Документ Microsoft Office Word. Основы конституционного права Великобритании
 Скачать 36.01 Kb.
|
|
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Саратовская государственная юридическая академия» Кафедра конституционного право имени профессора И.Е. Фарбера По дисциплине Конституционное право зарубежных стран По теме «Основы конституционного права Великобритании» Введение Глава I. Парламент Соединенного Королевства Великобритании в контексте британского конституционного устройства: парадигма британского конституционализма 1.1 Проблемы дефиниции конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 1.2 Парламент Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в трудах У. Бэджета и А. В. Дайси Глава II. Эволюция реформирования Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 2.1 История становления Палаты. Предпосылки реформы 2.2 Парламентский акт 1911 года 2.3 Палата лордов после 1911 года: дальнейшая судьба реформы. Парламентский акт 1949 года 2.4 Консервативная партия и реформа верхней палаты Парламента 2.5 Реформа Палаты лордов в деятельности «старых» и «новых» лейбористов Глава III. Реформа Палаты лордов в деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. 3.1 Формирование коалиции. Коалиционное соглашение и реформа Палаты лордов 3.2 «Завершая незаконченное»: правительственный Билль о реформе Палаты лордов 2012 - 2013 гг. 3.3 От «реформы» к «нереформам»: коалиция и проблема сокращения размера Палаты лордов Заключение Список источников и литературы Приложения Введение Палату лордов, верхнюю палату парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, можно считать единственной в своем роде - титулованные члены ее - пэры - не избираются, но (за исключением 92 наследственных пэров) попадают в Палату путем назначения; сама же Палата лордов не представляет интересы территориальных сообществ, входящих в состав государства, чем чаще всего и занимаются верхние палаты, а объединяет экспертов, комментирующих, проверяющих и исправляющих различные рассматриваемые Парламентом законопроекты[1]. Согласно статистическим данным Межпарламентского союза за 2011 год, 76 (за исключением Египта и Туниса, конституции которых на тот момент временно прекратили действовать) из 190 национальных парламентов были бикамеральными[2]; верхние палаты 17 из них не имели в своем составе никакого избираемого элемента, но лишь 2 из этих 17 верхних палат совмещали в своем составе наследственный и назначаемый элементы - Соединенное Королевство и Лесото (члены, получающие свое место в палате по наследству также имелись в Бельгии и Зимбабве, но верхние палаты этих стран в основном являются избираемыми, включая также и определенное количество назначаемых членов)[3]. Непохожесть двух этих стран очевидна; возникает вопрос - что же обуславливает такую специфику британского парламентаризма? Свое начало Палата лордов берет от Витана - состоящего из светской знати и священнослужителей «совета мудрецов», существовавшего еще при англо-саксонских королях. По мере развития британского Парламента верхняя его палата менялась крайне незначительно. В то время как Палата общин под давлением входящей в нее буржуазии реформировалась, становилась более демократической, Палата лордов оставалась проводником консервативных сил, местом, доступ в которое был открыт только аристократии. На фоне распространения идей демократии как высшей ценности неизбираемая Палата лордов теряла свое значение и влияние, но не хотела с этим мириться. Процесс реформирования Палаты лордов начался в XX веке с принятия Парламентского акта 1911 года, который значительно сократил полномочия верхней палаты; конец же XX века ознаменовался революционной реформой лейбористского кабинета Т. Блэра, исключившей из верхней палаты Парламента Соединенного Королевства практически всех ее наследственных членов. Обе эти реформы, однако, завершены не были. В 2010 году к власти в Соединенном Королевстве приходит коалиция консерваторов и либерал-демократов[4]; коалиционное соглашение - программа действий новообразованного правительства - демонстрировало твердое намерение последнего довести начатые в XX веке реформы Палаты лордов до конца. 8 мая 2015 года в Соединенном Королевстве прошли очередные всеобщие выборы в Палату общин, закончившие период нахождения коалиции консерваторов и либерал-демократов у власти: новое правительство сформировала Консервативная партия[5]. Ввиду этого, уместным кажется подвести итоги деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. для Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства. Удалось ли коалиции наконец-таки завершить вековой процесс реформирования верхней палаты британского Парламента? Как их деятельность отразилась на Палате лордов и как она вписывается в общую картину эволюции верхней палаты главного законодательного органа Королевства? Ответам на эти вопросы и посвящена данная работа; необходимость подведения итогов деятельности коалиционного кабинета 2010 - 2015 гг. по реформированию верхней палате Парламента Соединенного Королевства и обеспечивает, как представляется, ее актуальность. Более того, рассматриваемые в работе вопросы являются тем более актуальными при учете того, что в данный момент правительство формирует Консервативная партия во главе с Д. Кэмероном; настоящее правительство подходит к реформе Лордов таким же образом, как и во время пребывания Консервативной партии в составе коалиции[6]. Степень изученности темы. Проблематике реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства посвящено множество исследований, которые были рассмотрены в настоящей работе. Историческое развитие парламентаризма в Соединенном Королевстве прослеживали такие исследователи, как Дж. Блэк[7], Э. А. Фримэн[8], Т. Хэик[9], С. Э. Лэмберг[10], Ф. В. Мэйтланд[11], А. Ф. Поллард[12], Р. Д. Конглтон[13]. Основные вехи реформы Палаты лордов, ее функции и особенности ее положения в политической системе Соединенного Королевства описаны в книгах К. Пэдфилда[14], Р. Паннетта[15]. Парламент и, в частности, Палату лордов в контексте конституционного устройства Соединенного Королевства рассматривали А. В. Дайси[16], У. Бэджет[17], А. Томкинс[18], К. Тёрпин[19], В. Богданор[20], Э. Кинг[21], М. Грант[22], А. Келсо[23], Р. Хэйзелл[24]. Проблеме реформирования британского Парламента, в целом, и Палаты лордов, в частности, посвящены труды А. Келсо[25] и К. Бэллинджера[26]; П. Дори в своей статье[27] особо останавливается на подходах к реформе верхней палаты лейбористских правительств. Со своей стороны, ведущий исследователь Палаты лордов М. Расселл в своих работах обращается к сравнению Палаты лордов с верхними палатами[28]. Наконец, отдельные этапы реформы, важнейшие законодательные акты и их последствия подробно рассматриваются исследователями из библиотек Палаты общин и Палаты лордов[29]. Реформирование же Палаты лордов в деятельности кабинета 2010 - 2015 г. исследовано значительно хуже. Некоторое внимание этой теме уделяется в коллективной монографии под редакцией А. Сэлдона и М. Финна[30], посвященной наследию коалиционного правительства, но написанной до окончания срока пребывания коалиции у власти и не представляющей, таким образом, достаточно полного обзора деятельности коалиции по реформе Лордов. Специфические аспекты подхода коалиции к реформе лордов были рассмотрены М. Расселл[31]; отдельные аспекты процесса реформирования Парламента в 2010 - 2015 гг. анализируются исследователями из библиотек Палаты общин и Палаты лордов[33]; но комплексный обзор деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. по реформе Палаты лордов в литературе отсутствует. Итак, несмотря на то, что Палате лордов, ее эволюции и проблемам ее реформирования посвящено множество работ, состояние реформы Палаты лордов в период нахождения у власти коалиционного кабинета 2010 - 2015 гг. исследовано несоизмеримо меньше; имеющимся же работам недостает комплексности. Научная новизна данного исследования, таким образом, состоит в комплексном рассмотрении разных аспектов процесса реформирования Палаты лордов при коалиционном правительстве 2010 - 2015 гг. и «вписывании» их в общую картину эволюции верхней палаты Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. великобритания коалиция палата лорд Объектом исследования является эволюция процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии; предметом же - реформы Палаты лордов при коалиционном кабинете 2010 - 2015 гг. В соответствии с этим, целью работы является определение основных направлений и результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в период деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. в контексте эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента. Для реализации этой цели в исследовании ставятся следующие задачи: 1) Рассмотреть основные аспекты реформирования Палаты лордов в контексте ее места в конституционном устройстве Соединенного Королевства; 2) Опираясь на основные законодательные акты процесса реформирования Палаты, выявить общие тенденции всех реформ Палаты лордов, их последствия, интересы акторов процесса реформирования; 2) Выявить основные направления и результаты процесса реформирования Палаты лордов при коалиционном правительстве 2010 - 2015 гг.; 3) Проанализировать эволюцию подходов коалиционного правительства к проблеме реформы верхней палаты Парламента Соединенного Королевства. Методологическая база исследования. Хотя общая теория конституции исследователями Соединенного Королевства еще не выработана - это отчасти обуславливается самой спецификой самой британской конституции[34], представляется возможным говорить о существовании парадигмы британского конституционализма, сформировавшейся под влиянием некоторых авторитетных работ, в частности, таких исследователей, как У. Бэджет[35] и А. В. Дайси[36], и выработавшей свое видение британской конституции как сложного набора правил и институтов, определенного конституционного порядка, регулирующего отправление государственной власти. Реформа Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., как и общая эволюция процесса реформирования верхней палаты британского Парламента, в настоящей работе анализируется сквозь призму сформировавших в парадигме британского конституционализма представлений о развитии парламентаризма в Соединенном Королевстве, особенностях структуры британского Парламента в части распределения ролей и полномочий между составляющими его Палатой общин и Палатой лордов, проблемах их реформирования в контексте специфики британского конституционного устройства. Теоретическим основам настоящей работы - основополагающим для теории британского конституционализма работам У. Бэджета[38] и А. В. Дайси[39] - будет посвящена I глава настоящего исследования. Что касается основных методологических подходов, то, с учетом объекта и предмета исследования, работа будет построена на комплексном и политико-историческом подходах, а также на существующем в рамках парадигмы британского конституционализма институциональном подходе, который применяла в своей работе[37] при рассмотрении проблематики реформирования Парламента Соединенного Королевства современный его исследователь А. Келсо. Выработанный в парадигме британского конституционализма с учетом специфики британского конституционного устройства институциональный подход к реформе Палаты лордов заключается в рассмотрении того, как институциональная логика - доминантные ценности и нормы Парламента как института, в частности, и британского конституционного устройства, в целом, - определяла и, в то же время, легитимировала действия акторов процесса реформирования Палаты лордов; институциональный подход, примененный на основе вышеупомянутой работы А. Келсо, используется в настоящей работе для концептуального объяснения позиции коалиционного кабинета 2010 - 2015 гг. по реформе Палаты лордов, а также для оценки предпринятых коалицией попыток реформ с точки зрения эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента в целом. Комплексный подход настоящая работа применяет для отображения всей многогранности эволюции процесса реформирования Палаты лордов, характеризующегося сложной взаимосвязью между партийно-политической борьбой, институциональными ценностями и прагматическими интересами отдельных акторов. Политико-исторический подход же необходим для исследования динамики развития Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства, выявления того, какие события в истории развития Палаты определили ее сегодняшнее состояние и породили те проблемные вопросы, которые коалиционные правительство стремилось разрешить во время своего пребывания у власти. Для решения поставленных в настоящей работе задач, в качестве основных исследовательских методов в работе используются исторический метод, институциональный метод и метод сравнительного анализа. Исторический метод применяется здесь как для прослеживания становления и эволюции процесса реформирования верхней палаты британского парламента, так и для рассмотрения динамики ее реформирования в 2010 - 2015 гг. Институциональный метод используется при рассмотрении процесса реформирования Палаты лордов в контексте структуры британского Парламента, в частности, и политической системы Соединенного Королевства, в целом. Наконец, для определения позиций главных партий по вопросу реформирования Палаты лордов в предвыборной кампании 2010 года, а также для рассмотрения и сопоставления предложений по реформе Палаты, содержавшихся в конкретных биллях и актах, будет использован метод сравнительного анализа. Что касается хронологических рамок исследования, то, исходя из вышеуказанных цели и задач, работа будет акцентироваться на периоде 2010 - 2015 гг.; тем не менее, с целью представления деятельности коалиции 2010 - 2015 гг. по реформированию Палаты лордов как части общей эволюции данного процесса работа будет обращаться и к иным историческим периодам. Структура работы. Настоящее исследование состоит из 3 трех глав, построенных в соответствии с его целью и задачами следующим образом. Исследование реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг. для установления институционального контекста этого процесса начинается в данной работе с обзора ключевых работ и основных положений парадигмы британского конституционализма - этому посвящена первая глава настоящего исследования. Вторая глава данной работы рассматривает предпосылки и историю процесса реформирования Палаты лордов в XX веке. Построенная на выводах предыдущих глав, третья глава представляет собой рассмотрение процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства при в 2010 - 2015 гг. Глава I. Парламент Соединенного Королевства Великобритании в контексте британского конституционного устройства: парадигма британского конституционализма Определение основных результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, что является целью данной работы, для представления общего контекста процесса реформирования верхней палаты предваряется здесь исследованием самого Парламента, особенностей его структуры, отношений двух его палат, его места в политической системе Британии и связанных с этим проблемных аспектов его реформирования. Как уже было обозначено во введении, эти вопросы находятся в центре парадигмы британского конституционализма, которая и является методологической основой настоящей работы. Хотя из-за специфики британского конституционного устройства общей теории конституции в парадигме британского конституционализма выработано не было[1], ее исследователи строят свои выводы на основе неких общих положений, общего видения британского конституционного устройства, которые выведено в работах «классиков»[2] британского конституционализма - «Английской конституции» У. Бэджета[3] и «Введение в конституционное право» А. В. Дайси[4], которые и будут рассмотрены в настоящей главе. Для завершения формирования методологического аппарата настоящего исследования здесь также будут рассмотрены некоторые работы современных исследователей британского конституционного устройства, в частности, уже упоминавшаяся во введении работа А. Келсо[5]. Все вышеуказанное позволит выявить некоторые критерии для определения результатов деятельности коалиции 2010 - 2015 гг. по реформированию верхней палаты Парламента Соединенного Королевства. 1.1 Проблемы дефиниции конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии Конституция Соединенного Королевства очень отличается от того кодифицированного, цельного стандарта, который, являясь декларацией высшего закона страны, присутствует в большинстве государств[6]. Она не кодифицирована, - в Соединенном Королевстве нет ни одного документа или группы взаимосвязанных официальных документов, специально обозначаемых как конституция Соединенного Королевства[7]. Тем не менее, кодификация не является для британского конституционного устройства чем-то чуждым: те или иные аспекты последнего все-таки находят отражение в большом количестве затрагивающих конституционные вопросы законов[8]. Но законы эти ничем не отличаются от обычных актов Парламента[9]; в качестве конституционных они выявляются только тематически, и такая классификация может быть весьма субъективной[10]. Некоторые же основы британского конституционного строя (например, назначение премьер-министра или принцип министерской подотчетности Парламенту) регулируются не законами, а конституционными конвенциями - (неписаными) конституционными правилами, принципами, практиками особого рода[11], - и вследствие этого законодательно затрагиваются лишь косвенно, если и затрагиваются вообще[12]. Помимо статутов и конвенций, другим источником британской конституции считается обычное право и - иногда - работы наиболее авторитетных ее исследователей[13]. Иногда приведенное выше определение расширяется и обобщается, что находит свое выражение в трактовке конституции как особого конституционного порядка, очерчивающего сферу отправления государственной власти[22]. Встречается также и институциональное определение термина «конституция». Конституция в этом понимании - это конституция «живая»; это особая система, которую составляют политические институты страны вместе со своей историей, традициями, реалиями существования[23]. Рассуждая в подобном русле, некоторые исследователи обозначают понятием «конституция» политическую систему государства[24]. Собранные в совокупности, эти определения позволяют заключить, что британская конституция понимается ее исследователями как сложный комплекс правил и практик, которые определяют отправление государственной власти, ее полномочия и лимиты; институтов, которые, безусловно функционируя на основе этих правил, вместе с тем «пишут» собственную конституционную историю; а также влияющих на формирование этих правил и практик идей; несмотря на встречающуюся иногда разную расстановку акцентов, представляется возможным резюмировать, что вышеуказанные авторы видят в термине «конституция» особый конституционный порядок, который ограничивает отправление государственной власти, - порядок, который обозначается ими термином «конституционализм»[25]. Действительно, при анализе работ исследователей британской конституции можно заметить, что эти термины зачастую используются авторами как взаимозаменяемые. Так, обсуждая конституционное устройство Соединенного Королевства, А. Томкинс оперирует терминами «конституция», «конституционализм» и «конституционный порядок», отождествляя их[26]. Такое обращение иногда подвергается критике. Так, комментируя употребление терминов «конституция» и «конституционализм» в британском научном дискурсе, Дж. Э. К. Мюркенс заключает, что эти концепты при всей их неопределенности и отсутствии общего их понимания фигурируют здесь достаточно часто, причем термин «конституционализм» используется исследователями для трех разных целей - во-первых, он заполняет пустоту, оставленную отсутствием общей теории конституции; во-вторых, он замещает собой отсутствующий конституционный документ; в-третьих, он используется как «зонтичный» термин, объединяя в себе либо новые конституционные договоренности между судебной властью, Парламентом и правительством, либо различные конституционные установки вроде демократии, парламентского суверенитета, верховенства права, разделения властей, фундаментальных прав[27]. Тем не менее, с учетом реалий конституционного устройства Соединенного Королевства, отождествление терминов «конституция», «конституционный порядок» и «конституционализм» кажется вполне объясняемым. Так, говоря о различных трактовках термина «конституция», исследователи Дж. Мелтон, К. Стюарт и Д. Хэлен видят в его употреблении две основных тенденции: обозначение термином либо материальной формы, в которой представлена конституция, то есть ее письменного текста, либо более широкого конституционного порядка, состоящего из разных элементов (законов, теорий, интерпретаций), которые выполняют «конституционные» функции - функцию непосредственно конституционализма как ограничения государственной власти, функцию определения моделей реализации государственной власти и установления государственных институтов для ее реализации, функцию символическую[28]. Этот конституционный порядок, замечают названные выше исследователи, и включает в себя все правила и договоренности, которые нацелены на выполнение этих «конституционных» функций и которые могут никак не отображаться в самом тексте конституции[29]. Поэтому, заключают вышеназванные исследователи, с учетом некодифицированности или даже видимого отсутствия конституции Соединенного Королевства совсем неудивительным является то, что британские исследователи в определении конституции преимущественно концентрируются на том конституционном порядке, которая она создает, уделяя относительно немного внимания тем его элементам, которые нашли отображение в законодательстве страны[30]. Упоминавшийся выше Э. Кинг, рассуждая о конституции как о наборе наиболее значимых правил, регулирующих отношения между различными органами государственного управления и отношения между этими органами и населением страны, отмечает, что конституции в этом смысле никогда не являются писаными: они могут быть в теории закреплены в письменной форме, но на практике этого не происходит[31]. Более того, писаные конституции - которые автор называет Конституциями с большой буквы - никогда не совпадают с существующими в стране важнейшими правилами, которые регулируют отношения между различными частями системы государственного управления и властью и народом - конституциями с маленькой буквы полностью[32]. Часто включая незначительные с функциональной точки зрения положения вроде подробного описания герба и места резиденции первого лица страны, «Конституции» могут умалчивать о таких ключевых элементах политической системы страны, как избирательная система, деятельности политических партий - а ведь они порождают в каждой стране свой вид политической конкуренции, свою политическую культуру[33]. «Британия не обладает «Конституцией», но у нее, вне всякого сомнения, есть «конституция», - заключает Э. Кинг[34]. Итак, после рассмотрения различных трактовок британской конституции в трудах ее исследователей можно заключить, что их всех роднит общее понимание формы британской конституции как особого конституционного порядка, регулирующего отправление государственной власти, ее полномочия и пределы, функционирование государственных институтов. Справедливо ли будет утверждать и о схожести видения исследователей британского конституционализма сущностного содержания последнего? Обзор работ исследователей позволяет ответить на этот вопрос утвердительно. В центре всех интерпретаций британской конституции находится концепция парламентского суверенитета - полной законодательной свободы Парламента, которая и обуславливает некодифицированность британской конституции[35]. Таким образом, хотя гибкость и неопределенность британской конституции способствует большой субъективности в ее оценке, ее исследователи исходят из общего видения ее природы и содержания. Чем это можно объяснить? Первое издание «Английской конституции», собрания эссе британского журналиста, экономиста и политического философа Уолтера Бэджета, появилось в 1867 г. - на фоне оживленных конституционных дебатов, которыми ознаменовались в Британии 60 годы XIX века[42]. Видя в государственном устройстве Соединенного Королевства причину его политической стабильности и экономического благополучия, исследователи пытались объяснить специфику его институтов; но их также волновал вопрос, способны ли эти институты ответить на новые вызовы эпохи, - обеспечивать развитие общества внутри страны, быть для британского государства опорой в возросшей конкуренции вне ее и служить рабочей моделью, на которую могли бы опереться другие страны, в частности, многочисленные колонии Британской империи[43]. Как в британском конституционном устройстве распределяются «почитаемые» и «эффективные» роли? В то время как монарх возглавляет «почитаемую» часть конституции, свидетельствует автор, премьер-министр возглавляет часть «эффективную»[55]: реальная власть в британской конституции находится не в руках суверена, но в руках Премьер-министра и его кабинета - то есть в руках «комитета», назначаемого Парламентом, и председателем этого комитета[56]. Отличительное качество британского конституционного устройства У. Бэджет видит в том, что, в то время как его «почитаемая» часть очень сложна, очень стара, несколько театральна и пользуется большим почетом, его «эффективная» часть крайне проста и довольно-таки современна[58]. В свою очередь, «секрет эффективности» британской конституции, по мнению автора, состоит в близком союзе, почти полном смешении исполнительной и законодательной ветвей власти, роль связующего звена между которыми является правительство, которое У. Бэджет понимает как самый главный комитет законодательного органа[59]. По своему происхождению принадлежа к законодательной власти, по своим функциям - к исполнительной[60], Кабинет обладает беспрецедентной властью - это комитет, который может распустить орган, который его, кабинет, назначил; иначе говоря, это институт исполнительной власти, который может распустить главный институт законодательной власти, который его назначает - и в этом выражается смешение[61]. Более того, кабинет, который обладает большинством голосов, может заручиться согласием Парламента на все акты, которые он инициирует; в этом смысле кабинет сам отчасти является законодательным органом[62]. Но действительным сувереном в британском конституционном устройстве У. Бэджет считает Палату общин, так как именно она «назначает» исполнительную власть; именно из рядов ее членов (в основном) и формируется правительство[63]. В соответствии с этим, главной функцией Палаты является функция элективная[64]: это палата, которая избирает премьер-министра и министров; она же и снимает их с должности, следя за изменениями в общественном мнении[65]. Так как Палата общин вместе с правом избирать обладает правом и смещать с должности, ее взаимодействие с премьер-министром не прекращается после его избрания; весь политический процесс Соединенного Королевства состоит в действиях и ответных реакциях на эти действия Палаты общин и премьер-министра[66]. Палата общин находится в состоянии вечного (потенциального) выбора: в любой момент она может избрать премьер-министра или отправить его в отставку[67]. Тем не менее, главная - избирательная - функция Палаты тесно связана с партийной подоплекой; партии, как считает автор, находятся здесь в центре всего[68]. Соответственно, основной принцип, на котором построено функционирование нижней палаты - это подчинение партийным лидерам: «Если каждый член Палаты общин делал то, что кажется ему правильным, то к каждому закону набиралось бы по 657 поправок -по числу членов; и ни одно предложение не было бы принято»[69]. Но голоса членов не всегда определяются их партийной принадлежностью: член Палаты может быть вигом, но вместе с этим он является и обычным британским подданным[70]; да и сами лидеры партий не стремятся к полному контролю над голосами членов: они находятся в контакте с реальностью, и это заставляет их выбирать средний курс[71]. Эти перемены, однако, не являются чем-то радикально новым; как свидетельствует автор, не беря во внимание средневековую, раннюю стадию развития конституции, Палата лордов всегда занимала по отношению к Общинам позицию более низкую, хотя по отдельности власть лордов была огромна. Это У. Бэджет обуславливает двумя факторами. Во-первых, хотя политические таланты не передаются по наследству и не зависят от количества поместий, атмосфера в верхней палате парламента была такова, что самый большой удельный вес отдавался в ней более знатным; менее знатные лорды предпочитали не появляться там вообще[79]. Наиболее талантливые же лорды к участию в своей палате не испытывали никакого интереса, предпочитая этому возможности скрытого, но все же реального, влияния в Палате общин[80]. Рассуждая о соотношениях Палаты общин и Палаты лордов в британском конституционном устройстве, У. Бэджет критикует распространенные в современной ему научной литературе представления о наличии в Соединенном Королевстве двух равных по силам палат. Наличие в политической системе государства двух палат с равными возможностями блокировать билли, заявляет автор, с точки зрения «эффективной» части конституции грозит «конституционным тупиком», когда нормальное законотворчество станет невозможным[81]. Особенность и достоинство британской конституции, по мнению У. Бэджета, и состоит в том, что верхняя палата, обладая все же некоторыми важними полномочиями, не является равной по отношению к палате нижней[82]; в каждой конституции должен быть какой-то авторитет, суверенная власть должна иметь возможность реализоваться, и британское конституционное устройство это учитывает[83]. Будучи современником реформ по демократизации избирательно права (Актов о реформе 1832 г. и 1867 г.), У. Бэджет констатирует существенные изменения в конституционном устройстве Соединенного Королевства, которые реформы привнесли в структуру Парламента и отношения между его палатами; несмотря на обсуждение У. Бэджетом конкретных исторических событий, представляется важным представить его выводы здесь, в общем ходе авторских рассуждений, - ведь, как считается, избирательные реформы и положили начало британской конституции в современном ее виде, что и делает работу У. Бэджета актуальной и сегодня[84]. Во-первых, качественно поменяв состав Палаты общин, Акты изменили и отношения между двумя палатами Парламента: в то время как изначально доминирующим элементом в двух палатах были дворяне и лорды обладали значительным влиянием по назначению членов Палаты общин, что сглаживало противоречия между двумя Палатами, пореформенные палаты стали по своему составу контрастирующими, в то же время перестав быть равными друг другу[85]. Во-вторых, изменилось и значение Палаты лордов в законодательном процессе: единственные права и полномочия, которые У. Бэджет видит у Лордов в результате изменений, - это отлагательное вето и право ревизии биллей[86]. Члены Палаты лордов могут вносить в законы поправки и отклонять те билли, по отношению к которым Палата общин не имеет еще серьезных намерений, а население еще не определилось[87]. Но их вето, замечает автор, является на самом деле гипотетическим; лорды могут упорствовать в отклонении билля, но, в конце концов, все равно будут вынуждены его принять[88], - палата, состоящая из знати, вряд ли будет упорствовать против палаты избираемой, за которой находится сила и воля ее электората[89]. Поэтому Палата лордов и не может служить, как считалось современниками автора, препятствием революции; ее существование, заключает У. Бэджет, скорее является индикатором того, что революция маловероятна, - продолжение существования основывающей свой авторитет на старом чувстве почтения [к статусу] Палаты лордов показывает, что резкий прорыв чего-то нового, новых идей, институтов, - то, чем характеризуется революция как явление, - пока просто невозможен[90]. Пока Палата лордов сохраняет хоть какую-то власть, мы можем быть уверены, что в стране нет крайней степени недовольства этим, резюмирует автор[91]. Но приносит ли Палата лордов в контексте обновленного реформами британского конституционного устройства хоть какую-то пользу? Задаваясь этим вопросом, У. Бэджет замечает, что с совершенной нижней палатой палата верхняя не имеет никакой ценности: «Если Палата общин была бы в полной мере палатой представительной, всегда умеренной, беспристрастной, состояла бы из достойных людей, готова была бы тщательно и спокойно рассматривать билли, Палата лордов была бы совсем не нужна...»[92]. Но, продолжает автор, при действительном состоянии нижней палаты Парламента Палата лордов как институт, присматривающий за действиями нижней палаты и проверяющий их, оказывается очень полезной, если не необходимой[93]. У. Бэджет объясняет это несколькими причинами. Во-первых, в то время как в значимых вопросах, вопросах государственной важности неограниченные законодательные возможности большинства Палаты общин сдерживаются вниманием к этим вопросам электората, общественным мнением, вопросы менее значительные избирателями игнорируются, и здесь большинство в Палате общин может принимать те меры, какие оно хочет, - а ведь несмотря на всю свою репрезентативность, в нижней палате имеются и ярко выраженные группы со своими корыстными интересами[94]. Поэтому Палата лордов, где правительство, которое и управляет большинством в нижней палате, не имеет большого влияния, имеет очень важную роль: она может сдерживать эту «тиранию» Кабинета[95]. Как орган, большинству членов которого «нечего терять и нечего приобретать»[96], социальный статус которых стабилен, которые не зависят от избирателей, Палата лордов обладает реальными возможностями призывать к ответу, конструктивно критиковать исполнительной власти[97]. Во-вторых, в законодательном процессе Палата лордов компенсирует главный, по мнению автора, дефект Палаты общин - недостаток времени для надлежащего рассмотрения проходящих через Палату законопроектов; главенствуя в законодательном процессе, нижняя палата британского Парламента плохо справляется со своей функцией проверки законодательства[98]. Не являясь институтом избираемым, Лорды, тем не менее, обладают достаточным для их положения влиянием, что достаточно редко встречается в демократических государствах; члены Палаты лордов не зависят от избирателей; не встречаясь с такой законодательной нагрузкой, какую испытывает нижняя палата, Лорды обладают достаточным количеством свободного времени для тщательной ревизии биллей, их обсуждения, внесения в них поправок[99]. Более того, Палата лордов может быть своего рода политической трибуной для членов Кабинета, которым не удается «поговорить с нацией»[100] в Палате общин из-за большой загруженности последней.[101] Таким образом, достоинства Палаты лордов, по мнению автора «Английской конституции», значительны, но немало у верхней палаты британского Парламента и недостатков[102] Во-первых, возвышению - да и просто нормальному отправлению своих функций - Палате лордов препятствует крайне низкая ее посещаемость[103]. «По сравнению с членами Палаты общин, пэры - политики очень апатичные» - замечает У. Бэджет; и, хотя автор находит это естественным ввиду состояния пэров и ввиду наличия в Палате практики голосования через посредников, он видит низкую посещаемость Палаты губительной для ее репутации: собрание - особенно собрание с ревизионными функциями - которое не собирается, которому, как кажется, до своих функций нет дела, может быть на самом деле полезно, но избирателей в этом не убедишь[104]. Во-вторых, как орган с ревизионными функциями, по мнению автора, Палата лордов слишком однородна по своему составу; все ее члены, за исключением нескольких юристов, являются более или менее богатыми землевладельцами, и законопроекты рассматриваются в Палате с точки зрения классовой принадлежности ее членов, которые склонны отвергать чуждые им нововведения[105]. В-третьих, как палата с членством, передающимся по наследству, Палата лордов весьма усреднена по способностям своих членов[106]. В-четвертых, привыкнув из-за своей постепенно уменьшающейся роли действовать вопреки собственным суждениям, лорды больше не знают, когда им можно действовать по своим суждениям; по мнению автора, члены Палаты слишком нерешительны в отправлении своих функций[107]. |