3. Стадии производства по принятию
нормативных правовых актов государственного управления
Производство по принятию нормативных актов государственного управления состоит из нескольких последовательно осуществляемых стадий. Каждая стадия представляет собой совокупность определенных процессуальных действий специально уполномоченных субъектов государственного управления, посредством которых достигаются промежуточные и конечная цель данного производства.
В рассматриваемом производстве выделяют четыре таких стадии:
1. Подготовка проекта нормативного акта государственного управления.
2. Рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления.
3. Государственная регистрация нормативного акта государственного управления.
4. Опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления.
В отсутствие единого источника, определяющего основные правила административно-нормотворческой деятельности, в теории административного права и процесса сформировались и иные точки зрения относительно количества и юридического содержания стадий рассматриваемого производства.
Ряд авторов выделяют в рамках данного производства стадию оспаривания нормативного акта государственного управления1, отдельные авторы – стадию организации исполнения нормативного акта государственного управления и контроля за реализацией содержащихся в нём норм права2.
Полагаем, что подобное усложнение перечня стадий не соответствует специфике (целям и задачам) данного вида административного производства. При этом оспаривание нормативных актов государственного управления является самостоятельным видом производства в рамках гражданского процесса, а организация исполнения актов – это неправовая форма управленческой деятельности, контроль же представляет собой один из способов обеспечения законности. Все указанные процедуры, безусловно, связаны с административно-правотворческой деятельностью, но не являются её составной частью.
Каждая из стадий рассматриваемого производства имеет свою специфику в зависимости от вида нормативного правового акта государственного управления и субъекта, осуществляющего подзаконное правотворчество. Учитывая, что федеральные органы исполнительной власти как субъекты нормотворческой деятельности являются наиболее многочисленными, при рассмотрении стадий производства по принятию нормативных актов государственного управления возьмем за основу Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 и разъяснения к ним, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88.
I. Подготовка проекта нормативного правового акта государственного управления осуществляется по следующим основным правилам:
1) Проект нормативного правового акта государственного управления разрабатывается одним или несколькими структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Определяется круг должностных лиц, ответственных за его подготовку, в случае необходимости предусмотрена возможность привлечения сторонних специалистов. В подготовке проекта, кроме того, в обязательном порядке участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.
2) Проекты нормативных правовых актов государственного управления, затрагивающие интересы нескольких субъектов административно-правотворческой деятельности, должны быть согласованы с руководителями этих органов. Согласование оформляется визами, включающими наименование должности руководителя или его заместителя, личную подпись, ее расшифровку и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника.
Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных соответствующими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством1.
3) Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта государственного управления во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
4) По просьбе федерального органа исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов государственного управления.
5) В процессе работы над проектом должны быть изучены относящиеся к теме законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемым вопросам, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
6) Структура нормативного правового акта государственного управления должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Нормативно правой акт может включать преамбулу, главы, разделы и прочую рубрикацию.
7) Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта государственного управления должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных нормативных правовых актов или их частей.
8) Подготовленный проект нормативного правового акта государственного управления до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы на обороте каждого листа оригинала.
II. Рассмотрение проекта и принятие нормативного правового акта государственного управления.
Порядок осуществления процессуальных действий и способ принятия решений на данной стадии зависит от того, каким органом государственного управления является субъект административно-правотворческой деятельности – коллегиальным или единоначальным.
Так, Правительство Российской Федерации, будучи коллегиальным органом, рассматривает проекты постановлений на заседании, которое считается правомочным при условии присутствия не менее половины членов Правительства Российской Федерации. Решения принимаются, как правило, общим согласием, но может быть проведено и голосование. В этом случае принятым считается решение, за которое проголосовало большинство присутствующих на заседании членов Правительства Российской Федерации. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства Российской Федерации, который и подписывает постановление.
Порядок рассмотрения и принятия проектов нормативных правовых актов государственного управления в единоначальных органах исполнительной власти отличается существенным образом. Такие акты рассматриваются и утверждаются руководителем соответствующего органа исполнительной власти единолично. Однако это не исключает возможности создания в структуре федеральных органов исполнительной власти таких совещательных органов, как коллегии, которые рассматривают вопросы, отнесенные к компетенции этого органа, а также проекты нормативных правовых актов государственного управления. Например, на рассмотрение Коллегии МВД России выносятся проекты нормативных правовых актов по особо важным вопросам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск1.
Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя федерального органа исполнительной власти.
Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт государственного управления должен иметь следующие реквизиты:
– наименование органа, издавшего акт;
– наименование вида акта и его название;
– дату подписания (утверждения акта) и его номер;
– наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Нормативные правовые акты государственного управления, изданные совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должны иметь соответствующие номера и единую дату.
III. Государственная регистрация нормативных правовых актов государственного управления.
Специфика рассматриваемой стадии заключается в том, что процессуальные действия, осуществляемые в ее рамках, с одной стороны, являются частью административно-правотворческого производства (так как они подтверждают соответствие нормативного правого акта российскому законодательству и, в силу этого, выступают необходимым условием их действительности), а с другой – могут быть рассмотрены в качестве самостоятельного вида правонаделительных производств.
Эта стадия характерна только для ведомственных нормативных правовых актов. Производствам по принятию указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации эта стадия не свойственна.
Государственная регистрации нормативного правового акта государственного управления представляет собой деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по осуществлению контроля за соответствием ведомственных нормативных правовых актов российскому законодательству и преследует цель обеспечить соблюдение законности в деятельности органов исполнительной власти, не допустить ущемления прав, свобод и законных интересов граждан.
Государственной регистрации подлежат не все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а только те, которые:
а) затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина;
б) устанавливают правовой статус организаций;
в) имеют межведомственный характер;
г) содержат сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера1.
Подлежат государственной регистрации и нормативные акты, издаваемые Банком России1, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации2.
А решения и иные акты избирательных комиссий, напротив, не подлежат государственной регистрации3.
Процедура государственной регистрации включает в себя:
1. Юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации.
2. Принятие решения о необходимости государственной регистрации акта.
3. Присвоение регистрационного номера.
4. Занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения) тем государственным органом, который его издал, а в случае межведомственной нормотворческой деятельности – органом, указанным первым в числе подписавших (утвердивших) акт.
К нормативному правовому акту прилагается справка, подписанная руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, содержащая:
– основания издания нормативного правового акта;
– сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;
– сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным.
Срок осуществления регистрационных действий, по общему правилу, может составлять до пятнадцати рабочих дней и исчисляется с даты получения акта Министерством юстиции Российской Федерации. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен не более чем на десять рабочих дней, а в исключительных случаях – до одного месяца.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. Такие акты возвращаются издавшему их органу с указанием причины отказа.
В течение десяти дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене этого нормативного акта и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.
Нормативный правовой акт может быть возвращен принявшему его органу без регистрации по просьбе такого органа, а также, если нарушен порядок представления акта на государственную регистрацию или правила его подготовки. В случае выявления подобных нарушений они должны быть устранены, а акт – повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца, либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене этого нормативного правого акта.
По сообщениям Центра общественных связей Минюста России, отмечается высокое качество подготовки нормативных правовых актов МВД России, Минобороны России, ФСКН России, ФСФР России и Банка России, по которым практически не бывает отказов в государственной регистрации1.
После государственной регистрации подлинник нормативного правого акта с присвоенным ему регистрационным номером в течение суток направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший этот акт, а его копия в течение одного дня – в «Российскую газету». Копии акта также направляются в «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература Администрации Президента Российской Федерации», в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
IV. Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов государственного управления.
Рассматриваемая стадия, в отличие от предыдущей, присуща всем разновидностям административно-нормотворческих производств, выделяемых в зависимости от субъектов, их осуществляющих. Порядок процессуальных действий, предпринимаемых на этой стадии, регламентирован Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763
«О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и другими нормативными правовыми актами.
Чтобы определить, с какого момента вступает в силу нормативный правовой акт, необходимо выяснить, что считается официальным опубликованием, какие нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию, какие условия должны быть соблюдены для того, чтобы нормативный правовой акт признавался официально опубликованным.
Во-первых, официальное опубликование должно проводиться путем помещения текста документа в общедоступном издании, которое свободно распространяется среди населения по неограниченной подписке.
Во-вторых, официальному опубликованию подлежат все нормативные правовые акты государственного управления, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.
В-третьих, помещение текста нормативного правового акта в общедоступном издании имеет статус официального опубликования, если это издание определено государством в качестве источника официального опубликования для данного вида нормативного правого акта.
В-четвертых, нормативный правовой акт должен быть опубликован в официальном издании полностью.
Таким образом, под официальным опубликованием нормативного правового акта государственного управления следует понимать размещение полного текста этого документа в общедоступных изданиях, определенных государством в качестве официальных источников опубликования.
В качестве источников официального опубликования актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации выступают «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию, – «Российская газета» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Акты, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившем акт.
Так, официальным источником опубликования актов МВД России, признанных не нуждающимися в государственной регистрации, является газета «Щит и меч»1, актов МЧС России – журналы «Гражданская защита» и «Пожарное дело»2, Минобороны России – газета «Красная звезда»3.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.
Определение момента вступления нормативного правового акта государственного управления в законную силу является необходимым условием правомерности решений, принимаемых специально уполномоченными органами на его основе. Базируя свои законные требования на правовой норме или с ее помощью защищаясь от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений.
Наиболее благоприятной, в этом смысле, является ситуация, когда в нормативном правовом акте государственного управления указана точная дата либо установлен порядок его вступления в силу. Однако в большинстве таких актов подобные правила отсутствуют. В этом случае дата вступления в силу рассчитывается в соответствии с определенными требованиями, установленным законодательством, и о таком документе обычно говорят, что он вступает в силу в общем порядке.
Рассмотрим общие правила вступления в силу отдельных правовых актов государственного управления.
Все нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и акты Правительств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, а те из них, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их государственной регистрации.
Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования в «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров1.
Порядок вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, признанных не нуждающимися в государственной регистрации, определяется органами, издавшими акт.
Так, акты МВД России, Минобороны России, ФСИН РФ и ФССП РФ, признанные не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу с момента их подписания (утверждения). В МЧС России установлен общий порядок для всех нормативных правовых актов, как прошедших государственную регистрацию, так и не нуждающихся в ней. Они вступают в силу по истечении десяти дней после дня их первого официального опубликования. Акты государственной Фельдъегерской службы вступают в силу со дня их признания не нуждающимися в государственной регистрации.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Министерство юстиции Российской Федерации в целях реализации своих полномочий имеет право направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации1.
В соответствии с пунктом 4.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» представление об отмене или изменении принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, исполняется федеральным органом исполнительной власти в месячный срок со дня получения.
В случае неисполнения представления Министерство юстиции Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации предложение об отмене или приостановлении действия такого акта вместе с обоснованием, отражающим позиции Министерства юстиции Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, и проектом соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации.
|
Скачать 468.45 Kb.