Тема 2. Тема Общественные блага
 Скачать 92.2 Kb.
|
|
Чем больше лимитирована свобода выбора производственных процессов, чем более детальные и жесткие требования предъявляет к ним государство в качестве заказчика или собственника предприятия, тем менее ощутима природа предпринимательской деятельности, направленной на максимизацию прибыли. В предельном случае предприятие уступает место государственной некоммерческой организации (учреждению). Государственное учреждение получает бюджетные ассигнования исходя не из фактически достигаемых результатов (они зачастую с трудом поддаются точной оценке и тем более прогнозированию), а из объема и структуры выполняемой работы, причем направления этой работы и ее основные качественные параметры определяются правительственными агентствами. В особом положении находятся негосударственные некоммерческие организации. Они создаются по инициативе лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии организации, без расчета на прибыль. Эти организации непосредственно не принадлежат к общественному сектору, и вместе с тем их взаимоотношения с этим сектором строятся иначе, чем у обычных частных предприятий. Как отмечалось в главе первой, негосударственные некоммерческие организации, подобно общественному сектору, действуют в зонах изъянов рынка и играют значительную роль в обеспечении потребителей коллективными благами. Чем более развит так называемый третий сектор (первыми двумя секторами рыночной экономики принято считать предпринимательский и общественный), к которому относятся эти организации, тем при прочих равных условиях меньшая нагрузка ложится на общественный сектор. Это оправдывает предоставление данному сектору налоговых льгот. Вместе с тем во многих случаях негосударственные некоммерческие организации успешно выступают партнерами общественного сектора на основе контрактации. Когда требования к результатам, которые предстоит достигнуть, не удается вполне операционально зафиксировать в контракте, а улучшение качественной стороны работы имеет не меньшее значение, чем снижение затрат, то, как было показано, заключение контрактов с фирмами, стремящимися к извлечению прибыли, далеко не всегда оправдано. Если же имеется негосударственная некоммерческая организация, успешно выполняющая миссию в той области, в которую предполагается направить дополнительные общественные расходы, зачастую имеет смысл привлечь ее в качестве партнера. Это оправдано, если имеются свидетельства реальной приверженности организации тем целям, ради которых она создана, например заботе о престарелых и инвалидах. Получив общественные средства, она сможет расширить и улучшить свою деятельность, избавив тем самым государство от необходимости организовывать соответствующую работу внутри общественного сектора. Такое решение имеет ряд преимуществ. Во-первых, негосударственные некоммерческие организации по сравнению с организациями общественного сектора зачастую точнее воспринимают нужды тех, кого они обслуживают, и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы. Во-вторых, общественные средства дополняются в них частными, а оплачиваемый труд наемного персонала — добровольной неоплачиваемой работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии; это может удешевлять достижение поставленной цели с точки зрения общественных расходов. В-третьих, негосударственные структуры, как правило, менее подвержены бюрократизации. В то же время с точки зрения стремления к экономии негосударственные некоммерческие организации обычно проигрывают по сравнению с предпринимательскими фирмами, а с точки зрения гибкости реагирования на изменения политики они уступают государственным учреждениям. Эти обстоятельства необходимо учитывать, выбирая наиболее предпочтительные варианты расходования общественных средств. В любом случае привлечение негосударственной некоммерческой организации к их использованию предполагает, что она обладает должной репутацией, а контракт между нею и государственным органом четко определяет обязательства каждой из сторон. Коренной признак налогов - их принудительный характер. С этой точки зрения к ним относятся не только те платежи, в названии которых присутствует слово «налог», например налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц и т.д. Налогами являются также таможенные пошлины, обязательные отчисления в государственные внебюджетные фонды, например в пенсионный фонд, и т.д. Все эти платежи в совокупности образуют налоговую систему. Налоговые платежи подразделяются на прямые и косвенные. Прямыми налогами облагаются непосредственно физические и юридические лица, а также их доходы, косвенными - ресурсы, виды деятельности, товары и услуги. Иными словами, примой налог увязывается непосредственно с характеристиками плательщика, а косвенный - с той деятельностью, которой он занимается. Типичными примерами прямых налогов являются уже упоминавшийся подоходный налог с физических лиц и налог на прибыль с предприятий. К числу косвенных налогов относятся, в частности, налог на добавленную стоимость, акцизы, регистрационные, лицензионные и иные сборы, налог на рекламу и т.п. Простейший тип прямого налога - недифференцированная подушная подать, известная в истории многих народов. Однако издавна предпринимались попытки учесть различия в платежеспособности тех, кто вносит прямые налоги. Так, размер подушной подати мог различаться в зависимости от положения плательщика. Кроме того, могла взиматься десятина и иные подобные ей платежи. Ныне прямые налоги почти всегда увязываются с доходом плательщика, будь то заработная плата, гонорар, прибыль и т.д. Косвенные налоги разнообразнее прямых, поскольку спектр несхожих между собой объектов обложения очень широк. В России и многих зарубежных странах наибольшую роль среди косвенных налогов играет более или менее унифицированный налог на добавленную стоимость (кое-где, например, в США, вместо него применяется налог с продаж), а также акцизы, которыми дифференцированно облагаются отдельные товары и услуги. Высокие акцизы устанавливаются обычно на алкогольные напитки, табачные изделия и предметы роскоши. В России наибольшее место в совокупных доходах общественного сектора занимают налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы и платежи в различные внебюджетные фонды. Для федерального бюджета роль важнейшего источника поступлений играет налог на добавленную стоимость. В условиях становления новой налоговой системы доли поступлений из различных источников из года в год существенно менялись. В дальнейшем предполагается стабилизация этих долей, которая, по-видимому, будет сопровождаться некоторым повышением удельного веса налогообложения граждан и соответствующим снижением доли платежей предприятий. Налогообложение разделяется на пропорциональное, прогрессивное и регрессивное. Налог называется пропорциональным, если он возрастает в той же пропорции, как доход плательщика. Наряду с пропорциональным широко распространено также прогрессивное налогообложение, при котором доля налога в доходе растет по мере его увеличения. В то же время некоторые налоги (как правило, косвенные) фактически имеют регрессивный характер; иными словами, в доходах менее обеспеченных групп населения доля этих налогов выше, чем у более обеспеченных. Это происходит в тех случаях, когда, например, акциз устанавливается в виде фиксированной суммы на единицу товара (скажем, на 1 пачку сигарет независимо от сорта и стоимости). Тогда для тех, кто покупает товар более низкого качества (а это характерно для лиц с низкими доходами), доля акциза в расходах оказывается, при прочих равных условиях, выше. Более того, если даже акциз пропорционален цене, но при этом товар, на который он установлен, в большей степени потребляется малообеспеченными, то данный акциз фактически может относиться к числу регрессивных налогов. Во многих странах Запада ныне именно так обстоит дело с налогообложением табачных изделий. Приведенные примеры помогают понять, что, когда речь идет о пропорциональном, прогрессивном или регрессивном характере косвенного налога, как правило, имеется в виду не формула, с помощью которой налог начисляется по отношению к цене, объему продаж, добавленной стоимости и т.п., а его фактическое соотношение с доходами плательщиков. Так, мы видели, что акциз, начисляемый пропорционально цене товара, способен выступать в качестве регрессивного налога по отношению к доходам. Акциз может быть также прогрессивным налогом, если он устанавливается, например, на ювелирные изделия. Различия между пропорциональными, прогрессивными и регрессивными налогами связаны с неодинаковыми соотношениями предельных и средних норм налогообложения. Норма налогообложения характеризует ту часть дохода, которая изымается в виде налога. При пропорциональном налогообложении предельная норма постоянна и равна средней при любой величине дохода. При прогрессивном налогообложении средняя норма растет, при регрессивном снижается. Очевидно, это возможно и в том случае, когда предельная норма остается постоянной в некотором интервале. Увязка налога с конкретным направлением расходования средств, например с конкретным видом общественных благ, создаваемых за его счет, называется маркировкой налога. Если налог имеет целевой характер и соответствующие поступления не могут расходоваться ни на какие иные цели, кроме той, ради которой он введен, он называется маркированным. Все прочие налоги являются немаркированными. Средства, аккумулируемые с помощью немаркированных налогов, могут использоваться для решения самых разнообразных задач по усмотрению тех органов, которые утверждают бюджет. Преимущество немаркированных налогов состоит в том, что они обеспечивают гибкость бюджетной политики, способность государственных органов, не меняя налоговую систему, перераспределять поступающие средства между направлениями расходов. В то же время преобладание стабильных немаркированных налогов означает, что доходы государства не находятся в непосредственной связи с колебаниями спроса потребителей (налогоплательщиков) на конкретные общественные блага. Оборотной стороной гибкости выступает фактическое ослабление зависимости бюджетной политики от потребительских предпочтений населения. Доминирование немаркированных налогов в современных налоговых системах коренится в рациональном неведении потребителей общественных благ и порождаемой им тенденции приобретать эти блага «в пакетах», предоставляя государственным органам право заниматься аллокацией ресурсов общественного сектора без детальных консультаций с избирателями. В этой связи единый, по сути, процесс формирования спроса на общественные блага разделяется на два хотя и взаимосвязанных, но во многом самостоятельных компонента: определение суммарного лимита налоговых поступлений, которые налогоплательщики согласны предоставить государству, и спецификацию использования этих средств, в которую рядовые граждане чаще всего не слишком глубоко вникают. В демократическом обществе маркированные налоги, в принципе, способны служить наиболее адекватным выражением спроса на конкретные общественные блага. Однако на практике они чаще всего являются инструментами аккумулирования средств для последующих индивидуальных выплат. Так, в государственных пенсионных фондах накапливаются средства для выплаты пенсий, в фондах медицинского страхования - для покрытия расходов на лечение и т.д. Выплаты из подобного рода фондов представляют собой частные блага. Общественными благами в данном случае являются те организации и институты, которые обеспечивают общенациональный охват страхованием и пенсионным обеспечением. Именно стремление обеспечить общенациональный охват и элементы перераспределения оправдывают принудительный (налоговый) характер платежей, а значит, и участие государства в формировании и расходовании соответствующих фондов. Однако, будучи по своему назначению близкими к взносам в частные страховые компании и пенсионные фонды, эти платежи, как правило, естественным образом приобретают маркированный характер и не растворяются в бюджете. Типичный налогоплательщик, проявляющий рациональное неведение, например, в вопросах распределения средств между разными оборонными программами, в то же время склонен держать под контролем связь между пенсионными взносами и. пенсией, которую предстоит получать ему лично. В ряде случаев маркированными бывают и иные налоги, которые в отличие от пенсионных и других подобных платежей целиком предназначены для финансирования производства общественных, а не частных благ. Так, в ряде стран средства, поступающие от акцизов на бензин и налога на автомобили, направляются на содержание и развитие дорожной сети. В результате те, кто больше используют дороги, несут большую долю расходов по их финансированию. Однако большая часть общественных благ, поставляемых государством, финансируется за счет немаркированных налогов. Единственный смысл и оправдание налогов в демократическом обществе - служить выражением спроса налогоплательщиков на общественные блага и признанных гражданами принципов перераспределения доходов. В то же время в силу изъянов государства налоговые системы на практике не способны вполне безукоризненно выполнять данную миссию. Это обстоятельство имеет два следствия. Во-первых, при анализе реально существующих налоговых систем и выборе путей их совершенствования необходимо хотя бы в общих чертах соотносить их возможности с обозначенными выше идеальными требованиями и учитывать, что рост налогов при прочих равных условиях усиливает тенденцию к не вполне эффективной аллокации ресурсов, коль скоро не достигается равновесие Линдаля. Во-вторых, разумно было бы ввести также ряд более скромных требований, пригодных для детальной оценки фактически применяемых налогов и позволяющих фокусировать внимание на частичных улучшениях и ухудшениях налоговой системы. Если некоторые несовершенства в принципе неизбежны, надо располагать критериями, позволяющими отсекать наихудшие варианты и отбирать относительно приемлемые. Подобные критерии способны помогать не столько в определении социально-экономической стратегии государства, сколько в выборе средств ее осуществления, хотя, разумеется, не всегда можно провести четкую грань между стратегическими целями и средствами, с помощью которых они достигаются. Тем не менее, на практике очень часто приходится решать задачи, например следующего типа: какие изменения в налоговой системе позволили бы с наименьшими социальными и экономическими потерями увеличить бюджетные поступления на заданную величину, дабы обеспечить политически запрограммированный рост расходов на общественные блага или перераспределительные процессы. Когда потребности в финансировании общественных благ и принципы распределения можно считать данными, то, сравнивая налоговые системы и оценивая возможности их совершенствования, целесообразно принимать во внимание прежде всего критерии относительного равенства обязательств, экономической нейтральности, организационной простоты, гибкости и контролируемости налогов со стороны плательщиков. Коль скоро принудительное изъятие средств налогоплательщиков для финансирования общественных нужд является неизбежным, законное право государства на принуждение должно в равной степени применяться ко всем гражданам. В этом состоит фундаментальная особенность налогообложения в демократическом обществе по сравнению с обществом, признающим сословные, национальные и иные подобные привилегии. Равенство граждан в сфере налогообложения не означает, что налоги не подлежат дифференциации. Оно предполагает, однако, что, во-первых, дифференциация производится по четким критериям, соответствующим принятым в данном обществе представлениям о справедливости, и, во-вторых, эти критерии связаны с результатами действий индивидов, а не с их врожденными неизменными качествами. Так, вообще говоря, желательна дифференциация налогов в соответствии с предпочтениями индивидов в отношении общественных благ (иными словами, с результатами их потребительского выбора). Такая дифференциация в принципе не противоречила бы идее равенства, как не противоречит ей дифференциация потребительского поведения индивидов на рынке товаров и услуг. Тот, чьи запросы выше, платил бы больше, но ко всем применялся бы один и тот же подход и каждый был бы способен в той или иной степени изменить свое положение на общей «шкале». Вместе с тем в данном случае достигается лишь относительное равенство, иными словами, равенство по отношению к некоторому принципу, одинаково (хотя и с разными результатами) применимому ко всем потенциальным налогоплательщикам. Имеются два основных принципа дифференциации налогов: принцип получаемых выгод и принцип платежеспособности. Первому отвечают различия в величине налогового бремени, соответствующие различиям в полезности действий государства для разных налогоплательщиков. Если для одного индивида эти действия полезнее, чем для другого, первый должен вносить больший вклад в финансирование общественного блага. Поскольку отсутствует возможность адекватно оценивать субъективную готовность индивидов платить за общественные блага, принцип получаемых выгод фактически применяется в ограниченных масштабах, главным образом при взимании некоторых маркированных налогов. При этом, как правило, учитывается дифференциация не столько функций полезности, сколько объемов фактического потребления некоторых смешанных общественных благ либо частных благ, поставляемых с помощью государства. Именно количество реально потребляемых услуг государства (если это потребление добровольно) используется в качестве индикатора получаемых выгод. Гораздо шире сфера практического применения принципа платежеспособности. Он предполагает соразмерность налогообложения не субъективной готовности, а объективной способности отдельных плательщиков нести налоговое бремя. Эта способность оценивается размером получаемых доходов (подоходный налог, налог на прибыль), объемом покупок (акцизы) и т.п. Какой бы конкретный принцип ни был положен в основу относительного равенства налоговых обязательств, оно предусматривает, во-первых, равенство по горизонтали и, во-вторых, равенство по вертикали. Равенство по горизонтали - это непосредственное равенство обязательств для всех лиц, находящихся в одинаковом положении с точки зрения принятого принципа. Так, если в качестве критерия выбрана дифференциация доходов, то каждый налогоплательщик вправе рассчитывать, что принудительное изъятие его средств будет осуществляться лишь в тех формах и размерах, что и у других лиц с аналогичными доходами. |