ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНВАЛИДОВ В РОССИИ. Право социального обеспечения инвалидов в россии
 Скачать 54.1 Kb.
|
|
ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНВАЛИДОВ В РОССИИ Актуальность изучения правового регулирования социального обеспечения инвалидов в РФ обусловлена высокой представленностью данной категории в структуре общества и, объективной потребностью в создании им условий для комфортной жизнедеятельности: передвижения, организации труда, отдыха, учебы, среды обитания. По данным Росстата 2018 г., число людей, впервые признанных инвалидами, с связи нарушениями опорно-двигательного аппарата составило 43946 чел., языковых и речевых функций – 3479 чел., слуха – 14946 чел., зрения – 19818 чел., психических функций – 45541 чел., нейромышечных, скелетных и связанных с движением (статодинамических) функций – 156265 чел. В 2019 г. зарегистрировано 11,9 млн. инвалидов по различным группам1. Декларация «О правах инвалидов» от 09.12.1975 г.2 является международным эталоном и основой для разработки государственных, региональный и локальных нормативно-правовых актов в сфере закрепления и обеспечения социальных гарантий инвалидов в соответствии. Инвалид, согласно декларации, имеет гражданские и политические права, право на медицинскую, психологическую и функциональную помощь, социальное и экономическое обеспечение, защиту от дискриминации, оскорблений и унижения в связи с особенностями здоровья и развития. Международная «Конвенция о правах инвалидов» от 13.12.2006 г.3 обязует государства-участников соблюдать право инвалидов на жизнь, трудовую деятельность, равенство перед законом, свободу передвижения, неприкосновенность частной жизни. Для полного социального включения инвалида, государства реализуют программы доступной среды и инклюзивного образования на всех уровнях. Например, в МБОУ «Школа № 54» г. Н. Новгорода учебный процесс адаптирован под специфические потребности детей с ОВЗ: с ними работают логопеды, дефектологи, применяются современные технологии и средства обучения (фильмы, ресурсный кабинет). Российское законодательство не противоречит международным актам и - устанавливает «комплекс оптимальных для инвалидов реабилитационных мероприятий…» в форме индивидуальной программы реабилитации или абилитации (ИПРА), включающей медицинские услуги, профессиональную ориентацию и адаптацию, содействие в трудоустройстве, социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию; физкультурно-оздоровительные мероприятия, спорт4 ; - регулирует занятость инвалидов5 , в частности специфицирует их рабочее время (требование о непривышении 35 часов в неделю, увеличение ежегодного отпуска до 60 календарных дней); закрепляет квотируемые рабочие места для людей с ОВЗ, регулирует их надомную работу6 ; - декларирует, что в многоквартирном доме, где проживает инвалид, лестница должна быть оборудована пандусами, иметь нескользкую поверхность, само жилое помещение должно состоять из жилой комнаты, совмещенного санузла, холла, соответствующих четким требованиям7 ; - осуществляет научно-исследовательский и статистический анализ проблемы инвалидности, освещает ее в СМИ, указывает на необходимость совершенствования системы по переподготовке и повышению квалификации инвалидов, увеличения кинофильмов с субтитрами для глухих8 . Также государство определяет перечень бесплатных (оказываемых в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта) и платных (обслуживание на дому, часть консультационных и реабилитационных услуг) социальных услуг9 . Удельный вес платных услуг постоянно растет в связи с увеличением числа коммерческих организаций соответствующего профиля. Для успешной социально-средовой интеграции, повышения уровня жизни и организации отдыха маломобильных граждан Правительство РФ утвердило программу «Доступная среда» на 2011-2020 гг., например, на территории музея-заповедника «Царицыно» (г. Москва) предусмотрены пандусы, лифты, широкие двустворчатые двери, парковка и бесплатная аренда инвалидных колясок для людей с нарушениями опорно-двигательного аппарата. В «Сокольниках» работают три специализированных парковки для людей с инвалидностью и пункт выдачи технических средств для перемещения по территории. В нижегородском Государственном центре современного искусства Арсенал для людей, имеющих нарушения здоровья, предусмотрены пандусы, лифты, туалеты и парковки для колясочников; для незрячих проводится выставка «Современная графика по Брайлю»; для глухих и слабослышащих имеются слуховые аппараты с записанной программой и проводятся экскурсии на русском жестовом языке. С каждым годом число людей с инвалидностью увеличивается. Российское законодательство фиксируют развернутую структуру направлений систем социального обеспечения и защиты людей с инвалидностью. Однако необходимо еще и вырабатывать меры по профилактике инвалидизации, снижению ее показателей, повышению ресурсности инвалидов и их семей. 1. Росстат. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 02.11.2019 г.). 2. Декларация «О правах инвалидов», принятая ГА ООН 09.12.1975 г. // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.12.2019). 3. «Конвенция о правах инвалидов», принятая резолюцией ГА ООН 13.12.2006 г. // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.12.2019). 4. ФЗ 24.11.1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 02.11.2019). 5. ТК РФ от 30.12.2001г. № 197-ФЗ // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 02.11.2019). 6. Указ Президента РФ от 25.03.1993 г. №394 «О мерах профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 02.11.2019). 7. Постановление Правительства РФ от 09.07.2016 г. №649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном с учетом потребностей инвалидов» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.12.2019). 8. Указ Президента РФ от 27.07.1992 г. №802 «О научном и информационном обеспечении проблем инвалидности и инвалидов» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.12.2019). 9. Постановление Правительства РФ от 24.06.1996 г. №739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.12.2019). .1. Понятие «инвалид» – термин и определение В русском языке слово «инвалид» появилось в XVIII в. применительно к военнослужащим, которым последствия ранений не позволяли содержать и обслуживать себя. В XIX в. к инвалидам стали относить всех лиц, утративших возможность себя содержать и обслуживать в связи с нарушением здоровья334. В советский период термин «инвалид» определялся в законодательстве как лицо, имеющее стойкую утрату трудоспособности вследствие нарушения здоровья335, отражая тем самым экономическую модель инвалидности. В 1995 г. в Законе о социальной защите инвалидов было дано новое определение термина «инвалид», базирующееся на Международной классификации нарушений, ограничений жизнедеятельности и социальной недостаточности, которая отражает медико-социальную модель инвалидности. Таким образом, определение термина «инвалид» в законодательстве со временем менялось, однако термин оставался неизменным. Споры о замене слова «инвалид» иными терминами не новы. В 1930-е гг. советской медицинской общественностью обсуждался вопрос, следует ли применять этот термин, и предлагались такие названия, как «ограниченно трудоспособный», «стойко нетрудоспособный» и т.д.336 Однако в итоге был сохранен термин «инвалид». 334 Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 15 335 См. ст. 18 Закона СССР от 14 июня 1956 г. «О государственных пенсиях». 336 Основы медико-социальной экспертизы. С. 11. Давайте рассмотрим применение термина «инвалид» в современных условиях. Североамериканский термин «people with disabilities», применяющийся в тексте Конвенции на английском языке, дословно переводится на русский язык как «лица с ограниченными возможностями». В русском переводе указанный термин не отражает специфику состояния гражданина, потому что не определяет, в какой же сфере жизнедеятельности у данного лица ограничены возможности (в здоровье, коммерческой деятельности, творчестве, возможности престижного отдыха и т. д.). Термин «лицо с ограниченными возможностями здоровья» отражает специфику состояния гражданина, но латинский термин «инвалид» позволяет образовывать обобщающее существительное – «инвалидность», что невозможно при применении вышеуказанного термина. Может быть также использован термин «лицо с инвалидностью». Однако если Комитет, следуя устоявшейся на Западе традиции, не приемлет слово «инвалид», то вряд ли он расценит допустимым употребление подобного термина. Замена термина «инвалид» в русском переводе Конвенции неизбежно повлечет необходимость замены данного термина в российском законодательстве для обеспечения ее соответствия Конвенции. В первую очередь это будет необходимо для определения категории лиц, на которые распространяется законодательство. Термин «инвалид» будет необходимо заменить в ст. 7 Конституции РФ, для чего, согласно ст. 135 Конституции, необходим созыв Конституционного собрания и разработка проекта новой Конституции. Также, по данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», термин «инвалид» содержится в более чем 18 тысячах федеральных нормативных актах. Соответственно, региональных актов, в которых содержится этот термин, значительно больше. Поэтому замена указанного термина потребует колоссальной работы, которая не имеет смысла, поскольку, как указывалось выше, в России традиционно отношение к инвалидам отражает не термин «инвалид», а определение этого термина. Одним из основных вопросов, влияющих на реализацию Конвенции о правах инвалидов, является определение соответствия ей содержания понятия «инвалид», закрепленного в национальном законодательстве. От этого зависит, на какой круг лиц будет распространяться действие Конвенции, а если данную проблему рассматривать более широко, то каково будет содержание государственной политики в отношении инвалидов. Согласно ст. 1 Конвенции «к инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими». Толкование приведенных положений Конвенции содержится в Тематическом исследовании Управления Верховного комиссара по правам человека ООН в целях повышения уровня информированности о Конвенции о правах инвалидов (п. 35–36)338, где указано следующее: 338 Key legal measures for the ratification and implementation of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities A/HRC/10/48. // Управление Верховного комиссара ООН по правам человека: [официальный сайт]. URL: http://www.ohchr.org/EN/Issues/Disability/Pages/StudiesReportsPapers. aspx (дата обращения: 01.11.2019). «Конвенция затрагивает положение тех лиц, которые сталкиваются с барьерами на пути к участию во всех областях жизни, возникающими по причине нарушения здоровья, и которые вследствие этого не могут осуществлять свои основные права человека. Рассматривая инвалидность в качестве социального явления, Конвенция распространяется на лиц с нарушениями различного характера (физическими, сенсорными, психическими и интеллектуальными) и затрагивает различные типы барьеров (правовые, физические, связанные с отношением к чему-то и др.), с которыми лица, имеющие такие нарушения, могут столкнуться при осуществлении своих прав человека. В Конвенции поясняется, что к числу инвалидов как минимум относятся: «лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими». Для полного и эффективного осуществления Конвенции крайне важно, чтобы определение инвалидности в национальном законодательстве отражало понимание инвалидности как социального явления. В связи с этим необходимо отказаться от определений, основанных на медицинских показаниях и сформулированных в зависимости от видов нарушений здоровья, или от определений, исходящих из понятия повседневной жизнедеятельности, в которых неспособность к такой деятельности увязана с нарушением здоровья. Кроме того, национальное законодательство в области инвалидности должно безоговорочно защищать всех инвалидов, включая лиц с психическими и интеллектуальными расстройствами». Рассмотрим вопрос определения понятия «инвалид» с научной и правовой точки зрения. В России начиная с 20-х гг. ХХ в. нормативно-правовое определение понятия «инвалид» базируется на принятой в государстве модели инвалидности. Исходя из этого, ст. 1 будет соответствовать определение «инвалид», базирующееся на модели, не противоречащей Конвенции. Как уже указывалось выше, наиболее объективно такое явление, как инвалидность, отражают смешанные модели инвалидности. В связи с вышеизложенным является ошибочным содержащийся в Тематическом исследовании тезис о том, что для полного и эффективного осуществления Конвенции определение инвалидности в национальном законодательстве должно отражать понимание инвалидности исключительно как социальное явление и не содержать указание на ограничения способности к жизнедеятельности в связи с нарушением здоровья. Принятие государством смешанной модели инвалидности и осуществление основанной на ней государственной политики в отношении инвалидов не противоречит Конвенции о правах инвалидов. В п. е) Преамбулы Конвенции указано, что инвалидность – эволюционирующее понятие. В тексте Конвенции не указано, какая именно модель инвалидности должна быть принята государством. Конвенция обязывает государства устранять барьеры, препятствующие реализации инвалидами прав человека. Исходя из этого, любая модель инвалидности, признающая наличие социальных барьеров и необходимость их устранения, соответствует Конвенции. Кроме того, Конвенция содержит ст. 24 «Образование», ст. 26 «Абилитация и реабилитация», в которых речь идет о деятельности, направленной на физическое, интеллектуальное и духовное развитие самого инвалида. Также о необходимости развития различных качеств и навыков инвалидов говорится в Замечаниях общего порядка Комитета по правам инвалидов339. 339 См., например: General Comment No 1 Article 12: Equal recognition before the law (п. 24); General Comment No 4 Article 24: Right to inclusive education (п. 50, п. 53, п. 55, п. 57) // Управление Верховного комиссара ООН по правам человека: [официальный сайт]. URL: http://www.ohchr.org/EN/ HRBodies/CRPD/Pages/GC.aspx (дата обращения: 10.10.2019). Вместе с тем понятие «инвалид», введенное в российское законодательство в 1995 г., устарело и уже не точно отражает современное понимание инвалидности. Напомним, согласно ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов инвалид – это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. В данном определении не указывается на то, что нарушение здоровья человека влечет за собой социальные ограничения, с которыми этот человек сталкивается. Однако данный дефект лежит в большей степени в плоскости юридической техники, а не идеологии, поскольку, как было показано выше, российское государство признает наличие социальных барьеров и принимает меры для их устранения. Помимо инвалидов российское законодательства выделяет иные категории лиц с устойчивыми нарушениями здоровья. Так, Закон об образовании содержит понятие «обучающийся с ограниченными возможностями здоровья». Согласно п. 16 ст. 2 указанного Закона это физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий. Следует отметить, что ограниченные возможности здоровья разнообразны и не обязательно влекут за собой наступление инвалидности. Для того чтобы лицо получило инвалидность, недостаточно только наличия заболеваний или определенных дефектов развития либо приобретенных дефектов, необходимо, чтобы эти ограничения здоровья, согласно Постановлению Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95, влекли за собой ограничение жизнедеятельности и, следовательно, нуждаемость в мерах социальной поддержки. Таким образом, в соответствии с российским законодательством не каждый человек, имеющий нарушение здоровья со стойким (т. е. длительным и не поддающимся коррекции стандартными методами лечения) расстройством функций организма, является инвалидом. В Своде правил «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35- 01-2001» содержится понятие «маломобильные группы населения», под которыми понимаются люди, испытывающие затруднения при самостоятельном передвижении, получении услуги, необходимой информации или при ориентировании в пространстве. К маломобильным группам населения Сводом правил отнесены: инвалиды, люди с ограниченными (временно или постоянно) возможностями здоровья, люди с детскими колясками и т. п. Представляется, что положения Конвенции распространяются, помимо инвалидов, на указанные категории лиц. В отличие от российского законодательства Конвенция не устанавливает жесткие критерии инвалидности351. Как указывалось выше, согласно Конвенции инвалидность – это результат взаимодействия имеющих нарушение здоровья людей и барьеров, мешающих их полному участию в жизни общества наравне с другими. Поэтому Конвенция содержит более широкое понятие инвалидности по сравнению с российским законодательством. Следовательно, под действие Конвенции могут подпадать не только лица, признанные инвалидами в соответствии с российским законодательством, но также иные лица, которые вследствие нарушения здоровья сталкиваются с барьерами, указанными в Конвенции. Доказательством того, что обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья сталкиваются с барьерами, является необходимость создания для их обучения специальных условий, цель которых заключается в устранении данных барьеров. Маломобильные группы населения также сталкиваются с барьерами, поскольку испытывают трудности при самостоятельном передвижении, получении услуг и т. д. Следовательно, на эти две категории распространяются положения Конвенции: в сфере образования – на обучающихся с ограниченными возможностями здоровья; в сфере обеспечения доступной среды – на маломобильные группы населения. 351 См. подробнее: Приказ Минтруда России от 17 декабря 2015 г. № 1024н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы». § 3.1. Инвалиды как субъекты права социального обеспечения Социальная защита инвалидов регулируется нормами различных отраслей права – конституционного, административного, трудового, жилищного, гражданского, семейного, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и др. Однако наибольшее количество правовых норм, регулирующих социальную защиту инвалидов, содержит право социального обеспечения. В связи с этим инвалиды в первую очередь становятся субъектами правоотношений, регулируемых данной отраслью права. Наиболее комплексной характеристикой субъектов права социального обеспечения, на наш взгляд, является их правовой статус. В науке права социального обеспечения преимущественно исследовались отдельные стороны правового статуса инвалида. Всеобъемлющее и системное исследование этого правового феномена было предпринято только в кандидатской диссертации Е.Я. Карновской «Правовой статус инвалидов из числа рабочих и служащих в советском социальном обеспечении» (1984 г.)247. Изменившиеся правовые и социально-экономические условия вызывают необходимость по-новому проанализировать правовой статус инвалидов в праве социального обеспечения. 247 Карновская Е.Я. Правовой статус инвалидов из числа рабочих и служащих в советском социальном обеспечении: дис. … к-та юрид. наук: 12.00.05. М., 1984. 189 с. Одним из элементов правового статуса является правосубъектность. В праве социального обеспечения выделяют общую и специальную правосубъектность, предопределяющую возможность физического лица быть участником правоотношений, возникающих в связи с предоставлением социального обеспечения каждому как члену общества или застрахованному в системе обязательного социального страхования. Для правового статуса инвалида характерно наличие как общей, так и специальной правосубъектности, поскольку нормативно-правовые акты предусматривают предоставление в связи с наступлением инвалидности видов обеспечения в рамках государственного социального обеспечения и обязательного социального страхования. Так, в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами инвалиды имеют право на такие виды социального обеспечения, как: - пенсии: страховая пенсия по инвалидности, государственные пенсии по инвалидности, социальная пенсия по инвалидности; - пособия: единовременное пособие при передаче ребенка-инвалида на воспитание в семью; ежемесячная денежная компенсация гражданам, признанным инвалидами вследствие поствакцинального осложнения; единовременное пособие лицам, принимавшим участие в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом и получившим увечье, повлекшее за собой наступление инвалидности; - компенсационные выплаты: ежегодная денежная компенсация инвалидам расходов на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников, компенсация страховой премии по договору обязательного страхования; - государственная социальная помощь: ежемесячная денежная выплата, набор социальных услуг, социальная доплата к пенсии; - обеспечение пострадавших от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний: единовременная страховая выплата, ежемесячные страховые выплаты, оплата дополнительных расходов, связанных с медицинской, профессиональной, социальной реабилитацией; - медицинская помощь и лечение: медицинская помощь инвалидам260, льготное обеспечение инвалидов лекарственными средствами; - социальное обслуживание: стационарное, полустационарное, надомное, срочное социальное обслуживание; реабилитация инвалидов; льготы, связанные с предоставлением жилья и оплатой жилья и коммунальных услуг; льготы в сфере налогообложения265; льготы в сфере образования; льготы инвалидам войны, льготы инвалидам вследствие радиационного воздействия. Как видно из приведенного обзора, нормы практически всех комплексных и простых системообразующих институтов права социального обеспечения предусматривают предоставление в связи с инвалидностью определенных видов социального обеспечения. Это указывает на широкий спектр потребностей инвалидов, что отражается на их правовом статусе и является одной из их отличительных характеристик как субъектов права социального обеспечения. Право инвалида на конкретный вид социального обеспечения возникает при наличии совокупности юридических фактов, установленных законом. При этом основным юридическим фактом является инвалидность. Без данного юридического факта у лица не возникает ни одного права, являющегося элементом правового статуса инвалида. Соответственно, без признания лица инвалидом не может возникнуть как таковой правовой статус инвалида. Согласно ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов, инвалид – это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиямитравм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Для целей социального обеспечения значение имеет не фактическое состояние инвалидности, а придание ей юридического свойства путем установления инвалидности в процессе проведения медикосоциальной экспертизы и ее фиксации решением учреждения медико-социальной экспертизы о признании лица инвалидом. Только после установления инвалидности определенным законом государственным органом с соблюдением регламентированной нормативными правовыми актами процедуры она становится юридическим фактом, с которым право связывает предоставление соответствующих видов социального обеспечения. Таким образом, предметом науки права социального обеспечения в первую очередь является изучение инвалидности не как естественно-научной, а как правовой категории. Как указывает О.А. Парягина, инвалидность представляет собой юридическую конструкцию269. Ее элементами являются группа, причина, время наступления инвалидности. Н.В. Антипьева предлагает рассматривать указанные параметры инвалидности и как элементы юридической конструкции, и как сложный юридический факт270. Еще одним элементом рассматриваемой юридической конструкции является срок, на который установлена инвалидность. 269 Парягина О.А. Указ. соч. С. 84. 270 Антипьева Н.В. Указ. соч. С. 118. Основной характеристикой инвалидности является стойкость расстройств функций организма, ведущих к ограничению жизнедеятельности. Данная характеристика отличает инвалидов от временно нетрудоспособных лиц. Она также является единой для всех инвалидов, объединяя тем самым их правовой статус. Правовой статус инвалида дифференцируется в зависимости от группы и причины инвалидности. Группа характеризует тяжесть инвалидности и влияет на объем социального обеспечения. В зависимости от группы инвалидности, например, устанавливается размер фиксированной выплаты к страховой пенсии по инвалидности, размер социальной пенсии по инвалидности и ежемесячной денежной выплаты. Причина инвалидности характеризует обстоятельства, которые привели к инвалидности. Она также влияет на объем социального обеспечения. В тех случаях, когда государство признает причину инвалидности социально значимой (например, военная травма, профессиональное заболевание, катастрофа на Чернобыльской АЭС), то это, как правило, ведет к увеличению видов и размеров социального обеспечения. Нормативно-правовые акты предусматривают такую причину инвалидности, как «инвалидность с детства». В научной литературе отмечается некорректность данной формулировки, которая указывает скорее на время наступления инвалидности, нежели на ее причину271. На наш взгляд, представляется оправданным устанавливать детям причины инвалидности. От причины «инвалидность с детства» необходимо отказаться. Вместо этого следует предусмотреть определение времени наступления реальных причин инвалидности – «инвалидность вследствие радиационного воздействия с детства», «общее заболевание с детства», «трудовое увечье с детства» и т. д. Время наступления инвалидности также влияет на объем социального обеспечения инвалидов. Например, инвалидам с детства I и II групп установлен более высокий размер социальной пенсии. 271 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Практический и научный комментарий к Закону Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». М.: Изд-во «БЕК», 1997. С. 216; Антипьева Н.В. Указ. соч. С. 129, 130; Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 95, 96. Неотъемлемым элементом юридической конструкции инвалидности является срок, на которой установлена инвалидность. Срок определяет период времени, в течение которого человек признается инвалидом и, соответственно, обладает правовым статусом инвалида. Инвалидность может быть установлена на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, правовой статус инвалида может иметь срочный или бессрочный характер. Как указывают международные эксперты, основным методом международно-правового регулирования, применяемым Конвенцией МОТ № 102, является метод законодательного закрепления всего объема прав защищенных лиц на социальное обеспечение, включая в первую очередь определение покрываемых рисков272. В связи с этим необходимо рассмотреть, в какой степени в России на законодательном уровне урегулированы вопросы признания лица инвалидом. 272 Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / отв. ред. Э.Г. Тучкова, Ю.В. Васильева. М.: Проспект, 2013. С. 101. В ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов содержатся основные положения, связанные с признанием лица инвалидом и установлением группы инвалидности. Согласно той же статье условия и порядок признания лица инвалидом устанавливаются Правительством РФ. Во исполнение данной нормы Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95 утверждены Правила признания лица инвалидом. Необходимо иметь в виду, что исполнительная власть, как правило, должна ограничиваться решением вопросов процедурного и технического характера, вытекающих из принятого законодательства, а не существа и объема предоставляемых прав. Постановления Правительства, как правило, предусматривают правовой механизм реализации закрепленных в законах социальных прав граждан, утверждая в этих целях соответствующие списки, перечни, правила и т. д. Важно установить, в какой мере Правительство регулирует вопросы, связанные с признанием лица инвалидом. Сравнительный анализ норм Закона о социальной защите инвалидов и Правил признания лица инвалидом показывает следующее: 1. Закон закрепляет понятие «инвалид». Правила, используя формулировки этого определения, устанавливают условия признания лица инвалидом. 2. Закон устанавливает общее правило о том, что лицам, признанным инвалидами, устанавливаются группы инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет – категория «ребенок-инвалид». Правила устанавливают количество групп инвалидности с целью определения градации степени тяжести инвалидности. 3. Правила устанавливают срок установления инвалидности, с какой и по какую дату инвалидность считается установленной, а также условия установления инвалидности без срока переосвидетельствования. 4. Закон о социальной защите инвалидов не устанавливает причины инвалидности. Отдельные причины инвалидности установлены рядом федеральных законов. При этом Правила содержат более широкий перечень причин инвалидности, который является открытым. Таким образом, ряд существенных вопросов, связанных с установлением инвалидности и влияющих на реализацию материальных прав граждан, регулируется именно Правительством РФ. Учитывая, что данные вопросы существенно влияют на реализацию права инвалидов на социальное обеспечение, на наш взгляд, они должны регулироваться федеральным законом, в котором необходимо установить: количество групп инвалидности; срок установления инвалидности; определение даты установления инвалидности и даты, до которой устанавливается инвалидность; условия установления инвалидности без срока переосвидетельствования; полный перечень причин инвалидности. Подобный подход был реализован в Законе РФ «О государственных пенсиях в РФ» 1990 г. Постановлением Правительства должна быть утверждена только процедура признания лица инвалидом и перечень заболеваний, дефектов и т. д., при которых инвалидность устанавливается бессрочно. Вместе с тем возникает вопрос – насколько в федеральном законе должны быть детализированы условия признания лица инвалидом? В настоящее время положения Закона о социальной защите инвалидов и Правил признания лица инвалидом конкретизируются в утвержденных Минтрудом России Классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы273, которые устанавливают виды стойких расстройств функций организма, степени выраженности стойких нарушений функций организма, определения основных категорий жизнедеятельности и степени выраженности их ограничений, критерии установления инвалидности и критерии установления группы инвалидности. Таким образом, окончательная конкретизация существенных условий признания лица инвалидом осуществляется на уровне ведомственного нормативного правового акта. Это предоставляет органам исполнительной власти широкую возможность в определении по своему усмотрению конкретных условий признания лица инвалидом и придает правомочность их решениям, поскольку в связи с отсутствием в Законе соответствующей конкретизации очень сложно (а подчас и невозможно) доказать противоречие данных решений нормам Закона. 273 Приказ Минтруда России от 17 декабря 2015 г. № 1024н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001201601220001 (дата обращения: 27.10.2019). Поэтому большинство норм, содержащихся в Классификациях и критериях, должны быть закреплены в Законе о социальной защите инвалидов. Подобный подход будет соответствовать современной политической установке на то, что законы должны быть прямого действия. Указанные Классификации и критерии должны содержать только конкретизацию критериев признания лица инвалидом, т. е. данные, которые в настоящее время включены в Приложение к этому документу. Содержание правового статуса инвалида в целом, на наш взгляд, должно стать объектом будущих исследований науки права социального обеспечения. Исследователи выделяют две категории потребностей, которые имеют инвалиды. Первая категория – общие потребности, имеющиеся у любого человека (в пище, одежде, жилище и т. п.); вторая категория – специфические потребности инвалида, вызванные совокупностью имеющихся у него функциональных нарушений274. Комплексное изучение содержания прав на все виды социального обеспечения, предоставляемые лицу в связи с наступлением инвалидности, позволит выявить, насколько полно удовлетворяются указанные выше потребности инвалидов, и определить пути решения проблем правового регулирования их социального обеспечения. 274 Ливицкая М.П. Указ. соч. С. 22; Кавокин С.Н. Глобальный кризис и положение инвалидов современной России // Уровень жизни регионов России. 2009. № 8–9. С. 115. СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ, СОЦИАЛЬНАЯ РЕАБИЛИТАЦИЯ Деятельность министерства социального развития и труда Астраханской области в сфере социального обслуживания населения строилась в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». За 2019 год министерством признаны нуждающимися в социальном обслуживании 5 208 граждан, в том числе: в стационарной форме – 1 826 человек; в полустационарной форме – 1 989 человек из числа пожилых граждан, инвалидов и детей-инвалидов; на дому – 1 493 человека. В 2019 году пересмотрены 2 383 индивидуальные программы предоставления социальных услуг. В структуре отрасли социальной защиты населения в области действует сеть разнопрофильных учреждений социального обслуживания и социальной реабилитации граждан пожилого возраста и инвалидов: 4 дома-интерната, социально-реабилитационный центр, социально-оздоровительный центр, социальный центр, геронтопсихиатрический центр, 12 центров социального обслуживания населения, 2 детских дома-интерната для умственно отсталых детей, 2 реабилитационных центра для детей и подростков с ограниченными возможностями, центр социальной адаптации. За 2019 год стационарными учреждениями для граждан пожилого возраста и инвалидов (детей-инвалидов) обслужено 1 720 граждан; культурно-досуговыми отделениями центров социального обслуживания населения – 3 105 человек; на дому – 7 883 человека. Альтернативой помещения пожилого человека в дом-интернат является внедрение одной из стационарозамещающих технологий в организации социального обслуживания – приёмная семья для пожилого человека. Совершеннолетнее дееспособное лицо может принять в свою семью дееспособного гражданина пожилого возраста или инвалида, частично или полностью утратившего способность к самообслуживанию и нуждающегося по состоянию здоровья в постоянном социальном обслуживании, для совместного проживания и ведения общего хозяйства, при условии отсутствия между ними родственных связей. Принявший в свою семью человек зачисляется (при наличии свободной ставки) на работу в центр социального обслуживания на должность социального работника. В 2019 году в приёмных семьях находились 3 человека. Социально-реабилитационным центром «Русь» и реабилитационными центрами для детей и подростков с ограниченными возможностями за 2019 год обслужено 6 253 инвалида, в том числе 3 266 детей-инвалидов. В многопрофильном социально-оздоровительном центре «Здравушка» действует оздоровительное отделение для граждан пожилого возраста и инвалидов с круглосуточным пребыванием на 49 мест. В течение года в центре оздоровилось 1 112 граждан. В 2019 году обществом с ограниченной ответственностью «Санаторно-оздоровительный лагерь круглогодичного действия «Астраханские зори» социальные услуги предоставлены 217 гражданам. Продолжалось обеспечение инвалидов путёвками в социально-реабилитационный центр «Русь». Выдано 2 002 путёвки, в т. ч. 377 путёвок по профилю «Мать и дитя». В соответствии с государственной программой «Социальная защита, поддержка и социальное обслуживание населения Астраханской области», утверждённой постановлением Правительства Астраханской области от 12.09.2014 № 399-П, и постановлением Правительства Астраханской области от 10.05.2007 № 170-П «О дополнительном перечне реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалидам бесплатно за счёт средств бюджета Астраханской области» осуществлялись мероприятия по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, предоставлению услуги «Социальное такси» и оказанию протезно-ортопедической помощи гражданам, не имеющим инвалидности, но нуждающимся по медицинским показаниям. В целях обеспечения техническими средствами реабилитации заключено 11 государственных контрактов, договоров на 18,3 млн рублей, протезноортопедическими изделиями – 9 государственных контрактов, договоров на 1,43 млн рублей; обеспечено 1 444 инвалида 2 630 техническими средствами реабилитации; выдано 289 протезно-ортопедических изделий 285 гражданам. Услуга «Социальное такси» оказана 742 инвалидам, в том числе 46 детям-инвалидам. На услугу «Социальное такси» затрачено 500,0 тыс. рублей. Также в 2019 году на региональном телевидении транслировалась 71 передача с жестовым сурдопереводом (с участием Губернатора Астраханской области – 13 передач). Освоено на проведение данного мероприятия 500,0 тыс. рублей. Продолжилась работа по адаптации учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти Астраханской области, в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения. На реализацию мероприятий по повышению уровня доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения в Астраханской области в рамках подпрограммы Законом Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» в 2019 году были предусмотрены средства бюджета Астраханской области в сумме 6,2 млн рублей, в том числе министерству социального развития и труда Астраханской области 1,8 млн рублей. На данные средства были проведены комплексные мероприятий по адаптации зданий 18 государственных учреждений, подведомственных министерству, а именно: ГСКУ АО «Центр помощи детям, оставшихся без попечения родителей «Юность», ГАСУ АО «Волго-Каспийский доминтернат для престарелых и инвалидов», ГКСУСО АО «Детский дом-интернат для детей с нарушениями в интеллектуальном развитии «Солнечный», СКУ АО «Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей «Ручеёк», ГАУСОН АО «Комплексный центр социального обслуживания населения Наримановский район, Астраханская область», ГКУ АО «Центр социальной поддержки населения ЗАТО Знаменск», ГАУ АО «Многопрофильный социальный центр «Содействие», ГАСУ АО «Астраханский дом-интернат для престарелых и инвалидов», ГАУСО АО «Многопрофильный социально-оздоровительный центр «Здравушка», ГБУСОН АО «Комплексный центр социального обслуживания населения Володарский район, Астраханская область», ГСКУ АО «Социальный приют для детей «Любава», ГАСУСО АО «Старо-Волжский психоневрологический дом-интернат», ГСКУ АО «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних «Островок», ГКУСОН АО «Комплексный центр социального обслуживания населения Камызякский район, Астраханская область», ГАСУ АО «Центр социальной адаптации», ГАУ АО «Астраханский областной социально-реабилитационный центр «Русь», ГАУ АО «Областной реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями», ГАУ АО «Научно-практический центр реабилитации детей «Коррекция и развитие». В учреждениях проводились мероприятия по реконструкции входных зон с установкой пандуса и расширением дверных проёмов, а также санитарно-гигиенических помещений. Кроме того, было приобретено и установлено специализированное оборудование: тактильное и контрастное оборудование для слабовидящих, светодиодные табло, кнопки вызова, тактильные мнемосхемы, индукционная портативная система для слабослышащих, звуковые и световые маяки, переносные телескопические пандусы, вертикальные универсальные лестничные подъёмники и др. С целью комплексного решения актуальных проблем людей с ограниченными возможностями здоровья и старшего поколения организовывалась работа координационного совета по делам инвалидов и ветеранов при Губернаторе Астраханской области, общественного совета при министерстве социального развития и труда Астраханской области. В целях реализации постановлений Правительства Астраханской области от 26.06.2009 № 326-П и от 12.04.2012 № 145-П оказывалась государственная финансовая поддержка в форме бюджетной субсидии региональным общественным объединениям инвалидов (детей-инвалидов) и ветеранов. Согласно постановлению Правительства Астраханской области от 16.09.2009 № 501-П «Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета Астраханской области на возмещение затрат специализированным предприятиям, использующим труд инвалидов» в 2019 году ООО «Астраханское предприятие «Дельта» предоставлена субсидия из бюджета Астраханской области для возмещения затрат на оплату труда инвалидов в размере 1,0 млн рублей. В рамках организации благотворительной программы АО «Каспийский Трубопроводный Консорциум-Р» в 2019 году проведены два конкурса с последующим заключением договоров и поставкой для социально-реабилитационного центра «Русь» современного прачечного оборудования (4 млн рублей) и комфортабельного автобуса, специально оснащённого для перевозки людей с ограниченными возможностями здоровья (5,4 млн рублей). В рамках создания системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами в каждом районе области функционируют службы сиделок, направленные на оказание помощи людям пожилого возраста и инвалидам, полностью утратившим способность к самообслуживанию и самостоятельному передвижению. За 2019 год службами сиделок обслужено 293 гражданина, нуждающегося в постоянном постороннем уходе. В целях улучшения организации ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами на дому специалистами учреждений с родственниками проводится просветительная и консультативная работа по вопросам организации ухода, использованию технических средств реабилитации, обустройству места жительства гражданина, находящегося на постельном режиме, организации питания, самообслуживания. |