Бирюков. Учебник 5е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. А. Егоров
 Скачать 2.68 Mb.
|
|
Глава 23. МИРНОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ 23.1. Понятие международного спора Понятие "международный спор" обычно используется для обозначения взаимных претензий между государствами. В основе международных споров лежит целый ряд факторов экономического, социально-политического, идеологического, военного, международно-правового характера. В самом общем виде международный спор можно рассматривать в качестве специфического политического правового отношения, возникающего между двумя или большим числом субъектов международного права и отражающего противоречия, существующие в рамках этого отношения. С момента возникновения спора и в течение всего периода его развития и существования должен действовать принцип мирного разрешения международных споров как общепризнанный императивный принцип международного права. В Уставе ООН для квалификации конфликтных отношений используются понятия "спор" и "ситуация". Понятие "ситуация", которая может привести к трениям между государствами или вызвать спор между ними и которая может угрожать поддержанию международного мира и безопасности, в Уставе ООН не определяется, как не определяется и понятие "спор". Согласно доктрине международного права, практике Совета Безопасности и Международного суда ООН спор имеет место в том случае, когда государства взаимно предъявляют претензии по поводу одного и того же предмета спора. Ситуация же имеет место тогда, когда столкновение интересов государств не сопровождается взаимным предъявлением претензий, хотя и порождает трения между ними. "Ситуация" - более широкое понятие, чем "спор". Общим признаком, характеризующим как спор, так и ситуацию, является столкновение интересов государств. Различают два вида споров и ситуаций: продолжение одних угрожает международному миру и безопасности, продолжение других не сопряжено с такой угрозой. В свете целей ООН важнее улаживать споры и ситуации первого вида. Вместе с тем исходя из тех же целей всякие споры и ситуации должны быть улажены, ибо и те из них, которые не угрожают международному миру и безопасности, все же вызывают международные трения, а для поддержания дружественных отношений и сотрудничества между государствами необходима ликвидация любых международных трений. Устав ООН не устанавливает критериев разделения спора и ситуаций на две указанные категории, предоставляя решение этого вопроса Совету Безопасности. В ст. 34 Устава говорится: "Совет Безопасности уполномочивается расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности". Такие критерии, очевидно, и не могли быть установлены, поскольку решение вопроса о том, представляет ли спор или ситуация угрозу международному миру и безопасности, обусловлено конкретными обстоятельствами каждого спора или ситуации, а также зависит от характера вне политики спорящих либо вовлеченных в ситуацию сторон. Во всяком случае, несомненно то, что принцип мирного решения международных споров распространяется на все международные споры и ситуации независимо от того, угрожают они или нет международному миру и безопасности. Правовые последствия, вытекающие из квалификации Советом Безопасности ООН конфликта в качестве спора или ситуации, не одинаковы. На основании п. 3 ст. 27 Устава ООН постоянный член Совета Безопасности, являющийся стороной в споре, должен воздержаться от голосования при принятии решения на основании гл. VI и п. 3 ст. 52. Это положение не относится к ситуациям. Согласно п. 1 ст. 36 Устава ООН Совет Безопасности может рекомендовать процедуру и методы урегулирования как спора, так и ситуации, продолжение которых могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности. В соответствии со ст. ст. 37 и 38 Устава ООН Совет Безопасности может рекомендовать сторонам условия разрешения спора, но не ситуации. Передача дела в Международный суд ООН может иметь место только в отношении спора, но не ситуации. Международные споры классифицируются по различным основаниям: по объекту или по предмету спора, по степени опасности для международного мира, по географии распространения (локальные, региональные или глобальные), по числу субъектов (двусторонние или многосторонние). Устав ООН предусматривает определенные процедуры урегулирования нескольких разновидностей международных споров. Среди них: спор, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 33); международные споры (п. 3 ст. 2); любой спор, т.е. спор, который может и не представлять собой прямой угрозы поддержанию международного мира (ст. 38); местные споры (п. п. 2 и 3 ст. 52), споры юридического характера (п. 3 ст. 36). Какого-либо четкого разграничения между юридическими (правовыми) и политическими спорами в Уставе ООН не содержится. Вместе с тем в п. 2 ст. 36 Статута Международного суда ООН приводится перечень критериев, дающих представление о том, что следует понимать под спорами юридического характера. Правовыми спорами, подпадающими под юрисдикцию Международного суда ООН, являются споры, касающиеся толкования договора, любого вопроса международного права, наличия факта, который, если он будет установлен, представит собой нарушение международного обязательства, а также споры, касающиеся характера и размеров возмещения за нарушение международного обязательства. Особое место среди всего разнообразия международных споров занимают территориальные споры, т.е. споры о принадлежности определенного участка территории, которые часто сопровождаются опасными политическими кризисами и вооруженными конфликтами. 23.2. Правовое содержание принципа мирного разрешения международных споров В современном международном праве в качестве общепринятого императивного принципа сложился принцип мирного разрешения споров, согласно которому международные споры должны разрешаться исключительно мирными средствами. На Гаагских конференциях мира 1899 и 1907 гг. была разработана и принята Конвенция о мирном разрешении международных столкновений, которая в определенной мере обобщила и унифицировала правила применения добрых услуг и посредничества, образования и функционирования международных третейских судов и следственных комиссий. Однако в условиях признания допустимости и правомерности вооруженного насилия в международных отношениях обращение к добрым услугам и посредничеству, а также к другим предусмотренным в Конвенции мирным средствам разрешения споров не носило для ее участников юридически обязательного характера. Например, согласно ст. 2 упомянутой Конвенции в случае важного разногласия или столкновения договаривающиеся державы соглашались, "прежде чем прибегнуть к оружию, обращаться, насколько позволят обстоятельства, к добрым услугам или посредничеству одной или нескольких дружественных держав". Оговорка "насколько позволят обстоятельства" делала такое обращение полностью зависящим от усмотрения каждой из спорящих сторон, и, следовательно, оно ни в коей мере не являются обязательной стадией разрешения споров. Аналогичной оговоркой обусловливалось обращение к третейским судам и следственным комиссиям. Принятый в 1919 г. Статут Лиги Наций, хотя и предусматривал обязательное применение в определенных случаях отдельных средств мирного разрешения международных споров (третейское и судебное разбирательство, обращение к Совету или Собранию Лиги), не содержал четко сформулированного принципа мирного разрешения международных споров и допускал войну в качестве законного средства разрешения споров. В соответствии со ст. 12 Статута члены Лиги Наций должны были передавать спор, "могущий повлечь за собой разрыв", на третейское или судебное разбирательство или на рассмотрение Совета Лиги. При этом они обязывались не прибегать к войне в течение трехмесячного срока после третейского или судебного решения доклада Совета. Согласно ст. 13, если спорящие государства согласились передавать споры правового характера, не разрешенные дипломатическим путем, на третейское или судебное разбирательство, другие члены Лиги обязывались не прибегать к войне против той спорящей стороны, которая будет сообразовываться с третейским или судебным решением. Следовательно, война против другой спорящей стороны допускалась! По ст. 15 спор между членами Лиги, могущий повлечь за собой разрыв и не переданный на третейское или судебное разбирательство, должен был передаваться спорящими сторонами в Совет и в случае единогласно принятого доклада Совета другие члены Лиги обязывались не прибегать к войне против стороны, сообразующейся с выводами доклада. Иначе говоря, и в этом случае война против другой стороны допускалась. При отсутствии единогласия члены Лиги оставляли за собой право действовать так, как они считают необходимым для поддержания права и справедливости, т.е. были свободны в выборе между мирными и военными средствами. Согласно ст. 17 в случае отказа члена Лиги выполнять предписанные Статутом обязательства по урегулированию спора Совет мог принять всякие меры и сделать такие предложения, способные предупредить враждебные действия и привести к разрешению конфликта. Следующим шагом на пути к признанию принципа мирного разрешения международных споров явилось принятие в 1928 г. Парижского договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики (Пакта Бриана - Келлога). В ст. 1 Пакта прямо указывается: "Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что урегулирование или разрешение всех могущих возникнуть между ними споров или конфликтов, какого бы характера или какого бы происхождения они ни были, должно всегда изыскиваться только в мирных средствах". В Уставе ООН принцип мирного разрешения международных споров закреплен в качестве одного из основополагающих императивных принципов современного международного права. Согласно пункту 3 статьи 2 Устава "все члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость". Впоследствии содержание этого принципа было развито в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, 1970 г. в соответствии с Уставом ООН и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Существенное значение для утверждения в практике международных отношений принципа мирного разрешения международных споров имело принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 г. Манильской декларации о мирном разрешении международных споров, а в 1988 г. - Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области. Оба документа, признавая ответственность государств за предотвращение и урегулирование споров и ситуаций, вместе с тем подчеркивают важную роль, которую могут сыграть в этой связи ООН и ее органы. Отмечается, что укрепление такой роли ООН повышает ее эффективность в решении вопросов поддержания международного мира и безопасности. Важной особенностью Декларации 1988 г. является то, что в ней содержатся положения, касающиеся не только урегулирования, но и предотвращения споров, продолжение которых может угрожать поддержанию международного мира и безопасности. Юридическое содержание принципа мирного разрешения международных споров составляет совокупность прав и обязанностей государств - участников спора. Государства обязаны разрешать свои международные споры исключительно мирными средствами. Декларация о принципах международного права 1970 г. гласит: "Каждое государство обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения... в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ". Государства не вправе оставлять свои международные споры нерешенными. Это означает, во-первых, требование скорейшего разрешения международного спора и, во-вторых, необходимость продолжения поиска путей урегулирования, если взаимно согласованный спорящими сторонами способ урегулирования не несет позитивных результатов. Под скорейшим разрешением международного спора следует понимать строгое соблюдение согласованных сроков урегулирования. Предусматриваемые некоторыми многосторонними и двусторонними соглашениями сроки передачи споров на урегулирование налагают на спорящие стороны обязанность не ограничиваться каким-либо одним средством или процедурой мирного разрешения спора, а использовать другие средства, если спор не удалось уладить первоначально избранным методом. Государства должны воздерживаться от действий, способных обострить возникший между ними спор. Речь идет прежде всего о действиях, которые могут затруднить урегулирование споров, создать угрозу для поддержания международного мира и безопасности, а также о действиях, которые могут изменить сложившееся положение в пользу одной из сторон и нанести тем самым ущерб интересам другой стороны. Государства обязаны урегулировать свои споры на основе международного права и справедливости. Данное требование предполагает применение в процессе разрешения споров основных принципов международного права, соответствующих нормам договорного и обычного права. Согласно ст. 38 Статута Международного суда ООН урегулирование споров на основе международного права означает применение: а) международных конвенций, как общих, так и специальных, устанавливающих правила, определенно признанные спорящими государствами; б) международных обычаев как доказательства всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; в) общих принципов права, признанных цивилизованными нациями; г) судебных решений и доктрин наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм. Статья 38 также устанавливает, что обязанность Суда принимать решения по спорам на основе международного права не ограничивает его права разрешать дела ex aequo et bono (по справедливости и доброй совести), если стороны с этим согласны. Государства обладают правом свободного выбора по обоюдному согласию конкретных средств мирного урегулирования возникающих между ними споров и конфликтов. Такое право вытекает из принципов суверенного равенства государств и невмешательства в их внутренние и внешние дела. Это не исключает для государств возможности заблаговременно выражать свое согласие на обязательное применение тех или иных процедур урегулирования возникающих между ними разногласий. Например, в соответствии со ст. 36 Статута Международного суда государства - участники Статута могут в любое время заявить о признании обязательной юрисдикции Международного суда. Это означает, что спор будет рассматриваться Международным судом по требованию одной из сторон в споре, а другая сторона обязана признать эту компетенцию Суда. Это правило действует только в отношениях между государствами, сделавшими такое заявление. В Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г. предусматривается процедура урегулирования споров по вопросу о компенсации ущерба: если переговоры сторон в споре не приводят к разрешению спора в течение одного года, по просьбе любой из сторон спор передается в Комиссию по рассмотрению претензий с чертами согласительного, следственного и арбитражного органа. Решения Комиссии носят рекомендательный характер. Содержание принципа мирного разрешения международных споров нуждается в дальнейшем развитии путем выработки и принятия как на универсальном, так и на региональном уровне юридических норм, конкретизирующих соответствующий комплекс прав и обязанностей государств. 23.3. Мирные средства разрешения международных споров Государства - члены ООН приняли на себя обязательство "проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира" (пункт 1 статьи 1 Устава ООН). Механизм реализации принципа мирного разрешения международных споров существует в виде системы международно-правовых средств такого урегулирования. Согласно статье 33 Устава ООН государства, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стремиться разрешить спор путем "переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору". В приведенной статье названы почти все известные на сегодняшний день средства мирного разрешения споров. Не упомянуты лишь "добрые услуги". Некоторые мирные средства, получившие свое договорно-правовое оформление еще в конце XIX - начале XX в., названы в ст. 33 иначе. Так, под обследованием Устав ООН имеет в виду следственные комиссии и следственную процедуру, а под примирением - согласительные комиссии. Переговоры. Это наиболее доступное, гибкое и эффективное средство мирного разрешения споров, играющее ведущую роль среди других мирных средств. Такая их роль обусловлена тем, что конкретные цели, состав участников, уровень представительства на переговорах, их организационные формы и прочие процедурные вопросы согласовываются самими спорящими сторонами в соответствии с основными принципами и нормами современного международного права; переговоры должны вестись на равноправной основе, исключающей нарушение суверенной воли заинтересованных сторон. Независимо от предмета переговоров они должны начинаться и протекать без каких-либо предварительных ультимативных условий, принуждения, диктата и угроз. Позитивный исход переговоров может выразиться либо в непосредственном разрешении спора по существу, либо в достижении договоренности о применении иного мирного средства решения спора. Однако если переговоры не привели к определенному соглашению, стороны обязаны продолжить поиск взаимоприемлемого урегулирования разногласий. Консультации сторон. Как средство мирного урегулирования споров консультации стали применяться после Второй мировой войны, получив международно-правовое закрепление в большом числе двусторонних и многосторонних соглашений. Консультирующиеся стороны могут заранее устанавливать периодичность встреч, создавать консультативные комиссии. Указанные особенности консультаций способствуют поиску компромиссных решений спорящими сторонами, непрерывности контактов между ними, а также реализации достигнутых договоренностей в целях предупреждения возникновения новых споров и кризисных ситуаций. Процедура обязательных консультаций на основе добровольного согласия сторон позволяет использовать двойную функцию консультации: в качестве самостоятельного средства разрешения споров и для предотвращения, профилактики возможных споров и конфликтов, а также в зависимости от обстоятельств как средство достижения спорящими сторонами договоренности о применении других средств урегулирования. Можно считать, что консультации являются разновидностью переговоров. Консультации могут носить факультативный или обязательный характер. Ряд многосторонних соглашений содержит положения, обязывающие стороны обращаться к консультациям по вопросам цели или в связи с реализацией этих соглашений. Такие положения содержатся, например, в ст. V Конвенции о |