Уч. пособие №2. Северозападная академия государственной службы
 Скачать 0.56 Mb.
|
Этические нормы государственной службы в писаных и неписаных правилах.Этические нормы в систему государственной службы невозможно внедрить директивным путем как новые правила делопроизводства, как компьютерную технику, как изменения в законодательство о госслужбе. Их невозможно ввести в употребление по плану и к определенному сроку. Они закрепляются только на основе общих укоренившихся принципах и нормах морали. Они всегда складываются двумя слоями. Первый слой – это привычные, обычные правила, имеющие неписаный, само собой разумеющийся характер. Их доказательства никто не ищет, они очевидны для всех. Второй слой – это нормы, закрепленные документально ( в конституционных актах, в политических программах, в гражданском законодательстве, в общественных манифестах, в научных исследованиях и т.п.). Вот этот второй слой этических регуляторов только формируется в современных российских условиях. одним из первых шагов на пути ускорения данного процесса мог бы стать этический кодекс госслужащего в документальном оформлении. 5.1. Этический кодекс государственного служащего. В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, существующий во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Какие доводы можно привести в пользу этого? Это то, что:
Легче поступать правильно, когда ты знаешь, что это предполагает. А наиболее ясной формой описания правильного поведения многие считают их нормативное закрепление. В правовой и этико-правовой литературе можно даже встретить такие утверждения, что отсутствие писаных норм – сигнал неблагополучия. О внимание, уделяемому этическому вопросу свидетельствует и принятие Организацией Объединенных наций международного кодекса поведения государственных должностных лиц. Вместе с тем, принятие подобного кодекса мера первостепенная по своей важности, но далеко не единственная. Сами по себе кодексы, если они не подкреплены действенными механизмами, которые обеспечивают соблюдение содержащихся в них норм, господствующим общим духом, а также личным примером, прежде всего руководящих работников, проблемы не решают и во многом остаются лишь словами.1 Ведь мы во многом учимся поступать правильно не из писаных абстрактных правил, а из поведения реальных людей, а применительно к государственной службе – из ролевых моделей поведения коллег и начальников. Иными словами, если нормы не укоренены в культуре, то никакие указы и своды правил не будут по-настоящему действенны. В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения».2 И сам этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если не все время его службы, то, во всяком случае, довольно длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека. Необходимость этического кодекса для российской государственной службы была достаточно убедительно обоснована в целом ряде публикаций 90-х гг. Отмечалось, что профессиональная этика государственного служащего обладает существенной спецификой, как и любая корпоративная этика. Однако многие служащие имеют весьма смутное или искаженное представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Это можно оценить как проявление недостаточно высокой общей и профессиональной культуры. «Те служащие, которые всерьез стремятся руководствоваться нормами служебной морали, заботятся о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который не нося юридически обязывающего характера, задавал бы, тем не менее систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по нравственному поведению в тех или иных «щекотливых» ситуациях и, с другой стороны, ясно обозначал бы область нравственных «табу» для служащего.1 Этические нормы, сведенные в Кодекс поведения государственных служащих, внедряются на государственной службе в форме нормативных правовых актов. Наверное, на данном этапе развития российской системы государственной власти невозможен иной вариант. административная этика для нас – новая область, а любое новое сначала «внедряется» сверху. исходя из этого отечественные авторы придерживаются точки зрения, что кодифицированные моральные нормы действуют эффективнее, если они сближаются с правом, то есть право и мораль применяются одновременно, причем праву отдается явный приоритет.1 Так, в реализации этой точки зрения в 2001 г. группа депутатов (В.И. Южаков, В.А. Рыжков, Б.Е. Немцов и другие) внесла в Государственную Думу законопроект Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации, он содержал ряд принципиальных ошибочных положений и неточностей. Его авторы исходили из того, что это, прежде всего нормативно правовой и в чем-то общетеоретический документ. Отсюда – императивность требований к государственному служащему, соответствующий стиль, юридические и абстрактно-специфические термины («ненадлежащая выгода», «коррупционно-опасное поведение» и т.д.) Кодекс же поведения, как подтверждает мировая практика и история нашей страны, это, прежде всего совокупность конкретных социально-духовных, нравственных принципов, образцов поведения людей, перечень и обоснование тех моральных норм, которые необходимы им на практике для того, чтобы в полной мере соответствовать своей профессии. На проведенном в 2002 г. ученом совете РАГС данный проект Кодекса в присутствии его авторов был подвергнут серьезной критике. Его новый вариант во втором чтении в 2003 г. был справедливо отвергнут Государственной думой. Таким образом, и сегодня, когда проблема формирования должной морали государственных служащих стоит с особой остротой, у нас нет подобного этического кодекса. Один из вариантов этического кодекса как модельный разработан учеными РАГСа в 2004 году2 ( См. Приложение № 1). Кодекс, конечно, принять следует. Полезность этого шага доказана практикой западных стран. Однако не следует видеть в таком кодексе панацею от всех наших «болезней». Необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие других форм контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственной службой. Так, следовало бы последовать примеру Великобритании или Франции и издать ряд законов, препятствующих обмену кадрами между государственной службой и бизнесом. В основу данного кодекса должен быть положен принцип гуманизма как важнейший принцип современного этикета, конкретизированный в требованиях вежливости, скромности, точности, ответственности, доброжелательности и т.д. имеет глубокую нравственную основу. Вытекающие из него конкретные правила поведения выступают внешним проявлением уважения к человеку. В противном случае никакие изысканные манеры, никакая утонченная речь не способны скрыть отсутствия подлинной культуры, ущербности воспитания. А неуважение к другим людям – признак отсутствия самоуважения. Россию, как и другие страны мира, не обходит стороной тенденция унификации нормативов управленческого поведения по меркам запросов гражданско-правовой государственности. Соответственно корректируются нормы служебного этикета. Одним из направлений их демократизации и гуманизации становится то «развитие понимания», которое включает в себя учет регионально-цивилизационной, в том числе национальной и этноконфессиональной специфики, применительно к этикету формальных и неформальных отношений в рамках самой государственной службы, а также к этикету общения государственных служащих с отдельными гражданами. Проблема подобного учета исключительно актуальна для Российской Федерации. И не только потому, что население отдельных регионов отличается по этнической (этнорелигиозной) принадлежности, а так же, как отмечалось выше, по исторически сложившемуся тяготению к разным культурно-цивилизационным ареалам. Разработка этического кодекса госслужащих в нашей стране имеет известный задел. Имеется закон о государственной службе, включающий ряд этических нормативов, имеется Указ Президента РФ об общих принципах деятельности госслужащих, существует ряд научных исследований по этой тематике (правда, ряд весьма короткий). Однако для того, чтобы сформулировать основные идеи и нормы такого кодекса, необходимо считаться с реальным уровнем морального сознания современного чиновничества. исследования по данной тематике в настоящее время концентрируются в РАГС. В нашей стране при разработке этического кодекса государственного служащего исследователи этики и культуры управления предлагали зафиксировать следующие нравственные принципы госслужбы:
Однако не лишне иметь в виду и другой вариант событий. Не исключено, что моральная кодификация госслужбы в нынешней обстановке вызовет лишь разочарование в обществе, так как будет опрокинута повседневной практикой подобно моральному кодексу строителя коммунизма1. В США, при подготовке редакции морального кодекса Американского общества государственной службы (ASPA), было сочтено целесообразным, выделить 5 групп факторов (источников), которые должны учитываться для принятия этически правильных решений. В эти группы включены факторы, связанные с общественными и государственными интересами, правовыми интересами, личными интересами, организационными интересами и профессиональными интересами. Рассмотрим каждую из этих групп по отдельности. Общественные (государственные) интересы. Понятно, что для государственных служащих эта группа факторов является ключевой. Эмпирические исследования показывают, что для тех, кто занимает управленческие должности в государственном секторе, справедливость, честность важнее, чем в сфере бизнеса. Государственный (общественный) интерес здесь должен быть чем-то большим, чем просто следованием политически детерминированной воле (которая зачастую является неопределенной, конфликтной или может вообще отсутствовать). Понятие государственного интереса связано также с понятием «незаинтересованности, бескорыстия». В данном случае незаинтересованность означает беспристрастие (в противовес собственному, личному интересу). Все эти принципы важны в качестве противовеса и тогда, когда речь идет о личном интересе, и тогда, когда речь идет об организационном и политическом интересе, выражаемом самодовольными политическими лидерами, агрессивными группами большинства, мощными группами интересов. Правовые интересы. В качестве таковых принимаются интересы, выраженные Конституцией, федеральными и местными законами, регулирующими нормами, уточняющими положения законов. В целом США – это законопослушная страна, чьи граждане с огромным уважением относятся к судопроизводству. Закон – это символ согласия с определенными ценностями, в том числе и с теми, которые определяют деятельность государственной службы. Исследования показали, что закон никогда не исчезает из поля зрения чиновников, когда им приходится сталкиваться с этическими дилеммами. Часто закон выступает как главное противодействие неэтичному поведению. Именно положения закона позволяют принимать правильные с этической точки зрения решения, несмотря на противодействие коллег и вышестоящих лиц. В то же время имеют место ситуации, когда правовые интересы не играют никакой роли в принятии решений. Кроме того, возможны случаи, когда безупречные в правовом отношении действия могут оказаться этически небезупречными, если они порождают бюрократизм, крючкотворство и вызывают недовольство населения. Излишний упор на правовую сторону также может препятствовать необходимой модернизации, свободе действий, инициативности и т.п. Правовая сверх-регулированность возникает тогда, когда этические кодексы, нормы внедряются не для обеспечения высоких этических стандартов на практике, а, так сказать, «на всякий случай», «как бы чего не вышло», то есть только для того, чтобы рассеять подозрения в неэтичном поведении. Личные интересы. Государственные служащие – это не рабы государства, они имеют те же права, что и все другие граждане демократического государства: право на адекватный подход, на стабильную занятость и на продвижение по службе. Однако важно и то, как эти права осуществляются на практике, и какие действия может предпринять государственный служащий. Предположим, госслужащий недоволен зарплатой и считает, что она ниже среднерыночного уровня. Он может подать заявление об увольнении, обратится с просьбой о повышении зарплаты, вступить в переговоры со своим начальством в рамках профсоюзной организации. Все эти действия вполне этичны. Но вот являются ли таковыми (даже не будучи запрещенными законами) забастовка, работа «спустя рукава», отработка только оплаченных (по мнению служащего) часов, отказ обслуживать клиента? С точки зрения юристов они неэтичны. Организационные интересы. Многие исследователи ставят организационные интересы на второе место после правовых. Важно, чтобы такие организационные ценности как производительность, опыт, динамизм не начали играть непропорционально большую роль, приводя к несбалансированности принимаемых решений. Не следует ожидать, что все будут добровольно соблюдать кодекс профессиональной этики. Необходимо сделать так, чтобы профессиональные чиновники соблюдали все положения кодекса, а за его нарушение подвергались санкциям. В кодексе профессиональной этики государственных служащих должны быть разработаны меры наказания: от порицания, до (в исключительных случаях) исключения из корпуса профессиональных чиновников. Таким образом, кодекс профессиональной этики «с зубами» будет практическим средством обеспечения ответственного отношения государственных служащих к своим обязанностям, к служению общественным интересам и демократическим ценностям. |