают обсуждать возможность внедрения искусственного интеллекта в юридическую деятельность и возможную замену им юриста. Однако участие в административно-процессуальных отношениях роботов, «искусственного интеллекта», а следовательно, опосредованно – программистов и операторов, не имеющих соответствующей юридической подготовки, – может повлечь за собой непоправимые результаты. В-пятых, следует учитывать риски, порождаемые чрезмерной детализацией административно-процессуальных действий при возбуждении, расследовании, рассмотрении административных дел. В-шестых, предыдущий вид административно-процессуального риска может привести к излишней бюрократизации процесса ради «соблюдения прав и свобод граждан». Под эгидой «борьбы» за обеспечение прав и свобод граждан при взаимодействии их с органами государственной власти пытаются выделить и урегулировать все действия, совершаемые государственными служащими (должностными лицами), минимизируя объем административного усмотрения. Но всё это может привести и к обратному эффекту, когда при возникновении нетипизированной управленческой ситуации существующие административные регламенты не смогут решить проблемы гражданина, так как государственный служащий действует только в соответствии с конкретным административным регламентом. Таким образом, постоянное усложнение общественных отношений порождает перманентный запрос на реформирование системы государственного управления. Анализ проводимых десятилетиями административных реформ позволяет говорить о традиционном для публичного права Российской Федерации акценте на «технологической» модернизации государственного управления (главная задача которой заключается во внутренней рационализации бюрократии). Конечно, эта цель логична и заслуживает одобрения. Однако вряд ли она должна выступать основной. Административные процедуры в рамках «инструментальной» концепции понимаются как некие правовые алгоритмы, способы реализации компетенции властных субъектов без учета содержательной оценки такой деятельности. В диссертационном исследовании доказано: подобный подход не является оптимальным ввиду повышенных рисков нарушения прав граждан. В противовес «технологической» выдвигается иная концепция – правозащитной роли административных процедур. В таком понимании последние, с одной стороны, должны соответствовать не только формальным, но и содержательным требованиям. С другой стороны, аксиологический подход позволяет рассматривать административные процедуры не просто в неразрывном единстве с тесно связанными с ними явлениями, но и утверждает их ключевую, центральную роль в системе позитивного государственного управления. В проведенном исследовании показано, что административные процедуры выступают «связующим звеном» между различными административно-правовыми феноменами: публичной администрацией (реализацию чьей компетенции регулируют), административными актами (принимаемыми публичной администрацией по итогу процедуры), гражданами и организациями (чей правовой статус претерпевает изменения в результате принятия правовых актов управления). Наконец, административные процедуры служат средством для реализации требований принципов административного права. Будучи урегулированными административным законодательством, административные процедуры «пронизывают» все основные его институты и обеспечивают их единство, взаимосогласованность. Таким образом, теория административных процедур является важной частью науки административного права, а законодательство об административных процедурах способствует систематизации (кодификации) законодательства о государственном управлении. Методологическая основа такой концепции административных процедур уходит корнями в доктрину «надлежащего управления» (good administration), получившую широкое распространение в правовых системах стран континентальной Европы. Данная теория исходит из необходимости обеспечения не только формальной законности, но и разумности, справедливости публичного управления. Последнее должно достигаться как развитой системой принципов, так и посредством закрепления и реализации конкретных процедурных прав граждан (главными из которых являются право на участие в административной процедуре и право на обоснованное итоговое решение). 1 Российская газета. 2020. 22 июля. № 159. 2 Добровольный национальный обзор хода осуществления Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (Материал подготовлен Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации, 2020) // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/dcbc39abeafb0418d9d48c06c958e454/obzor.pdf(дата обращения: 1.06.2020). |