М.К. Треушников. Гражданский процесс. Учебник для вузов 5е издание, переработанное и дополненное Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ
 Скачать 5.48 Mb.
|
|
спором: это дела "об оспаривании" нормативных и иных актов, "о защите" субъективных публичных прав ( ст. ст. 245 , 251 , 252 , 253 , 254 , 255 и др. ГПК РФ). Каждый гражданин и организация вправе спорить с органом власти и должностным лицом, защищая свои субъективные публичные права и свободы. Защита прав не только не противоречит наличию спора, но и предполагает его. Не ставит под сомнение существование в указанных делах спора о праве и предположение о том, что в данном случае суд реализует функцию контроля за деятельностью органов власти. Любое гражданское дело может быть возбуждено лишь по заявлению заинтересованного лица в защиту своих прав либо по заявлению иного лица в защиту прав, свобод и интересов заинтересованного лица ( ст. 4 ГПК РФ), именно правоотношение с участием этого лица является предметом судебного рассмотрения, вне зависимости от того, следует ли выделять в судебной деятельности контрольную составляющую или не следует. § 2. Общие особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений Основное правило о порядке рассмотрения дел из публичных правоотношений гласит: указанные дела рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 - 26.2 ГПК РФ и другими федеральными законами ( ч. 1 ст. 246 ГПК РФ). Рассмотрим эти основные особенности, т.е. правила, отличающие порядок рассмотрения дел из публичных правоотношений от правил, регулирующих общий порядок рассмотрения гражданских дел. Они обусловлены прежде всего особенностями спорных материальных правоотношений (в данном случае отношений власти- подчинения). Вертикальное расположение участников данных отношений в материальном праве законодатель компенсировал не только их равным положением в процессе, но и рядом преимуществ, привилегий, которыми в данных делах наделяется гражданин (организация) по сравнению с органами власти. По этой же причине законодатель допустил в данных делах отдельные отступления от принципов состязательности и диспозитивности, усилив процессуальную активность суда по сравнению с обычным (исковым) порядком рассмотрения дел. Суд приступает к рассмотрению дела на основании заявления (а не искового заявления) заинтересованного лица ( ч. 1 ст. 247 ГПК РФ). Примечательно, что до 2002 г. в суд по указанным делам следовало подавать жалобу, что соответствовало положениям ст. 46 Конституции РФ (см. выше). Была создана следующая логичная конструкция: по делам искового производства в суд подавалось исковое заявление, по делам из административных и иных публичных правоотношений - жалоба, по делам особого производства - заявление. Причины, по которым законодатель закрепил необходимость подачи в суд именно заявлений, могли быть различными, в частности, это могло быть сделано для того, чтобы провести различие между судами первой и вышестоящих инстанций, куда подавались (и подаются) апелляционные, кассационные и надзорные жалобы. В соответствии с несколькими законами Российской Федерации, регулирующими избирательные процедуры для защиты избирательных прав в суд, следует предъявлять жалобу либо жалобу (заявление) (см., например, п. 16 ст. 17 , п. 2 ст. 27 , п. 10 ст. 70 , п. 9 ст. 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В данном и подобных случаях судье вряд ли надо оставлять такую жалобу без движения, только из-за того, что она не названа заявлением даже с учетом приоритета ГПК РФ перед другими законами при регулировании процессуальных правоотношений. Другое дело - ситуация, урегулированная п. п. 9 и 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Как в них установлено, "судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений (выделено мной. - А.В.), из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления)". Иными словами, если по делу из публичных правоотношений предъявлено исковое заявление, судья, "установив, что заявление не отвечает указанным требованиям... в соответствии с частью 1 статьи 136 ГПК РФ выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления его недостатков. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения требований, содержащихся в определении, судья совершает действия, указанные в части второй названной статьи ". В заявлении заинтересованного лица должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) ( ч. 1 ст. 247 ГПК РФ). Указанная формулировка не вполне подходит для производства по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1) и по заявлению об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 26.2) . Поэтому ч. 1 ст. 247 ГПК РФ была дополнена абз. 3 : "В заявлении о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении". Особенности заявления, подаваемого в соответствии с гл. 26.2 ГПК РФ, были закреплены в 2011 г. не в ст. 247 ГПК РФ, а в указанной главе ( ст. 261.6 ГПК РФ) (см. § 7 настоящей главы учебника). Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд ( ч. 2 ст. 247 ГПК РФ). Таким образом, по данным делам по общему правилу не может быть никакого обязательного досудебного порядка урегулирования спора. Однако, как устанавливает п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2, "необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, пунктом 5 статьи 101.2 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе". Следует обратить внимание и на то, что досудебный порядок может быть обязательным и при расширенном понимании категорий дел, относящихся к делам из публичных правоотношений. Например, в соответствии со ст. ст. 69 и 48 НК РФ налоговый или таможенный орган вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов с физических лиц только в случае предварительного направления требования в установленной форме к этому лицу об уплате налога, сбора, пеней, штрафов. Как уже отмечалось, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве (с нашей точки зрения, имеется в виду спор о частном субъективном праве), подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 ГПК РФ. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление ( ч. 3 ст. 247 ГПК РФ). В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2, если судья установит, что дело подлежит рассмотрению в ином виде гражданского "судопроизводства" <1>, он оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении соответствующего вида гражданского судопроизводства, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела ( ч. 1 ст. 246 , ч. 3 ст. 247 , ч. 1 ст. 136 ГПК РФ). -------------------------------- <1> С нашей точки зрения, в п. п. 9 , 17 и др. данного Постановления указано на "вид судопроизводства" ошибочно: виды судопроизводства установлены ч. 2 ст. 118 Конституции РФ: конституционное, гражданское, административное, уголовное. Здесь же речь идет о видах производства в суде первой инстанции: исковое, по делам из публичных правоотношений, особое, приказное и др. Интересен и вопрос о том, как поступить суду, если заявитель объединяет в одном заявлении требования публично-правового и частноправового характера, вытекающие из первого требования. Возможно ли их совместное рассмотрение в рамках одного дела? В данном случае следует обратить внимание на положение п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части": "Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений статей 131 , 132 ГПК РФ, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю ( часть 3 статьи 247 ГПК РФ)". Стороны в деле называются не истец и ответчик, а заявитель (с одной стороны) и заинтересованное лицо (с другой стороны). Это следует как из положений ст. 34 ГПК РФ, так и из содержания Постановлений Пленума Верховного Суда РФ <1>. Как правило, заявителем является гражданин или организация, а заинтересованным лицом - государственный орган, должностное лицо и т.д. С нашей точки зрения, несмотря на иное название, практически все остальные признаки сторон в деле сохраняются. В отличие от всех остальных лиц, участвующих в деле, стороны, в том числе и в делах из публичных правоотношений, должны быть предполагаемыми участниками спорных материальных правоотношений, т.е. правоотношений, регулируемых нормами материального права, но, в отличие от искового производства, не частных, а публично-правовых отношений. Что касается третьих лиц, то нормы ст. 34 и гл. 23 - 26 ГПК РФ о возможности их участия в делах прямо не упоминают. Однако фактически такие лица могут участвовать в производстве. Например, заявление касается восстановления в должности, когда на эту должность уже назначен кто-либо. Это лицо будет участвовать в деле также в качестве заинтересованного лица. Как указывает на подобный случай п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "при оспаривании зарегистрированным кандидатом решения избирательной комиссии о регистрации другого кандидата по тому же избирательному округу к заинтересованным лицам относится также и кандидат, решение о регистрации которого оспаривается". Неудобство такой правовой конструкции заключается в том, что из наименования лица, участвующего в деле, не вполне понятно, является ли это лицо предполагаемым участником спорного материального правоотношения (как ответчик в исковом производстве), либо решение по делу может повлиять на его права и обязанности по отношению к одной из сторон (третье лицо без самостоятельных требований): в любом случае лицо именуется заинтересованным лицом. -------------------------------- <1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В производстве по указанным делам исключаются институты и понятия искового производства, которые напрямую связаны с частноправовым характером отношений между истцом и ответчиком: встречный иск, цена иска, передача спора в третейский суд и некоторые другие. Рассмотрим для примера один из подобных институтов - мировое соглашение. Анализ действующего законодательства не дает прямого ответа на вопрос, можно ли по делам из публичных правоотношений заключать мировое соглашение. Мировое соглашение - это, по сути, компромисс между сторонами по определению своих субъективных материальных прав. Обе стороны должны поступиться частью своих прав (по сравнению с требованиями, указанными в иске), иначе данное соглашение превратится в признание иска или в отказ от иска. Но если своими субъективными частными правами стороны вправе распоряжаться по своему усмотрению, то субъективными публичными правами они распоряжаться (по общему правилу) не вправе, а значит, ими частично нельзя поступиться, т.е. невозможен компромисс, и как следствие - мировое соглашение. В подтверждение данных выводов приведем положения п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части": "Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо" и п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих": "По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом" <1>. -------------------------------- <1> Аналогичные вопросы возникали и возникают и в арбитражном процессе. В п. 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 1996 г. N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" было закреплено: "...заключение мирового соглашения не допускается по делам, возникающим из административно-правовых отношений". В новом АПК РФ 2002 г. вопрос решен иначе: "...экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в главе 15 настоящего Кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом" (ст. 190) . Эта норма статьи вызывает некоторые возражения: если закон в виде исключения иногда и допускает распоряжение субъективными публичными правами (например, по делам, связанным с налоговыми правоотношениями), то это именно исключение. По некоторым же категориям дел это просто невозможно (например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов). С нашей точки зрения, и в ГПК РФ, и в АПК РФ следовало бы закрепить норму о том, что мировые соглашения (примирительные процедуры) по рассматриваемым делам не допускаются, за исключением случаев, установленных законом. В этих делах не применяются правила заочного производства ( ч. 2 ст. 246 ГПК РФ). Эта особенность неразрывно связана со следующей: суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1000 руб. ( ч. 4 ст. 246 ГПК РФ). Суд не связан |