МЕЛЬНИКОВ В.Ю. РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ПЕРИОД ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРОНАВИРУСНОЙ ИНФЕКЦИИ. МЕЛЬНИКОВ В.Ю. РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ПЕРИОД ПРОТИВОДЕЙСТ. Российское законодательство в период противодействия коронавирусной инфекции
 Скачать 155.54 Kb.
|
|
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ПЕРИОД ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРОНАВИРУСНОЙ ИНФЕКЦИИ ♦ УДК 340 DOI: 10.23683/2313-6138-2020-7-2-2 АННОТАЦИЯ. В статье отмечается, что сегодня в СМИ представителями власти употребляются различ- ные понятия: «чрезвычайная ситуация», «чрезвычай- ное положение», «режим повышенной готовности», «карантин», «самоизоляция», — и очень часто эти по- нятия не разграничиваются. Автор считает, что нужно определиться, что эти термины значат и какие порож- дают последствия. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: чрезвычайная ситуация; чрезвычайное положение; повышенная боевая готов- ность; карантин; самоизоляция. ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ: Мельников В.Ю. Российское законодательство в период противодействия коронавирусной инфек- ции // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2020. Т. 7, № 2. С. 24–35. DOI: 10.23683/2313-6138-2020-7-2-2 RUSSIAN LEGISLATION DURING THE PERIOD OF COUNTERACTING CORONAVIRUS DISEASE (COVID-19) ABSTRACT. The article notes that today in the media representatives of the authorities use various concepts of “state of emergency”, “state of emergency”, “high alert”, “quarantine”, “self-isolation”, often confusing them with each other. The author believes that it is necessary to determine in terms of what they mean, what they generate consequences. KEYWORDS: emergency; state of emergency; high alert; quarantine; self-isolation. Melnikov, V.Yu. Russian legislation during the period of counteracting Coronavirus disease (COVID-19). Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24–35 (in Russian). DOI: 10.23683/2313-6138-2020-7-2-2 © В.Ю. Мельников, 2020 Мельников Виктор Юрьевич, доктор юридических наук, доцент, Ростовский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), 344000, г. Ростов-на-Дону, ул. 9-я Линия / Советская, д. 2/32 Melnikov, Viсtor Yu., Doctor of Law, Associate Professor, Rostov Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia), 2/32 9 th Line / Sovetskaya St., Rostov-on-Don, 344000, Russian Federation 25 V.Yu. MELNIKOV. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24–35 Н есколько тем до сих пор доминирует в мировой дискуссии, порожденной пандемией коронавируса COVID-19. Первая — это сам вирус, его происхождение, масштабы распространения, ущерб для эконо- мики и социального спокойствия. И, главное, надолго ли эта напасть и к какому сценарию нужно готовиться — к умеренному или ката- строфичному? Ответов на большинство этих вопросов еще нет. Пока в информпространстве доминиру- ют голые цифры: сколько человек заражено, сколько умерло, сколько переболевших выздо- ровело, сколько оштрафовано за нарушение режима самоизоляции. Сквозь эту цифровую и очень эмоциональ- ную картину все настойчивее пробиваются и другие вопросы — вопросы будущего миро- устройства. Пандемия коронавируса выявила и обострила многие политические, экономи- ческие и социальные вопросы, которые деся- тилетиями тлели на обочинах нашей жизни и казались второстепенными (особенно в бла- гополучных европейских странах). Шок пере- житого миром «вирусного кризиса» может сказаться не только на европейских политиче- ских институтах, но и затронуть всю систему международных отношений. Коронавирус, как лакмусовая бумажка, выявил слабость многих международных институтов, и прежде все- го, Всемирной организации здравоохранения. В эти трагические месяцы почти не слышен был голос ООН и Совета Безопасности. На улице, на самоизоляции в квартирах, на всех уровнях власти, среди богатых и бедных, среди тех, кто восхищается властью, и среди тех, кто ее критикует, среди молодых и не очень сегодня звучали одни и те же вопросы. Боль- шинство из них пока носили бытовой, призем- ленный характер. На сколько сократятся рабо- чие места, кто попадет под увольнение, надолго ли хватит денег, если останемся без работы, как быть с детьми, пропала ли поездка в отпуск или еще есть надежда, сильно ли подорожают продукты? На кого надеяться в столь нервоз- ной ситуации? На государство? Или лучше на самих себя, на родственников и друзей? Федеральная платформа выдачи цифровых пропусков в связи с распространением корона- вируса была внедрена в 21 российском регио- не. Федеральная платформа выдачи цифровых пропусков позволяет работодателям подавать через личный кабинет юрлица на Едином пор- тале госуслуг списки сотрудников для получе- ния постоянных цифровых пропусков. После верификации заявки формируются постоян- ные цифровые пропуска в виде QR-кодов, ко- торые направляются в личные кабинеты со- трудников на портале Госуслуг и на их e-mail. С этого момента все личные данные, перемеще- ния, автомобиль, даже карты проезда в обще- ственном транспорте будут под строгим конт- ролем. Возникал вопрос: будут ли эти меры отменены после победы над вирусом? С 22 апреля 2020 года в Москве был вве- ден тотальный контроль граждан, передви- гающихся по городу на автомобилях и мо- тоциклах, с помощью дорожных камер. Если госномер не вписан в цифровой пропуск, ав- товладелец признавался нарушителем режима самоизоляции и получал штраф в 5 тыс. руб. Можно отметить отсутствие законных осно- ваний для рассылки «писем счастья» в рамках норм КоАП Москвы. Кому пришлось затягивать ремни: круп- ным корпорациям или народу? Готова ли была власть к такому повороту событий? Готова ли к откровенному разговору с обществом? Или делала вид, что в стране все под контролем и праздники нужно продолжать? В данной статье есть основания коснуться некоторых правовых вопросов, связанных с соблюдением прав и свобод человека и граж- данина в современных условиях борьбы с пан- демией COVID-19. При принятии решения, например, выходить из дома или нет теперь в условиях «самосохранения», безусловно, надо руководствоваться здравым смыслом, не забы- вать о том, что вирус есть и он опасен. В то же время многим гражданам хотелось бы жить в правовом поле, в правовом государстве, пото- му что так лучше и спокойнее. Пока общество пыталось осознать проис- ходящее и надеялось на введение режима чрез- вычайного положения, которое, по его мысли, узаконило бы принятые ограничения и дало бы какую-никакую компенсацию населению, государство в ускоренном темпе работало над законодательством, создавая себе правовые возможности для обоснования вводимых мер. Мер, которые являются новшествами в юриди- ческой реальности страны, во всех ее регионах. 26 В.Ю. МЕЛЬНИКОВ. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ. 2020. Т. 7, № 2. С. 24–35 На сегодняшний день в СМИ представите- лями власти продолжают употребляться раз- личные понятия: «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «режим повышен- ной готовности», «карантин», «самоизоляция», и часто их путают друг с другом. Для начала нужно определиться в терминах, что они зна- чат, какие порождают последствия. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О защите населения и тер- риторий от чрезвычайных ситуаций природ- ного и техногенного характера» отмечает, что «чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в ре- зультате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружаю- щей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности лю- дей» (ч. 1) [7]. Стоит обратить внимание, что парал- лельно развитию ситуации с коронавирусом COVID-19 в течение двух дней были приняты Госдумой РФ, одобрены Советом Федерации и подписаны президентом поправки в законы. Принятые изменения, в частности, изменения в ФЗ-68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно- генного характера», уточняют, что чрезвычай- ная ситуация — это также «распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих» (раньше максимально подходя- щим понятием в ст. 1 этого закона было сло- восочетание «иные бедствия»). Кроме того, поправки дают полномочия правительству напрямую вводить режимы повышенной го- товности или чрезвычайной ситуации на фе- деральном уровне. Также правительство наде- ляется правом в случае чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы заболевания, представляющего опасность для окружающих, устанавливать ограничения (но не более чем на 90 дней) на осуществление оптовой и рознич- ной торговли медицинскими изделиями. Таким образом, принятые изменения тогда создали возможность для юридического обоснования некоторых ограничений, которые уже введены на территории страны. Теперь ограничивать конституционные пра- ва граждан сможет каждый отдельно взятый регион — и для этого не надо вводить на дан- ной территории режим чрезвычайного поло- жения (его может объявить только Президент) и даже ЧС. Достаточно «режима повышенной готовности» — что еще до рассмотрения дан- ного законопроекта осуществила мэрия Мо- сквы и почти все регионы — как бы по личной инициативе. Что же это такое режим повышен- ной готовности? Как понимать понятие «ре- жим повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации»? Кто объявлял такой режим? Он вводится в случае угрозы чрезвы- чайной ситуации. Статья 8 указанного закона определяет пол- номочия Президента Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: а) определяет в соот- ветствии со статьей 80 Конституции Россий- ской Федерации и федеральными законами основные направления государственной по- литики и принимает иные решения в области защиты населения и территорий от чрезвы- чайных ситуаций; б) вносит на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации и принимает с учетом его предложений реше- ния по вопросам предупреждения и ликвида- ции чрезвычайных ситуаций, а также по во- просам преодоления их последствий; в) вводит при чрезвычайных ситуациях в соответствии со статьями 56 и 88 Конституции Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституци- онным законом, на территории Российской Фе- дерации или в отдельных ее местностях чрез- вычайное положение. Каковы полномочия Правительства Рос- сийской Федерации в области защиты населе- ния и территорий от чрезвычайных ситуаций? Правительство Российской Федерации (ст. 10), в частности: а.1) принимает решение о введении режи- ма повышенной готовности или чрезвычай- ной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрез- вычайной ситуации федерального или межре- гионального характера (пп. “а.1” введен Феде- ральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ); 27 V.Yu. MELNIKOV. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24–35 а.2) устанавливает обязательные для испол- нения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышен- ной готовности или чрезвычайной ситуации (пп. “а.2” введен Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ); з) обеспечивает защиту населения и терри- торий от чрезвычайных ситуаций федераль- ного характера, определяет порядок финанси- рования из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по ликвидации чрезвычайных ситуаций феде- рального и межрегионального характера и ока- зания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Фе- дерации на ликвидацию чрезвычайных ситуа- ций регионального характера; м) принимает решения об оказании еди- новременной материальной помощи, финан- совой помощи и о выплате единовременных пособий гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситу- аций природного и техногенного характера, включая определение случаев оказания еди- новременной материальной помощи, финан- совой помощи и выплаты единовременных пособий гражданам Российской Федерации, а также определение круга лиц, которым ука- занная помощь будет оказана и указанные вы- платы будут осуществлены. Полномочия органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации и орга- нов местного самоуправления в области защи- ты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 11): л) принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникно- вения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных де- нежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены; у) устанавливают обязательные для испол- нения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышен- ной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом “м” настоящего пункта (пп. “у” введен Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ); ф) с учетом особенностей чрезвычайной си- туации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом “а.2” статьи 10 настоящего Федерального закона, могут уста- навливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями пра- вила поведения при введении режима повышен- ной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом “а.1” статьи 10 на- стоящего Федерального закона (пп. “ф” введен Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ); Режимы функционирования органов гос- управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрез- вычайных ситуаций (ЧС) прописаны в законе «О защите населения и территорий от чрезвы- чайных ситуаций природного и техногенного характера». Пункт 6 статьи 4.1 этого закона предусматривает: – повседневный режим (при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуа- ции); – режим повышенной готовности (если та- кая угроза существует). Таким образом, статья 10 Закона указывает на то, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а так- же при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреж- дения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреж- дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руко- водителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и прини- мать, в частности, дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычай- ных ситуаций: а) ограничивать доступ людей и транс- портных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвы- чайной ситуации, а также в зону чрезвычай- ной ситуации; 28 В.Ю. МЕЛЬНИКОВ. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ. 2020. Т. 7, № 2. С. 24–35 в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и опове- щения, а также иного имущества органов го- сударственной власти, органов местного само- управления и организаций; г) приостанавливать деятельность органи- зации, оказавшейся в зоне чрезвычайной си- туации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной орга- низации и иных граждан, находящихся на ее территории; д) осуществлять меры, обусловленные раз- витием чрезвычайной ситуации, не ограничи- вающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и тер- риторий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и мини- мизации ее негативного воздействия. Режим повышенной готовности из-за эпи- демии коронавируса к 19 марта 2020 года уста- новили все российские регионы. Этот режим позволял главам регионов принимать ряд до- полнительных мер по защите населения и тер- риторий от чрезвычайных ситуаций, но в их числе пока нет обязательных правил поведения. Как видно, в РФ не был введен режим ЧС, а только режим повышенной готовности, не было законных оснований для применения пункта “м”, т.е. решения об оказании едино- временной материальной помощи, финансовой помощи и о выплате единовременных пособий гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций. Основной вопрос, который недоуменно за- давали граждане: «А почему не вводят чрез- вычайное положение?». Вопрос ведь реально исторического масштаба. Что такое «чрезвычайное положение»? Чрезвычайное положение (ЧП) — это почти же самое, но только уже с угрозой всей стране, конституционному строю и когда устранение возникшей ситуации невозможно без приме- нения особых мер. В соответствии со ст. 1 Федерального кон- ституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном поло- жении» [5], чрезвычайное положение (далее ЧП) — вводимый на всей территории Россий- ской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности орга- нов государственной власти, органов местно- го самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общест- венных объединений, допускающий установ- ленные настоящим Федеральным конституци- онным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, ино- странных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Можно ли было ввести в России или в от- дельных регионах ЧП? В соответствии с п. б ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» ЧП вводится при наличии обстоятельств, пред- ставляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или консти- туционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно при при- менении чрезвычайных мер. К таким обстоя- тельствам относятся чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвы- чайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результа- те аварий, опасных природных явлений, ката- строф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нане- сение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельно- сти населения и требующие проведения мас- штабных аварийно-спасательных и других не- отложных работ. Согласно статье 4, чрезвычайное положе- ние на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится толь- ко указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Со- вету Федерации Федерального Собрания Рос- сийской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федера- ции. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамед- лительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Россий- ской Федерации. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Фе- дерации, не может превышать 30 суток, а вво- димого в ее отдельных местностях, — 60 суток. 29 V.Yu. MELNIKOV. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24–35 По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в те- чение этого срока цели введения чрезвычай- ного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Прези- дента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Феде- ральным конституционным законом для вве- дения чрезвычайного положения (ст. 9 Закона). Статья 11 указывает меры и временные огра- ничения, применяемые при введении чрезвы- чайного положения, в частности: б) установле- ние ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режи- ма въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без граж- данства; в) усиление охраны общественного по- рядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизне- деятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово- экономической деятельности, включая пере- мещение товаров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продоволь- ствия и предметов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых ме- роприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осущест- вление их досмотра. Статья 12 отмечает меры и временные огра- ничения, применяемые в условиях чрезвычай- ного положения, введенного при наличии об- стоятельств, указанных в пункте «а» статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона, в частности: г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транс- портных средств; Статья 13 указывает на меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвы- чайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте «б» статьи 3 настоящего Федерального конституционно- го закона: б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринар- ных и других мероприятий. Статья 29 обращает внимание на гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения: лицам, мобилизованным для про- ведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в соответствии с пунктом «е» статьи 13 настоящего Федераль- ного конституционного закона, гарантируется оплата труда в соответствии с законодатель- ством Российской Федерации о труде. Лицам, пострадавшим в результате обсто- ятельств, послуживших основанием для вве- дения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких об- стоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возме- щается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на ус- ловиях и в порядке, установленных Правитель- ством Российской Федерации. Как мы видим, сами мероприятия при ЧП выглядят внушительно, происходит прекраще- ние работы всех гражданских структур, чрез- вычайные полномочия выдаются специально назначенным лицам, им переподчиняется ар- мия и силовые структуры и так далее. Режим ЧП — это кардинально другой вид существо- вания общества, временный, но эффективный для отражения угрозы, какой бы она ни была. Именно эту особенность режима чрезвы- чайного положения, а именно обязанность го- сударства возмещать материальный ущерб от обстоятельств введения данного режима, на- зывают в качестве причины, почему возникла путаница с правовой основой вводимых огра- ничений прав граждан. Учитывая, что теку- щие указы глав регионов приостанавливали хозяйственную деятельность огромного мно- жества экономических субъектов, при этом малый и средний бизнес не был избавлен от обязанности выплачивать зарплаты и нало- ги, можно представить, какая нагрузка легла бы на бюджет государства в случае введения чрезвычайного положения. При этом уже вве- денный режим повышенной готовности, или 30 В.Ю. МЕЛЬНИКОВ. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ. 2020. Т. 7, № 2. С. 24–35 по-простому «режим самоизоляции», не гаран- тировал возмещение материального ущерба вследствие введения мер по предотвращению чрезвычайной ситуации. Действительно, на сегодняшний день мы видим много мер, которые применяются без введения ЧП. То есть ситуация прямо подхо- дила под признаки обстоятельств, которые яв- ляются основанием для ввода ЧП. Что делали вместо ЧП? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, следует посмотреть на то, что же у нас действует и действовало. Так, с одной стороны, согласно ч. 6 ст. 4 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при- родного и техногенного характера» устанав- ливается режим повышенной готовности. При этом п. «а» ч. 10 ст. 4 данного закона допускает при введении такого режима ограничение до- ступа людей и транспортных средств на тер- риторию, на которой существует угроза воз- никновения чрезвычайной ситуации. В связи с этим меры по ограничению передвижения по территории, вводимые Указом мэра Москвы, как и нормативными правовыми актами, на- пример, в Башкортостане и Татарстане, имели юридическую основу. Однако есть и точка зре- ния, что в законе подразумевался не запрет на передвижение внутри города, а закрытие въез- дов и выездов на территорию ЧС. С другой стороны, ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при- родного и техногенного характера» предпола- гает также режим чрезвычайной ситуации при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации. Однако Указ мэра Москвы, а также указы глав регионов и постановления регио- нальных правительств вводили именно режим повышенной готовности. И хотя многие граж- дане сочли меры, принятые органами власти, допустимыми при режиме чрезвычайной си- туации и высказывались о неправильном наи- меновании введенного режима, ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных си- туаций природного и техногенного характера» является правовой основой только для осу- ществления мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина. Далее рассмотрим следующее понятие. Ка- рантин — это достаточно четкий режим, ко- торый прописан в Федеральном законе «О са- нитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ [3], который вводит ответственность органов государствен- ной власти в случае объявления карантина. В частности, статья 4 регулирует отношения, возникающие в области обеспечения сани- тарно-эпидемиологического благополучия населения, как одного из основных условий реализации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Карантин — определенные меры, которые направлены на недопущение распростране- ния заболеваний. Занимается этим вопро- сом Роспотребнадзор. Карантин предполага- ет возможность ограничения каких-то прав, но прежде им не приходилось пользоваться. Карантин вводят при режиме ЧП, ЧС, и соот- ветственно действуют форс-мажорные обстоя- тельства. Карантин сегодня обязателен только к тем лицам, кто заразился или прибыл в тече- ние 14 дней из неблагоприятных районов, ко- торые были подвержены эпидемии. Полномочия федеральных органов испол- нительной власти в области обеспечения са- нитарно-эпидемиологического благополучия населения, предусмотренные настоящим Феде- ральным законом, могут передаваться для осу- ществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановле- ниями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным зако- ном от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об об- щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга- нов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации». Согласно статье 6, к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в частности, относятся: введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, пред- писаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей; обеспечение своев- ременного информирования населения субъ- екта Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных за- болеваний (отравлений), о состоянии среды 31 V.Yu. MELNIKOV. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24–35 обитания и проводимых санитарно-противо- эпидемических (профилактических) меропри- ятиях. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предло- жений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или орга- на исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного само управления, а также решением уполномоченных должност- ных лиц федерального органа исполнитель- ной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специаль- ного назначения (ст. 29 Закона). Президент называл существующий режим «самоизоляцией и ограничениями», а теперь новым термином — «самосохранением». Что такое самоизоляция? Самоизоляция — не- официальный юридический термин, тем более без введения официального режима ЧС у него фактически нет законной силы. Люди, в основ- ном, свободны в своих действиях, в свободе передвижения: граждане сами, по своей воле изолируют себя от общества. Самоизоляция не подразумевает обязатель- ного исполнения, не являясь карантином. Мы сами вправе ограничивать себя в передвижении, но не обязаны это соблюдать. Если же какой ре- гион вводит штрафы за нахождение на улице, то по этому региону должен быть введен офи- циально карантин, что автоматически является полным прекращением исполнения всяких обя- зательств, в том числе кредитных и арендных. В любом случае, тем, кто не хочет заболеть, нужно сидеть дома многие месяцы. Вот только как это делать без работы и денег?! Государству нужно было, чтобы люди заболевали хотя бы постепенно, а не так, как в Италии или США. В принципе, многие граждане понимают необ- ходимость ограничения контактов друг с дру- гом и стараются не нарушать введенные пра- вила. С другой стороны, всегда есть те, кто по каким-либо причинам вынуждены покидать свое жилище. Однако с 1 апреля 2020 года всту- пили в силу поправки к КоАП, и граждан, по- кинувших квартиры и дома без уважительной причины, начали штрафовать. Так как мы живем все-таки в правовом го- сударстве, у людей возникали и до сих пор воз- никают вопросы по поводу законности приме- няемых к ним санкций. Прежде всего обратимся к основополага- ющему закону — Конституции РФ. Соглас- но статье 27 «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать ме- сто пребывания и жительства». Несомненно, данная статья закрепляет одно из главных прав граждан — свободу передвижения [2]. Но вспомним, что в Конституции РФ есть также статья 55, третья часть которой гласит: «Права и свободы человека и гражданина мо- гут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В связи с этим интерес представляет ранее упомяну- тый нами ФЗ от 21.12.1994 «О защите населе- ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В нем кроме режима чрезвычайной ситуации для ор- ганов управления предусмотрено функциони- рование в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения ЧС, а также указано, что соответствующие мероприятия устанавлива- ются Правительством РФ. Такой режим регламентирован и Постанов- лением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 79, где предусмотрено принятие решение о введении и объеме ограничительных мер руко- водителями исполнительных органов и глава- ми субъектов РФ. Кроме того, 2 апреля 2020 г. Правительством РФ утверждены Правила по- ведения, обязательные для исполнения граж- данами и организациями, при введении режи- ма повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Так что юридически большинство регионов РФ существовали в режиме именно повышенной готовности. Теперь посмотрим, на основании чего стали штрафовать людей, и придем к упоминанию режима самоизоляции. Поправки, как мы уже знаем, были внесены в статью 6.3 КоАП, предус- матривающую административную ответствен- ность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в частности, невы- полнение в установленный срок выданного в 32 В.Ю. МЕЛЬНИКОВ. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ. 2020. Т. 7, № 2. С. 24–35 указанные периоды законного предписания или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государствен- ный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемиче- ских (профилактических) мероприятий. Должностным лицом, осуществляющим та- кой надзор, является Главный Государствен- ный санитарный врач РФ, который в своем по- становлении от 30.03.2020 не только обязывает изолировать на 14 суток граждан, вернувших- ся в РФ из других стран, но и предусматривает право высших должностных лиц субъектов РФ вводить ограничительные меры, включая «ре- жим самоизоляции», для всех граждан. Понятие режима самоизоляции в данном постановлении не раскрывается, но под ним подразумевается набор ограничительных мер в отношении граждан и организаций. Отдель- ным пунктом в постановлении устанавлива- ется необходимость соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1 метра, в том числе в общественных местах и общественном транс- порте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси (то есть в такси на расстоянии ближе 1 метра с другими людьми передвигаться все- таки можно). Таким образом, остальные ограничитель- ные меры главы регионов вводили локальны- ми нормативными актами, исходя из скла- дывающейся обстановки. Причем в названии таких актов упоминается не режим самоизо- ляции, а режим повышенной готовности. Кро- ме ответственности по федеральному КоАП, дополнительные штрафы предусмотрены в законодательстве об административной ответ- ственности отдельных регионов. С юридической точки зрения штрафовать были обязаны не за передвижение по населен- ному пункту или стране, а за несоблюдение установленных ограничительных мер. Госу- дарство объявило разные нарушения для тех, кто не соблюдает правила изоляции в период пандемии, однако это привело к путанице на местах и незаконным штрафам. Как показала правоприменительная практика, штрафовали граждан на 15 тыс. рублей по части 2 статьи 6.3 КоАП, что предполагало нарушение эпидемио- логических правил. Только за 14 апреля 2020 года в Москве было составлено около 2000 про- токолов о нарушении режима самоизоляции, а за период с 11 по 13 апреля — около 7000. В Перм- ском крае в первые дни режима самоизоляции (действует в регионе со 2 апреля) в отношении пермяков было составлено 163 протокола по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. Штраф можно было полу- чить за прогулки на улице, поход в магазин не по месту жительства, поездку на личном транс- порте. Составлять протоколы об административ- ных правонарушениях полномочны так назы- ваемые должностные лица органов управления и сил системы предупреждения и ликвидации ЧС. Полиция к ним формально не относится, но сотрудники ее на местах применяют. Не- удивительно, ведь практика пока минимальна, мало кто понимает, кого и за что штрафовать, поэтому и создается путаница. Страдали, пре- жде всего, граждане, которых незаконно задер- живали и штрафовали не по тем статьям и с драконовскими санкциями. Позже суды начали возвращать обратно по- лицейским протоколы о нарушителях режима изоляции. После первых отмен судами ука- занных решений о привлечении лица к адми- нистративной ответственности, сотрудникам полиции дана установка не составлять про- токолы по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ на граждан за нарушение режима самоизоляции. Если же людей уже оштрафовали по решению суда, то в апелляционном порядке это решение можно было законно оспорить. Привлекать по данной статье можно только тех граждан, в отношении которых установлены какие-либо ограничения в области санитарно-эпидемиологического за- конодательства. Например, это люди, которые вернулись из-за границы или контактировали с заразившимися коронавирусом. Верховный суд РФ (ВС РФ) разъяснил: штрафовать по этой норме нужно тех, кто не соблюдает обязательный карантин. Например, по этой статье нужно квалифицировать дей- ствия граждан, которые вернулись в Россию из других стран, но нарушили условия карантина и вышли из дома раньше положенного срока (14 дней). Также штраф по ст. 6.3 КоАП грозит тем, кто контактировал с зараженными коро- навирусом, но проигнорировал обязательные в таких случаях ограничения. Согласно разъ- яснениям ВС, протоколы по ч. 2 ст. 6.3 КоАП вправе составлять как сотрудники полиции, 33 V.Yu. MELNIKOV. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24–35 так и должностные лица «органов, осуществля- ющих федеральный государственный санитар- но-эпидемиологический надзор» [6]. Физические и юридические лица, наруша- ющие режим самоизоляции, должны были оштрафованы по федеральному, а не по регио- нальному законодательству. То есть нужно на- казывать по нормам не КоАП Москвы, а КоАП РФ: ст. 20.6.1 (штраф от 1 тыс. руб.) либо по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ (штраф от 15 тыс. руб.; применяется в отношении людей, обязанных находиться на карантине) [1]. «Санкция ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ предусматривает преду- преждение или наложение административного штрафа... Административное наказание в виде предупреждения может быть назначено любо- му субъекту административного правонаруше- ния», — отмечается в документе ВС РФ. Срок давности для привлечения к ответ- ственности по ч. 2 ст. 6.3 КоАП составляет один год. Он считается с момента, когда нарушение обнаружат. Вместе с тем ВС призывает суды не назначать слепо максимальный или минималь- ный размер штрафа по статье. Сумму, которую должен заплатить нарушитель, нужно опреде- лять для каждого случая отдельно, исходя при этом из принципов справедливости. По статье 3.18.1 КоАП Москвы выписывали штрафы за некорректное использование при- ложения «Социальный мониторинг», отслежи- вающее перемещения заразившихся COVID-19 и ОРВИ. Во многих регионах страны за нару- шение масочного режима штрафуют. В Москве в случае отсутствия защитных средств (масок) применяется статья 3.18.1 КоАП Москвы [1]. Сотрудникам полиции было дано указание привлекать к административной ответственно- сти граждан за неповиновение законному требо- ванию сотрудника полиции (ст. 19.3 КоАП РФ). Однако почему требование сотрудника полиции покинуть улицу и вернуться домой является за- конным в таком случае — тоже непонятно. Более логично было сразу привлекать граж- дан за правонарушение по статье 20.6.1 КоАП, то есть за нарушение правил поведения во вре- мя режима повышенной готовности. Имен- но он был установлен в большинстве городов страны. Полномочия составлять протоколы за нарушение режима самоизоляции 13 апреля 2020 года получили сотрудники Росгвардии. Это ст. 20.6.1 КоАП РФ (Невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой суще- ствует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации), по которой наказание для граждан не столь суровое, как по ст. 6.3 КоАП РФ — это может быть предупреждение либо штраф от одной до 30 тысяч рублей. В Поморье, например, региональные вла- сти также установили правила поведения для граждан во время режима повышенной готов- ности. Наказывать их нарушителей будут по новой статье КоАП 20.6¹. В частности, ч. 1 ста- тьи 20.6.1 КоАП РФ «Невыполнение правил по- ведения при чрезвычайной ситуации или угро- зе ее возникновения» (введена Федеральным законом от 01.04.2020 № 99-ФЗ) — «Невыпол- нение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на ко- торой существует угроза возникновения чрез- вычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмо- тренных частью 2 статьи 6.3 настоящего Кодек- са, — влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в раз- мере от одной тысячи до тридцати тысяч руб- лей; на должностных лиц — от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществля- ющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридца- ти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юри- дических лиц — от ста тысяч до трехсот тысяч рублей». Предусмотрена ответственность по статье 236 УК РФ «Нарушение санитарно-эпидемио- логических правил», по большому счету это относится к тем людям, которые сбежали из больниц или приехали из-за границы и нару- шают закон, спокойно прогуливаясь по городу. Государственная дума приняла поправки в статью 236 Уголовного кодекса РФ и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Россий- ской Федерации, направленные на ужесточе- ние уголовной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических правил. Речь идет, например, о таких деяниях, как наруше- ние режима карантина. За нарушение санитар- но-эпидемиологических правил, повлекшее по неосторожности массовое заболевание или от- равление людей, нарушитель заплатит штраф от 500 тыс. до 700 тыс. рублей. Возможно лише- 34 В.Ю. МЕЛЬНИКОВ. ВЕСТНИК ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ЮФУ. 2020. Т. 7, № 2. С. 24–35 ние свободы на срок до двух лет. Если наруше- ние повлекло по неосторожности смерть чело- века, штраф составит от 1 млн до 2 млн рублей, срок лишения свободы — от трех до пяти лет. За нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее смерть двух и более лиц, предлагается наказывать лишением свободы на срок от пяти до семи лет. Были подготовлены поправки от уголовной ответственности за распространение фейковых новостей о коронавирусе. Лицо распространя- ющее заведомо ложную информацию, напри- мер, о пандемии коронавируса, в WhatsApp или других мессенджерах может быть привле- чено к ответственности по статье 207.1 УК РФ. Данное разъяснение представляет особый ин- терес, если принимать во внимание положение Конституции РФ (часть 2 статьи 23), в соответ- ствии с которыми каждому гарантируется тай- на переписки [4]. За публичное распространение заведо- мо ложной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасно- сти граждан, или мерах по обеспечению без- опасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств предлагается штрафовать на сумму от 300 тыс. до 700 тыс. рублей или ограничивать свободу на срок до трех лет. Если в результате распро- странения фейка был причинен вред здоровью, штраф составит от 700 тыс. до 1,5 млн рублей, а срок лишения свободы — до трех лет. Если рас- пространение ложной информации повлекло смерть человека или иные тяжкие последствия, штраф составит от 1,5 млн до 2 млн рублей, а срок лишения свободы — до пяти лет. Статья 4.1 ФЗ от 21.12.1994 «О защите на- селения и территорий от чрезвычайных ситу- аций природного и техногенного характера» позволяет местным властям самостоятельно вводить дополнительные меры, направленные на предупреждение распространения вируса. В то же время закон дает властям прав ограни- чивать свободу передвижения. Согласно Кон- ституции РФ, это можно сделать лишь феде- ральным законом, и нельзя делегировать этот вопрос на уровень нормативных актов органов власти субъектов РФ. Законодательство не дает таким органам право ограничивать свободу передвижения произвольному кругу граждан по произвольной территории. В ст. 4 закона говорится, что органы власти могут принимать лишь меры, «не ограничива- ющие прав и свобод человека и гражданина». Исключение составляют граждане, которым предписано соблюдение карантина санитарны- ми службами. На Кубани, например, действо- вали ограничительные мероприятия в форме карантина. На улицу разрешалось выходить для покупки продуктов или лекарств, полу- чения экстренной медицинской помощи или для прогулок около дома. Свободное передви- жение на автомобилях внутри районов было возможно с 10 до 16 часов. Межмуниципальное сообщение для личных целей ограничено. Пандемия коронавируса еще не закончена. В Республике Коми, например, режим ограни- чений продлен до 14 июля 2020 года. Субъекты РФ вправе внести изменения в региональные законы об административных правонаруше- ниях, прописав там дополнительно ответ- ственность за нарушение режима самоизо- ляции. Так, например, поступили в Москве и Свердловской области. В Екатеринбурге — от- ветственность предусмотрена ст. 38 местного закона, штраф — от 3 до 5 тысяч рублей. По- правки в КоАП разрешают региональным вла- стям до 31 декабря 2020 года самим решать, какие должностные лица смогут составлять административные протоколы в отношении нарушителей правил поведения. Такое же право будет у должностных лиц «единой госу- дарственной системы предупреждения и лик- видации чрезвычайных ситуаций». В случае с нарушением карантина составлять протоколы будут полицейские и санитарные врачи. Все дела об этих штрафах будут рассматривать районные суды. С одной стороны, возможность ввести ре- жим ЧС на региональном уровне позволит более гибко и эффективно реагировать на пан- демию, с другой — на фоне крайне скромных и постоянно сужающихся полномочий глав регионов указ тут же был считан как признак серьезной федерализации. Но это не так. Речь идет о продолжении используемой еще с начала нулевых политики федерального центра, когда регионам спускают все больше администра- тивных полномочий без предоставления на это ресурсов или даже при уменьшении доступной им ресурсной базы. Иными словами — децен- трализация без федерализации. 35 V.Yu. MELNIKOV. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 24–35 Если общими усилиями мы не сможем оста- новить рост числа заболевших коронавиру- сом, то завтра ситуация станет гораздо хуже и страшнее для многих граждан. ЛИТЕРАТУРА 1. КоАП Москвы [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». 2. Конституция РФ [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». 3. Обзор по отдельным вопросам судебной практи- ки, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1 [Электронный ресурс] // Доступ с офици- ального сайта ВС РФ. URL: https://www.vsrf.ru/files/28856 4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ: офиц. Текст [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «Консультант- Плюс». 5. Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычай- ном положении» [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». 6. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологи- ческом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочной право- вой системы «КонсультантПлюс». 7. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О защите населения и территорий от чрез- вычайных ситуаций природного и техногенного харак- тера» [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». |