Тема 2 субъекты административного права общая характеристика субъектов административного права
 Скачать 224.14 Kb.
|
|
Тема 2: СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Общая характеристика субъектов административного права. Традиционно субъектом административного права считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти. Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Таким образом, реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения. Поэтому последние являются основным каналом реализации административно-правовых норм. Субъект административного права — это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по собственному желанию (усмотрению), либо в силу- обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может оспорить принятое органом исполнительной власти постановление в суде, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может не оспаривать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, обязано защищать права и свободы граждан и в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению. Прокурор обязан при наличии достаточных оснований возбудить производство по делу об административном правонарушении; данное постановление является реализацией его правового статуса. Примеры реализации субъектами административного права своего правового статуса весьма и весьма многочисленны. Субъекты административного права — реальные участники административно-правовых отношений, — обладая административно-правовым статусом, участвуют в организации публичного управления (государственного и муниципального), в управленческой деятельности, а также в процессе управления (административных процедурах). Однако административно- правовой статус раскрывается и в отношениях между органами управления и гражданами, а также другими субъектами права. Следовательно, административно-правовой статус определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объемом ответственности. В качестве принципиального положения следует отметить, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений: в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления); управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов; административном процессе, т. с. в системе отношений по поводу обеспечения судебной зашиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц; административно-деликтном праве, т. е. в процессе отношений, возникающих при применении мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы. Правоспособность и дееспособность субъектов административного права Субъект административного права всегда является субъектом права. Одни и те же субъекты права могут одновременно быть субъектами различных отраслей права, в том числе публичного административного права, иными словами, один и тот же гражданин может быть субъектом как гражданского, так и административного или уголовного права. Суть соответствующих правоотношений раскрывается через понятие правоспособности, ее характер, содержание и объем. Административная правоспособность и административная дееспособность — главные составляющие ааминистративно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права (гражданского законодательства), нормативно устанавливающего понятия гражданской право- и дееспособности, в административном праве термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. Правоспособность субъекта сочетает его юридические права и обязанности; она традиционно представляет собой способность конкретного лица иметь субъективные права и юридические обязанности. Административная правоспособность — вид обшей правоспособности субъекта права. Последняя представляет собой установленную законодательством и гарантированную государством возможность конкретного субъекта права (гражданина, государственного органа, государственного служащего, должностного лица, хозяйственного общества, некоммерческой организации и т. д.) вступать в различные правоотношения. Правоспособность — это возможность приобретать соответствующие права и исполнять обязанности, совершать действия и принимать решения, возбуждать административные производства и рассматривать дела об административных правонарушениях, нести ответственность в случае нарушения правовых норм и несоблюдения установленных законом требований. Таким образом, правоспособность служит условием возникновения реальных правоотношений, предпосылкой приобретения каждой из сторон этих правоотношений конкретных прав и обязанностей. Реализация прав и обязанностей субъекта административного права обеспечивается наступлением юридических фактов, образующих правоотношения. Правоспособность субъекта права создает возможность применения к нему юридической (в том числе административной) ответственности. Административно-правовые отношения возникают тогда, когда субъекты (участники) этих отношений имеют административную правоспособность, т. е. обладают необходимым объемом прав и обязанностей, создающих основу для их вступления в правоотношения. Каждый участник административно-право- вых отношений, наделенный законодательством конкретными правами и обязанностями, может рассматриваться в качестве субъекта административного права. Специфика любой отрасли права накладывает отпечаток на содержание административной правоспособности. Изменение административного законодательства также вносит коррективы в сущность административной правоспособности. Каждый субъект административного права имеет особую административную правоспособность. Например, административная правоспособность гражданина отличается от административной правоспособности организаций, органов исполнительной власти, общественных объединений и иных организаций. Вместе с тем реализацию правоспособности как физических, так и юридических лиц (например, органов исполнительной власти) невозможно представить без волеизъявления самого физического лица либо представляющего орган публичного управления должностного лица. Проявленная воля субъекта по использованию прав и исполнению обязанностей способствует наполнению правосубъектности юридическим содержанием. Таким образом, административная правоспособность — это потенциальная возможность субъекта воспользоваться установленными для него правами, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. С практической точки зрения правоспособность субъекта административного права создает лишь предпосылки для реализации его правового статуса. Иначе говоря, правоспособность характеризует субъекта права как лицо, которое может воспользоваться при наличии соответствующих условий конкретными правами, свободами и на которое можно в действительности наложить обязанности (запреты, ограничения), а также привлечь к юридической ответственности. С одной стороны, все субъекты административного права имеют свой особый административно-правовой статус. Поэтому, как и ранее, современные учебники административного права в разделе «Субъекты административного права» содержат материал об административно-правовом статусе граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций (государственные и негосударственные предприятия, хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные объединения, религиозные объединения). С другой стороны, все субъекты административного права обладают общими чертами, характеризующими их административную правоспособность. Как общие, так и специфические признаки обусловлены предметом административного права и методом административно-правового регулирования. Можно выделить такие признаки, определяющие общее в административной правоспособности субъектов административного права, как: управленческая сущность деятельности, проявляющаяся при реализации административной правоспособности: субъекты административного права неразрывно связаны с исполнительной властью, они осуществляют государственное управление, различные функции публичного управления (для всех субъектов административного права); наличие специальных прав и обязанностей субъектов административного права, способствующих формированию организационных связей и отношений в системе публичного управления (для всех субъектов административного права); юридическая властность действий и распорядительность решений, принимаемых некоторыми субъектами административного права (для органов исполнительной власти и должностных лиц); реализация государственно-принудительных полномочий, мер административного принуждения (для специальных субъектов права, наделенных соответствующими полномочиями); обеспечение защиты правоотношений, участниками которых являются граждане (для всех субъектов административного права); юридические гарантии рассмотрения возникшего в системе публичного управления правового спора в административном или судебном порядке в рамках установленных процессуальных правил (для всех субъектов административного права). Субъекты административного права, имеющие установленный административно-правовыми нормами правовой статус, становятся участниками административно-правовых отношений тогда, когда практически осуществляют определенную за ними административную правоспособность. Таким образом, субъекты административного права наряду с административной правоспособностью должны обладать и административной дееспособностью, т. е. иметь возможность реализации принадлежащих им прав в области публичного управления. Под административной дееспособностью физического или юридического лица понимается их способность своими решениями и действиями (бездействием) приобретать и осуществлять права, создавать для себя и иных лиц обязанности, исполнять их и обеспечивать права и свободы граждан. Административная дееспособность имеет активное и творческое начало, позволяющее осуществить нормативно установленную за субъектом административного права правосубъектность, т. е. использовать принадлежащие субъекту права и свободы, полномочия и компетенцию, обеспечивать законность в сфере публичного управления, исполнять управленческие функции, применять административно-правовые формы и методы управления, меры административного принуждения. Дееспособность — это важнейшее условие реализации субъектами принадлежащих им прав и свобод, а также исполнения установленных обязанностей. Административная дееспособность предполагает способность физического лица или представителя государственной администрации осознавать и правильно оценивать свои действия, имеющие правовое значение, руководить ими и гарантировать законность их применения. Дееспособность состоит из таких элементов, как способность лица: самостоятельно реализовывать принадлежащие ему (гражданину, иностранцу, лицу без гражданства) права; осуществлять установленную компетенцию и принимать правовые акты управления; применять меры административного принуждения; признавать, гарантировать и защищать права и свободы граждан; нести правовую ответственность за вред, причиненный гражданам, государственному органу или юридическому лицу; нести в случае совершения административного или дисциплинарного правонарушения (проступка) соответственно административную или дисциплинарную ответственность (административная деликтоспособность). В последнем случае деликтоспособность — часть дееспособности. Субъект административного права имеет возможность (способен) принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т. е. терпеть отрицательные последствия совершенного правонарушения (личного, имущественного или иного характера). У разных субъектов административного права административная дееспособность возникает по-разному; главным условием ее возникновения является характер прав, обязанностей и полномочий субъектов. Административное законодательство закрепляет сам факт наличия и объем дееспособности субъектов административного права в зависимости от различных критериев: возраста (административная ответственность физических лиц наступает при достижении лицом 16 лет); должностного положения (государственно-властные полномочия могут осуществлять только уполномоченные специальными правовыми нормами субъекты); правового режима осуществления права и исполнения обязанностей (например, в условиях чрезвычайного положения права граждан могут быть ограничены); результатов проведения соответствующих регистрационных или иных административных процедур (например, некоторые организации — субъекты административного права — приобретают реальную возможность осуществлять деятельность только после государственной регистрации их уставов или после получения лицензии (иного разрешения) на занятие определенной деятельностью). Понятие и виды классификаций субъектов административного права. Физические лица как субъекты административного права. Понятие и содержание административно-правового статуса гражданина Российской Федерации. Граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, выступающих субъектами административного права, в обобщенном виде принято называть физическими лицами. Физические лица как субъекты административного права занимают в административно-правовой сфере определенное положение, которое является административно-правовым статусом данного лица. Под административно-правовым статусом физического лица следует понимать определенную систему административно-правовых координат гражданина России, иностранного гражданина, лица без гражданства, лица с двойным гражданством в сфере административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства или в системе возникающих административных правоотношений. Административно-правовой статус физического лица по своему содержанию представляет собой правовую характеристику этого субъекта как потенциального участника административных правоотношений. В структуру административно-правового статуса физического лица можно включить следующие элементы: • место и роль физического лица в системе административных правоотношений; • общие и специальные административные права, имеющиеся у физического лица в системе административных правоотношений; • общие и специальные административные обязанности, возложенные на физическое лицо в системе административных правоотношений; • ограничения общих и специальных административных прав, принадлежащих физическому лицу в системе административных правоотношений; • юридическая ответственность за совершение индивидуальным субъектом правонарушений в сфере административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства. Рассмотрим каждый из названных элементов административно-правового статуса физического лица. 1. В зависимости от места и роли физического лица в системе административных правоотношений можно выделить два вида физических лиц, выступающих участниками административных правоотношений: • властвующие индивидуальные субъекты, т.е. физические лица, а именно граждане Российской Федерации, действующие в административных правоотношениях от имени государства или муниципальных образований и реализующие в этих отношениях их непосредственные публично- властные полномочия либо публично-властные полномочия соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления: государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральный министр, губернатор, начальник органа внутренних дел, государственный налоговый инспектор, глава муниципального образования, глава местной администрации и т.п.); • невластвующие индивидуальные субъекты, т.е. все иные физические лица, действующие в административных правоотношениях от собственного имени либо от имени представляемых ими организаций, реализующие в этих отношениях принадлежащие им административные права и возложенные на них административные обязанности и не наделенные публично-властными полномочиями в отношении других субъектов названных отношений (государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами, рабочие, индивидуальные предприниматели, студенты, пенсионеры и т.п.). Место и роль физического лица в системе административных правоотношений влияет на характер и объем возникающих у него административных прав, обязанностей и юридической ответственности в этих отношениях. 2. Общие и специальные административные права физического лица. Общими административными правами физическое лицо обладает в административных правоотношениях наравне с другими физическими лицами, вступающими в эти отношения. К их числу можно, в частности, отнести права: • на обращение в административные органы публичной власти с заявлениями и жалобами; • на получение от административных органов публичной власти необходимой для них информации; • на получение в компетентных административных органах публичной власти заграничного паспорта; • на поступление в государственные образовательные учреждения на конкурсной основе. Специальными административными правами физические лица наделяются в определенных административных правоотношениях. Такими правами, в частности, обладают властвующие физические лица – государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления, которые вправе совершать в отношении иных субъектов административных правоотношений властные юридически значимые действия, издавать в отношении них нормативные и (или) индивидуальные правовые акты. Кроме того, специальными административными правами наделяются и некоторые другие категории физических лиц, например иностранные граждане и лица без гражданства, военнослужащие, лица, совершившие административные правонарушения. 3. Общие и специальные административные обязанности, возложенные на физическое лицо, в системе административных правоотношений. Общие административные обязанности возлагаются на физическое лицо в административных правоотношениях наравне с другими индивидуальными субъектами, вступающими в эти отношения. Это, например, обязанность соблюдать правила дорожного движения, требования пожарной безопасности, правила поведения в общественных местах. Специальные административные обязанности возлагаются на физическое лицо в определенных административных правоотношениях в связи с особенностями его правового положения в этих отношениях, но таковые отсутствуют у иных индивидуальных субъектов, вступающих в данные отношения. Специальные административные обязанности возлагаются, в частности: • на властвующих субъектов административных правоотношений – государственных должностных лиц и должностных лиц местного самоуправления в процессе их административно-властной деятельности; • на государственных гражданских служащих, военнослужащих, владельцев транспортных средств, индивидуальных предпринимателей, иностранных граждан и лиц без гражданства. 4. Ограничения общих и специальных административных прав, принадлежащих физическому лицу в системе административных правоотношений. Ограничения общих и специальных административных прав физического лица – это установленные нормами административного права условия, при наличии которых временно приостанавливается реализация общих или специальных прав данного субъекта в административных правоотношениях. Они могут быть введены, в частности, в случае совершения физическими лицами административных правонарушений и применения к ним мер административного принуждения, а также при необходимости обеспечения государственной и общественной безопасности. Примерами являются лишение физического лица права на управление транспортным средством, аннулирование разрешения на право ношения и хранения огнестрельного оружия, аннулирование лицензии на осуществление частной детективной или охранной деятельности, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на отдельных участках дорог или улиц. 5. Юридическая ответственность за совершение физическим лицом правонарушений в сфере административно- правового регулирования. Физические лица могут совершать в сфере административно-правового регулирования два вида правонарушений – административные и дисциплинарные. Соответственно они могут привлекаться за их совершение к административной и дисциплинарной ответственности. При этом к административной ответственности могут быть привлечены любые категории физических лиц, в то время как к дисциплинарной ответственности в соответствии с нормами административного права подлежат привлечению лишь отдельные категории физических лиц, в частности государственные служащие, лица, обучающиеся в образовательных учреждениях, а также лица, принудительно содержащиеся в специальных государственных правоохранительных учреждениях. Особенности привлечения физических лиц к указанным видам юридической ответственности будут рассмотрены нами в соответствующих главах данного учебника. В зависимости от особенностей правового положения физических лиц в системе административных правоотношений можно выделить два вида их административно-правового статуса: • общий, характеризующийся наличием общих административных прав и общих административных обязанностей; • специальный, характеризующийся наличием специальных административных нрав и специальных административных обязанностей. Входящие в структуру административно-правового статуса физического лица административные права, обязанности и юридическая ответственность могут быть реализованы этим субъектом административного права только при наличии у него |