Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов. Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования

• Название: Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования
• Анкор: Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов.rtf
• Дата: 30.01.2017
• Размер: 12.06 Mb.
• Имя файла: Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов.rtf
• Тип: Учебник; #1343
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 24 из 47

Глава 13

Право внешних сношений

§ 1. Понятие, источники

Право внешних сношений — это совокупность междуна­родно-правовых норм, регламентирующих структуру, поря­док формирования и деятельности, функции и юридический статус органов государства, обеспечивающих представитель­ство в сфере межгосударственного общения.

Основу данной отрасли составляют нормы дипломатиче­ского права и нормы консульского права, в связи чем традици­онно принято именовать этот комплекс дипломатическим и кон­сульским правом.

Однако постепенно сложились группы норм, относящихся к представительствам государств при международных органи­зациях и к деятельности специальных миссий. Специфичны нормы о торговых представительствах. Кроме того, есть осно­вания для дополнения традиционного комплекса нормами, ре­гулирующими статус и деятельность международных конфе­ренций. Все это обусловливает мнение, что характеристика от­расли как права внешних сношений более согласуется с истин­ным ее содержанием и структурой, чем термин "дипломатиче­ское и консульское право"*.
* См.: Курс международного права. Т. 4. М., 1992. С. 93—94.
Традиционными источниками права внешних сношений являются договор и обычай. Причем в дипломатическом и кон­сульском праве длительное время доминирующими являлись обычные нормы международного права. Первым соглашением общего характера явился Венский протокол 1815 г. о рангах дипломатических представителей, который впоследствии был дополнен Аахенским протоколом 1818 г.

В современном международном праве основными источни­ками, которые кодифицировали эту отрасль права, являются:

Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Вен­ская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Конвенция о специальных-миссиях 1969 г., Венская конвенция о представи­тельстве государств в их отношениях с международными орга­низациями универсального характера 1975 г.

К источникам права внешних сношений относятся Конвен­ция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о привилегиях специализированных учреждений ООН 1947 г. и подобные им многосторонние договорные акты, а также согла­шения между организацией и государством, на территории ко­торого организация имеет свою штаб-квартиру. Следует иметь в виду и двусторонние соглашения по дипломатическим вопро­сам, консульские конвенции, соглашения (протоколы) относи­тельно торговых представительств. Что же касается междуна­родных конференций, то их нормативная регламентация явля­ется всецело индивидуализированной, поскольку правила про­цедуры разрабатываются применительно к данной конферен­ции.

Правовое положение и порядок деятельности органов внеш­них сношений в соответствии с нормами международного права регламентируются актами национального законодательства, в числе которых Конституция РФ, Федеральный закон "О меж­дународных договорах Российской Федерации", отдельные ста­тьи ряда других федеральных законов, Положение о Министер­стве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г., Положение о По­сольстве Российской Федерации, утвержденное Указом Прези­дента РФ от 28 октября 1996 г., а также продолжающие дейст­вовать не противоречащие законодательству РФ нормы Поло­жения о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР 1966 г. и Кон­сульского устава 1976 г. (ведется разработка Закона о диплома­тической службе и Консульского устава РФ).

§ 2. Органы внешних сношений

Органы внешних сношений — это органы государства, по­средством которых осуществляются его связи с другими го­сударствами и иными субъектами международного права.

Все органы внешних сношений подразделяются на внут­ригосударственные и зарубежные. Внутригосударственные в свою очередь являются либо органами общей компетенции, либо специальными.

Группу органов общей компетенции (конституционных) образуют глава государства, высший представительный орган (парламент) и правительство. В Российской Федерации это:

Президент РФ, Федеральное Собрание, состоящее из двух па­лат — Государственной Думы и Совета Федерации, Правитель­ство РФ.

Президент Российской Федерации в соответствии с Кон­ституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внут­ри страны и в международных отношениях. Согласно ст. 86 Конституции РФ Президент: а) осуществляет руководство внеш­ней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; в) подписывает ра­тификационные грамоты; г) принимает верительные и отзыв­ные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических пред­ставителей. Он назначает и отзывает после консультаций с со­ответствующими комитетами или комиссиями палат Федераль­ного Собрания дипломатических представителей Российской федерации в иностранных государствах и международных ор­ганизациях.

Федеральное Собрание как представительный и законода­тельный орган Российской Федерации принимает законы, в том числе по вопросам международных отношений, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира. К ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности исполь­зования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории.

Правительство Российской Федерации согласно Конститу­ции РФ и Федеральному конституционному закону "О Прави­тельстве Российской Федерации" осуществляет меры по обеспе­чению реализации внешней политики Российской Федерации.

От имени Правительства подготавливаются и заключаются международные договоры РФ, именуемые межправительствен­ными договорами. Председатель Правительства Российской Фе­дерации ведет переговоры и подписывает такие договоры. К ком­петенции Правительства относятся утверждение, принятие до­говоров по вопросам, относящимся к его ведению. Оно принимает меры, направленные на обеспечение выполнения международ­ных договоров. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и междуна­родных организациях, осуществляет регулирование и государ­ственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного со­трудничества, защищает граждан РФ за пределами ее территории.

К специальным органам внешних сношений Российской Федерации относится ряд федеральных министерств и ведомств (Министерство иностранных дел РФ, Государственный тамо­женный комитет РФ, Федеральная пограничная служба РФ, некоторые другие органы в пределах их компетенции).

Основными задачами Министерства иностранных дел (МИД) в соответствии с Положением, утвержденным Прези­дентом РФ 14 марта 1995 г., являются: разработка общей стра­тегии внешней политики РФ и представление предложений Президенту; реализация внешнеполитического курса РФ; обес­печение дипломатических и консульских отношений с иностран­ными государствами, сношений с международными организа­циями; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом и т. д. МИД разрабатывает проекты междуна­родных договоров, ведет переговоры, осуществляет общее на­блюдение за выполнением договоров.

Зарубежные органы внешних сношений — это органы го­сударства, расположенные за его пределами и выполняющие функции защиты прав и интересов своего государства, граждан и юридических лиц.

Зарубежные органы подразделяются на постоянные (ди­пломатические представительства, консульские учреждения, торговые представительства, представительства при междуна­родных организациях) и временные (делегации государств на .сессиях международных организаций, на международных кон­ференциях, специальные миссии).

§ 3. Дипломатические представительства:

порядок создания, функции

Дипломатическое представительство — это орган аккре­дитующего государства, учрежденный на территории госу­дарства пребывания для поддержания дипломатических от­ношений между ними. Учреждение постоянных дипломатиче­ских представительств осуществляется по взаимному соглаше­нию, выраженному в форме совместного коммюнике, обмена нотами, что часто совпадает с достижением договоренности об установлении дипломатических отношений.

Международным правом установлены следующие виды дипломатических представительств: 1) посольства — предста­вительства высшего уровня, возглавляемые чрезвычайным и полномочным послом; к ним приравниваются представительст­ва Ватикана —- нунциатуры, а также представительства, кото­рыми обмениваются государства Британского Содружества;

2) миссии — представительства, возглавляемые чрезвычайны­ми и полномочными посланниками; 3) иные официальные пред­ставительства, имеющие специфический статус (например, представительство Российской Федерации по поддержанию кон­тактов с Ватиканом и соответствующее представительство Ва­тикана в России).

Все дипломатические представительства, независимо от вида, имеют официальный правовой статус, одни и те же при­вилегии и иммунитеты.

Штат дипломатического представительства состоит из главы представительства, дипломатического, а также административ­но-технического и обслуживающего персонала. Члены дипло­матического персонала — это лица, имеющие дипломатический ранг, который присваивается дипломату в соответствии с су­ществующими в стране правилами относительно прохождения дипломатической службы (послы, посланники, советники). Ди­пломатический ранг сохраняется пожизненно. К дипломатиче­скому персоналу относятся также торговые представители и их заместители, военные атташе и специалисты по областям со­трудничества, имеющие различные дипломатические ранги. Административно-технический персонал включает заведующего канцелярией, финансовых работников, переводчиков, делопро­изводителей и др. К обслуживающему персоналу относятся: вра­чи, курьеры, шоферы, повара и т. д.

Главы представительств государств, согласно ст. 14 Вен­ской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., делятся на три класса: а) класс послов и нунциев, аккредитуемых при главах государств; б) класс посланников и интернунциев, ак­кредитуемых также при главах государств; в) класс поверен­ных в делах, аккредитуемых при министрах иностранных дел.

Класс главы дипломатического представительства опреде­ляется соглашением заинтересованных государств. Назначение главы представительства осуществляется в соответствии с об­щепринятыми международными правилами и национальным законодательством аккредитующей страны и сводится к сле­дующим стадиям: 1) запрос агремана — согласия государства пребывания на назначение данного лица в качестве главы ди­пломатического представительства; 2) издание после получе­ния агремана акта, оформляющего назначение главы предста­вительства; 3) вручение верительных грамот, т. е. документа, удостоверяющего официальный статус главы дипломатическо­го представительства и аккредитующего в этом качестве в го­сударстве пребывания. Верительные грамоты подписываются главой аккредитующего государства и адресуются главе госу­дарства, принимающего дипломатического представителя.

Аккредитующее государство может назначить главу пред­ставительства в одно или несколько государств, если не заяв­лено возражений со стороны любого из этих государств.

Члены дипломатического персонала назначаются аккреди­тующим государством без предварительного запроса. Назначение производится ведомством иностранных дел. Своеобразно решается вопрос относительно военных атташе. Согласно Вен­ской конвенции государство пребывания может предложить, чтобы имена -военных, морских или авиационных атташе зара­нее сообщались на его одобрение. Действующее в Российской Федерации правило предусматривает обязательное согласие на назначение того или иного лица в качестве военного атташе.

Функции дипломатического представительства состоят в следующем: а) представительство аккредитующего государ­ства в государстве пребывания; б) защита в государстве пребы­вания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом; в) ведение переговоров с правительством государства пребывания; г) вы­яснение всеми законными средствами условий и событий в го­сударстве пребывания и сообщение о них правительству ак­кредитующего государства; д) поощрение дружественных от­ношений между аккредитующим государством и государством пребывания и развития их взаимоотношений в области эконо­мики, культуры, науки (ст. 3 Венской конвенции).

Конвенция презюмирует выполнение дипломатическим представительством консульских функций, что особо оговари­вается в ст. 3 Венской конвенции о консульских сношениях; соответственно на этот вид деятельности дипломатического представительства распространяются положения названной Конвенции. Согласно Положению о Посольстве Российской Фе­дерации, утвержденному Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г., к основным задачам и функциям Посольства, наряду с названными в Конвенции, отнесены: обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса РФ в госу­дарстве пребывания; осуществление контроля за выполнением договоров в части отношений РФ с государством пребывания; осуществление необходимых мер по обеспечению безопасности Посольства, его сотрудников и членов их семей.

Заключаемые государством договоры и национальное за­конодательство могут содержать нормы, относящиеся к функ­циям дипломатических представительств, а также консульских учреждений. Так, договоры о правовой помощи и правовых от­ношениях по гражданским, семейным и уголовным делам пре­дусматривают использование дипломатических представи­тельств или консульских учреждений для выполнения по по­ручению компетентных органов аккредитующего государства такого процессуального действия, как допрос собственных граж­дан в государстве пребывания. Согласно Закону РФ "О граж­данстве Российской федерации" дипломатические представительства (в равной мере — консульские учреждения) принима­ют от лиц, постоянно проживающих за пределами Российской федерации, заявления и ходатайства по вопросам гражданства, направляют такие ходатайства в Комиссию по вопросам граж­данства при Президенте РФ.

По постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. при посольствах РФ в государствах СНГ, в странах Балтии и в КНР учреждаются представительства Федеральной миграци­онной службы России.

§ 4. Дипломатические привилегии и иммунитеты

Привилегии, т. е. преимущества, и иммунитеты как совокуп­ность особых прав, характеризующих невосприимчивость к юрис­дикции, предоставляются как зарубежным органам внешних сно­шений, так и их главам и сотрудникам. Соответственно различа­ются привилегии и иммунитеты дипломатического представи­тельства и привилегии и иммунитеты дипломатических агентов.

Привилегии и иммунитеты дипломатического предста­вительства. Дипломатическому представительству как органу аккредитующего государства на территории государства пре­бывания в соответствии с международным правом и националь­ным законодательством предоставляются особые льготы, пре­имущества.

В соответствии со ст. 22 Венской конвенции о дипломати­ческих сношениях помещения представительства неприкосно­венны. Власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения без согласия главы представительства. Как сами помещения, так и находящееся в них имущество, а также сред­ства передвижения не могут подвергаться обыску, реквизиции, аресту и исполнительным действиям.

Эти конвенционные нормы воспроизведены в Положении о дипломатических и консульских представительствах иностран­ных государств на территории СССР 1966 г., которое в опреде­ленной мере продолжает регламентировать поведение россий­ских правоохранительных органов. Это учтено (к сожалению, не во всем) в ряде специальных законов. Так, в Законе РСФСР "О милиции" 1991 г. при закреплении в ст. 11 права сотрудни­ков милиции беспрепятственно входить в помещения, занимае­мые предприятиями, учреждениями и организациями, и прово­дить осмотр в одном случае (п. 25) сделана важная оговорка: "кроме иностранных дипломатических представительств", в Другом (п. 18) такая оговорка отсутствует, хотя регулируются сходные ситуации.

Неприкосновенны архивы, документы, официальная кор­респонденция представительства. Это преимущество отличает­ся от провозглашенного в ч. 2 ст. 23 Конституции права каждого на тайну переписки и т. п., поскольку не может быть ограниче­но на основании судебного решения.

Согласно Конвенции государство пребывания должно раз­решать и охранять свободные сношения для всех официальных целей. С этим связано право представительства использовать все подходящие средства, включая дипломатических курьеров. Дипломатическая почта не подлежит ни вскрытию, ни задер­жанию. Для установки и эксплуатации радиопередатчика необ­ходимо согласие государства пребывания.

В соответствии с международным правом Таможенный ко­декс РФ предусматривает таможенные льготы для дипломати­ческих представительств при ввозе в нашу страну и вывозе из страны предназначенных для официального пользования пред­ставительств товаров с освобождением от таможенных плате­жей (ст. 202).

В отношении помещений представительства — как собст­венных, так и наемных — предусмотрено освобождение от на­логов, сборов и пошлин, кроме тех, которые представляют со­бой плату за конкретные виды обслуживания.

Представительству и его главе принадлежит право поль­зоваться флагом и эмблемой своего государства на принадле­жащих им помещениях и средствах передвижения.

Конвенция возлагает на государство пребывания специаль­ную, как сказано в ч. 2 ст. 22, обязанность принимать все надле­жащие меры для защиты помещений представительства от вся­кого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорб­ления его достоинства. Это обязательство учтено в Федераль­ном законе "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" 1995 г. В перечне ее обязанностей: обес­печивать во взаимодействии с органами внутренних дел безо­пасность представительств иностранных государств на терри­тории Российской Федерации (п. "н" ст. 12).

Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 41 Конвенции помещения представительства не должны использоваться в целях, не со­вместимых с его функциями.

Привилегии и иммунитеты главы дипломатического пред­ставительства и дипломатических агентов. Конвенция содер­жит общие для всех дипломатических агентов, включая главу дипломатического представительства, нормы относительно при­вилегий и иммунитетов. Прежде всего зафиксирована неприкосновенность личности, исключающая арест или задержание в какой бы то ни было форме. В данной ситуации даже судебное решение (ч. 2 ст. 22 Конституции РФ) не может быть основани­ем ареста, заключения под стражу или содержания под стра­жей.

Государство пребывания обязано относиться к нему с долж­ным уважением и принимать все надлежащие меры для преду­преждения каких-либо посягательств на его личность, свободу и достоинство. При этом его частная резиденция пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения пред­ставительства.

Воплощением и конкретизацией этой общей нормы явля­ются обязательства государств в соответствии с Конвенцией о предотвращении и наказании преступлений против лиц, поль­зующихся международной защитой, в том числе дипломатиче­ских агентов, 1973 г.

Дипломатический агент пользуется иммунитетом от уго­ловной и административной юрисдикции. Согласно ч. 4 ст. 11 Уголовного кодекса РФ дипломатические представители ино­странных государств пользуются иммунитетом. Положение об иммунитете от административной юрисдикции содержится в ст. 17 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Иммунитет от гражданской юрисдикции не распространя­ется на случаи:

а) вещных исков, относящихся к частному недвижимому имуществу, находящемуся на территории государства пребы­вания, если только дипломат не владеет им от имени аккреди­тующего государства для целей представительства;

б) исков, касающихся наследования, в отношении которых дипломат выступает в качестве исполнителя завещания, попе­чителя над наследственным имуществом, наследника или отказополучателя как частное лицо, а не от имени аккредитующего государства;

в) исков, относящихся к любой профессиональной или ком­мерческой деятельности, осуществляемой дипломатом в госу­дарстве пребывания за пределами официальных функций.

В связи с последним пунктом следует иметь в виду, что согласно ст. 42 Венской конвенции дипломатический агент не должен заниматься в государстве пребывания профессиональ­ной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.

Наше законодательство — упомянутое выше Положение о дипломатических и .консульских представительствах 1966 г. — несколько иначе формулирует эти нормы и предусматривает, что иммунитет от гражданской юрисдикции не распространяется на случаи, когда глава представительства и члены дипло­матического персонала вступают в гражданско-правовые отно­шения как частные лица в связи с исками о принадлежащих им строениях на территории нашей страны, наследовании или дея­тельностью, осуществляемой ими за пределами официальных функций.

Дипломатический агент не обязан давать показания в ка­честве свидетеля. К этой норме Конвенции Положение 1966 г. добавляет, что в случае согласия давать такие, показания он не обязан для этого являться в судебные или следственные ор­ганы.

Предусмотрено освобождение дипломатов от всех налогов, сборов и пошлин, за исключением косвенных налогов, включае­мых в цену товара или обслуживания, сборов за конкретные виды обслуживания, налогов на наследство и частное недвижи­мое имущество, регистрационных, судебных пошлин и т. п.

Ввозимые в страну предметы, предназначенные для лич­ного пользования дипломата или членов его семьи, освобожда­ются от таможенных пошлин. Личный багаж дипломата освобо­ждается от таможенного досмотра, если нет оснований предпо­лагать, что в нем содержатся предметы, ввоз или вывоз кото­рых запрещен. Соответствующие положения закреплены в Та­моженном кодексе РФ (ст. 203).

Указанными "в Венской конвенции привилегиями и имму­нитетами пользуются члены семьи дипломатического агента, живущие вместе с ним, если они не являются гражданами госу­дарства пребывания.

Дипломатические курьеры при исполнении своих обязан­ностей пользуются личной неприкосновенностью и не подле­жат аресту или задержанию в какой бы то ни было форме.

В определенной степени привилегии и иммунитеты рас­пространяются на членов административно-технического и об­служивающего персонала и живущих вместе с ними членов семей (при этом ко всем относится оговорка: "если они не явля­ются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно").

Как сказано в преамбуле Венской конвенции о дипломати­ческих сношениях, привилегии и иммунитеты "предоставляют­ся не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффектив­ного осуществления функций дипломатических представи­тельств как органов, представляющих государства". Из этого следует норма, что в иммунитете от юрисдикции дипломатических агентов может отказать только само аккредитующее госу­дарство.

Совершение дипломатическим агентом серьезного право­нарушения может стать основанием для объявления его неже­лательным лицом (persona non grata). В таком случае аккреди­тующее государство должно отозвать такое лицо. Иммунитет дипломата от юрисдикции государства пребывания не освобож­дает его от юрисдикции аккредитующего государства.

§ 5. Консульские учреждения

Консульские учреждения как зарубежные представитель­ства имеют существенное отличие от дипломатических пред­ставительств: они функционируют не в масштабах всего госу­дарства пребывания, а в пределах консульского округа, опре­деляемого по взаимному соглашению. Обычно такой округ ох­ватывает несколько административно-территориальных единиц государства пребывания.

Консульские отношения возникают с установлением дипло­матических отношений, а при их отсутствии на основе специ­ального соглашения заинтересованных государств. Согласие го­сударства пребывания необходимо для открытия консульского учреждения.

Консульские функции выполняются как рассматриваемы­ми специальными консульскими учреждениями, так и дипло­матическими представительствами, в составе которых созда­ются консульские отделы.

Предусмотрены четыре вида консульских учреждений: ге­неральные консульства, консульства, вице-консульства, консуль­ские агентства. В консульских отношениях Российской Феде­рации, как и ранее СССР, наиболее распространены генераль­ные консульства. В настоящее время в различных регионах России функционируют генеральные консульства: в Санкт-Пе­тербурге — США, ФРГ, Великобритании, Финляндии, ЮАР, КНР, Японии, Болгарии, Кубы, Эстонии, Франции и ряда дру­гих стран; в Пскове — Латвии; в Астрахани — Ирана; в Екате­ринбурге — США и Великобритании; в Тюмени — Украины; в Новосибирске — ФРГ; в Иркутске — Монголии; в Хабаров­ске — КНР; во Владивостоке — США, Японии и т. д.

В составе посольств иностранных государств в Москве ра­ботают консульские отделы.

Порядок формирования. Консулы, как правило, назнача­ются ведомством иностранных дел с уведомлением страны пребывания. При этом назначаемому консулу выдается специ­альное удостоверение о его полномочиях — консульский па­тент. Консульский патент выдается главой государства, гла­вой правительства или министром иностранных дел представ­ляемого государства. В Российской Федерации выдача консуль­ского патента производится МИД РФ.

Страна, принимающая консула, выдает ему специальное разрешение на исполнение обязанностей консула — консуль­скую экзекватуру. С момента ее получения начинается дея­тельность консула.

Заведующий консульским отделом при дипломатическом представительстве не нуждается в получении консульского па­тента и консульской экзекватуры. Его назначение происходит в порядке, установленном для дипломатического персонала.

Штат консульских учреждений состоит из консульских должностных лиц, административно-технического и обслужи­вающего персонала.

Консульские функции. Их условно можно разделить на две категории. К первой относятся аналогичные или близкие функциям дипломатических представительств (имеются, есте­ственно, различия в масштабах деятельности). Это защита ин­тересов представляемого государства, его граждан и юридиче­ских лиц; содействие развитию торговых, экономических, куль­турных и научных связей между государствами; выяснение все­ми законными путями условий и событий в государстве пребы­вания — и сообщение о них своему правительству.

Вторая категория охватывает собственно консульские во­просы:

выдачу паспортов гражданам представляемого государст­ва и виз (иных документов) лицам, выезжающим в представ­ляемое государство;

оказание помощи и содействия гражданам и организациям представляемого государства, обеспечение надлежащего пред­ставительства своих граждан в судебных и иных учреждениях государства пребывания;

оказание помощи судам и самолетам, зарегистрированным в представляемом государстве, и их экипажам;

выполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и некоторых функций административ­ного характера.

Перечень названных и ряда других функций, содержащихся в Венской конвенции о консульских сношениях, дополняется в двусторонних консульских конвенциях, а также — примени­тельно к консульским учреждениям Российской Федерации — в Консульском уставе СССР 1976 г., основные положения кото­рого сохраняют силу и значение. Здесь, в частности, названы такие функции, как учет постоянно проживающих и временно находящихся в консульском округе граждан РФ, включая их воинский учет; подготовка материалов по вопросам гражданст­ва; действия — в рамках законов государства пребывания и консульских конвенций — в отношении граждан, находящихся под арестом, задержанных, лишенных свободы в иной форме или отбывающих" наказание (см. § 6 гл. 15).

Привилегии и иммунитеты консульских учреждений. Нор­мы, касающиеся консульских привилегий и иммунитетов, со­держатся в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., в двусторонних консульских конвенциях. В Российской Федерации эти вопросы регламентируются также Положением о дипломатических и консульских представительствах иностран­ных государств на территории СССР 1966 г.

Помещения, занимаемые консульскими учреждениями, включая резиденцию их главы, пользуются неприкосновенно­стью. Вместе с тем в соответствии с п. 2 ст. 31 Венской конвен­ции о консульских сношениях власти государства пребывания могут вступать в помещения представительства "в случае по­жара или другого стихийного бедствия, требующего безотлага­тельных мер зашиты".

Архивы, документы и официальная переписка консульского учреждения неприкосновенны.

Связь консульского учреждения со своим правительством и дипломатическим представительством своей страны на территории государства пребывания осуществляется на тех же условиях и теми же средствами, что и дипломатического пред­ставительства.

Консульское учреждение освобождается на основе взаим­ности от всех общегосударственных и местных налогов и сбо­ров. .

Консульскому учреждению разрешается ввоз с освобож­дением от таможенных пошлин предметов, предназначенных для служебного пользования, включая транспортные средства.

На помещении консульского учреждения вывешивается флаг и, устанавливается эмблема представляемого государства.

Привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц. Вопрос о характере иммунитетов главы консульства и дру­гих консульских должностных лиц решается не единообразно. Широкое распространение получили нормы, предусматривающие ограниченное (функциональное) освобождение указанных лиц от юрисдикции государства пребывания: они не подлежат юрисдикции в отношении действий, совершаемых ими при вы­полнении консульских функций, т. е. в том, что касается слу­жебной деятельности. В ст. 41 Венской конвенции о консуль­ских сношениях сформулирована норма, которая гласит: "1. Кон­сульские должностные лица не подлежат ни аресту, ни предва­рительному заключению, иначе как на основании постановле­ний компетентных судебных властей в случае совершения тяж­ких преступлений. 2. За исключением случаев, указанных в п. 1 настоящей статьи, консульские должностные лица не могут быть заключены в тюрьму и не подлежат никаким другим формам ограничения личной свободы, иначе как во исполнение судеб­ных постановлений, вступивших в законную силу".

Следует иметь в виду то обстоятельство, что данное поло­жение неоднозначно отражено в двусторонних консульских кон­венциях. Некоторые из них особо регламентируют статус главы консульского учреждения, предоставляя ему иммунитеты, ана­логичные иммунитетам дипломатических агентов. В ряде кон­венций все консульские должностные лица приравниваются по характеру иммунитетов и привилегий к дипломатическим аген­там. Однако в большинстве двусторонних консульских конвен­ций воспроизводятся основные положения ст. 41 Венской кон­венции о консульских сношениях.

Консульские должностные лица, включая главу консуль­ского представительства, могут быть приглашены для дачи сви­детельских показаний, кроме показаний по вопросам, связан­ным с выполнением ими служебных функций. Однако в случае отказа к ним не могут применяться меры принуждения или наказания. В ряде двусторонних консульских конвенций этот вопрос решен таким же образом, как в Венской конвенции о дипломатических сношениях.

§ 6. Торговые представительства

Торговые представительства —это зарубежные органы государства, осуществляющие внешнеторговую деятельность на государственном уровне.

Юридическое положение торговых представительств оп­ределяется как национальным законодательством, так и меж­дународными договорами. На торгпредство распространяется действие норм Венской конвенции о дипломатических сноше­ниях, ибо оно рассматривается как составная часть дипломатического представительства, и его персонал входит в состав ди­пломатического персонала.

Функции торговых представительств: а) представляют интересы государства в области внешней торговли и содейст­вуют развитию торговых отношений с зарубежными странами;

б) производят различные операции по внешней торговле; в) вы­дают разрешения на совершение в стране пребывания дейст­вий по внешней торговле государственными предприятиями, а также утверждают сделки по внешней торговле; изучают об­щие экономические условия и торговую конъюнктуру страны пребывания и т. д.

По обязательствам торгпредства несет ответственность го­сударство. В качестве ответчика торгпредство может высту­пать перед иностранными судебными органами лишь по спо­рам, вытекающим из торговых сделок, заключенных торговым представительством, и притом только в тех государствах, в ко­торых Правительство РФ выразило согласие на подчинение торг­предства местному суду по указанным спорам.

§ 7. Постоянные представительства при международных организациях

При международных межправительственных организаци­ях создаются постоянные представительства государств-чле­нов.

Вопросы статуса и деятельности постоянных представи­тельств при международных организациях регулирует Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Согласно ст. 6 Конвенции, функции постоянного предста­вительства состоят: в обеспечении представительства посылаю­щего государства при организации и участии в ее деятельно­сти, в ведении переговоров с организацией и защите интересов посылающего государства по отношению к организации, а так­же в выяснении осуществляемой в организации деятельности и сообщении о ней своему правительству.

Посылающее государство может по своему усмотрению назначить сотрудников своих представительств и делегаций. Глава представительства обычно уполномочивается правитель­ством своего государства и к нему неприменимы такие проце­дуры, как запрос агремана и аккредитование в государстве пре­бывания.

Согласно ст. 28 Конвенции, личность главы представитель­ства и членов дипломатического персонала представительства, а также их частные резиденции неприкосновенны. Эти лица не подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни было фор­ме. Государство пребывания обязано относиться к ним с долж­ным уважением и принимать все надлежащие меры для преду­преждения посягательств на их личность, а также преследо­вать в судебном порядке и наказывать лиц, совершающих та­кие посягательства.

Глава представительства и члены дипломатического пер­сонала представительства пользуются иммунитетом от уголов­ной юрисдикции государства пребывания и, кроме ряда случа­ев, от гражданской и административной юрисдикции. Они не обязаны давать показания в качестве свидетелей. Они пользу­ются привилегиями, аналогичными привилегиям сотрудников дипломатических представительств.

§ 8. Специальные миссии

Специальная миссия включает представителей, направ­ляемых одним государством в другое для выполнения конкрет­ных задач, определяемых по соглашению между данными госу­дарствами.

Специальные миссии отличаются многообразием их форм и видов. В последнее время в практике международных отно­шений широкое применение получила практика передачи по­сланий через личных представителей глав государств. В Рос­сийской Федерации существуют специальные послы по особым поручениям.

Полномочия главе специальной миссии даются за подпи­сью главы государства, главы правительства или министра ино­странных дел. В состав делегации входят члены, советники и эксперты. Представители посылающего государства в специ­альной миссии и члены ее дипломатического персонала в прин­ципе должны быть гражданами посылающего государства. На территории иностранных государств им предоставляются ди­пломатические привилегии и иммунитеты.

§ 9. Международные конференции

Из перечисленных выше (см". § 1) форм дипломатической деятельности особого внимания заслуживают международные межправительственные конференции как временные коллек­тивные органы государств-участников, созываемые для обсу­ждения и решения согласованных задач, имеющие определен­ную организационную структуру и компетенцию, закреплен­ные в правилах процедуры. Термином "международные конфе­ренции" охватываются не только формы дипломатической дея­тельности, которые именуются конференциями, но и совеща­ния, встречи и т. п.

За последнее столетие наибольшую известность приобре­ли: Гаагские конференции мира 1899 и 1907 гг., Версальская конференция 1919 г., Конференция Объединенных Наций по международной организации в Сан-Франциско 1945 г., Париж­ская мирная конференция 1946 г., Венская конференция по праву международных, договоров 1968—1969 гг., Конференции ООН по морскому праву 1958, 1960, 1973—1982 гг., Совещание по безо­пасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), проходившее в течение 1973—1994 гг. в разных формах (встречи на высшем уровне, встречи представителей государств, конференции по мерам укрепления доверия, конференции по человеческому измерению).

В период второй мировой войны состоялись три конферен­ции руководителей СССР, США, Великобритании — Тегеран­ская 1943 г., Крымская (Ялтинская) 1945 г. и Потсдамская 1945 г., которые сыграли выдающуюся роль в укреплении бое­вого и политического сотрудничества стран антигитлеровской коалиции в совместной борьбе с фашизмом.

Наиболее распространенными являются конференции ad hoc*, созываемые либо государствами-инициаторами, либо в рамках и под эгидой межправительственных организаций. Та­кие конференции проводятся для решения следующих проблем:
* Для данного случая, для определенной цели.
1) заключение мирного договора — мирные конференции (на­пример, Парижская мирная конференция 1919 г., Парижская мирная конференция 1946 г.); 2) создание международной орга­низации (Конференция Объединенных Наций по международ­ной организации в Сан-Франциско 1945 г., III Конференция глав государств и правительств независимых стран Африки в Ад­дис-Абебе 1963 г., провозгласившая создание Организации аф­риканского единства (ОАЕ); 3) принятие совместного заявления (Тегеранская конференция по правам человека 1968 г., Сток­гольмская конференция по вопросам охраны окружающей сре­ды 1972 г.); 4) разработка и принятие договоров и конвенций по различным специальным вопросам (Женевская дипломатическая конференция 1949 г., Венская дипломатическая конферен­ция 1961 г. по дипломатическому праву, конференция ООН по морскому праву 1958, 1960, 1973—1982 гг., конференции ООН " по исследованию и использованию космического пространства, в мирных целях 1968, 1982 гг. и др.).

Получила распространение практика проведения специальных конференций для рассмотрения хода исполнения международных договоров (например, согласно ст. VIII Договора о нераспространении ядерного оружия через каждые пять лет после вступления Договора в силу в Женеве созывается Конференция участников договора для рассмотрения того, как действует настоящий Договор).

Конференции глав государств и правительств неприсоединившихся стран в отличие от конференции ad hoc проводятся с 1970 г. периодически с интервалом в три года и представляют высший форум движения неприсоединения.

Согласование порядка проведения конференции происхо­дит на предварительных встречах. Здесь же вырабатываются правила процедуры конференции. Если конференция созыва­ется под эгидой межправительственной организации, то в соот­ветствующих резолюциях организации фиксируются время и место ее созыва.

Правила процедуры вырабатываются каждый раз, ибо каких-либо единых требований в практике международных отно­шений по проведению международных конференций нет. Эти правила принимаются от имени делегаций, участвующих в кон­ференции, и представляют собой, таким образом, юридический документ, регламентирующий: порядок утверждения повестки дня; выборы руководящих органов конференции; порядок обра­зования вспомогательных органов — комитетов, рабочих групп, избрание их председателей и докладчиков; порядок формирования и обязанности секретариата конференции; полномочия председателя; необходимый кворум для начала работы; очеред­ность выступлений; порядок внесения предложений и попра­вок; порядок проведения голосования; условия участия наблю­дателей; рабочие и официальные языки конференции.

Порядок голосования оговаривается правилами процедуры применительно для каждой конференции. Каждая делегация обычно имеет один голос. По просьбе любой делегации голосо­вание может быть поименным, при этом голос каждого пред­ставителя, участвующего в голосовании, заносится в протокол.

Согласно некоторым правилам процедуры для принятия решения необходимо 2/3 от числа присутствующих и принимающих участие в голосовании. Например, правило 39 III Кон­ференции ООН по морскому праву предусматривало: "Реше­ния Конференции по всем вопросам существа, включая утвер­ждение текста Конвенции о морском праве в целом, принима­ются большинством в две трети присутствующих и участвую­щих в голосовании представителей, при условии что такое боль­шинство включает в себя по крайней мере большинство госу­дарств, участвующих в этой сессии Конференции". Вместе, с тем на некоторых конференциях принимаются правила консен­суса (СБСЕ). Иногда применяют комбинированный способ: одни решения принимаются традиционным способом — методом про­ведения голосования, другие — на основе консенсуса (правила 37, 39 III Конференции ООН по морскому праву 1973—1982 гг.).

Правилами процедуры определяются языки, используемые на конференции. Обычно они делятся на официальные (на которых издаются все официальные решения конференции) и ра­бочие (на которых ведутся протоколы).

Делегаты конференции как представители государств долж­ны обладать всеми необходимыми возможностями для выпол­нения своих задач. Поэтому сложилось правило предоставле­ния главам и членам делегаций иммунитетов и привилегий, ко­торые установлены для глав и сотрудников дипломатических представительств.

Руководящих должностных лиц избирают из состава деле­гаций. К ним относятся: председатель (как правило, представи­тель государства, на территории которого проходит конферен­ция, или страны-инициатора), заместители председателя, гене­ральный докладчик; председатель, заместитель председателя и докладчик каждого комитета; председатель редакционного ко­митета и другие должностные лица. Иногда создается генераль­ный комитет, который оказывает помощь председателю в об­щем руководстве работой конференции. Известны случаи, ко­гда конференцию возглавляли несколько председателей. Так было, например, в Сан-Франциско на Конференции Объеди­ненных Наций 1945 г., председателями которой были избраны руководители делегаций четырех государств, выступивших в качестве инициаторов созыва этой конференции (приглашаю­щих держав), — СССР, США, Великобритании, Китая.

Работа конференции проходит в виде пленарных заседа­ний и заседаний комитетов и рабочих групп. Организационно-технические вопросы решаются секретариатом.

Конференция завершается либо принятием согласованного текста международного договора, если таковой была ее цель (нередко принятый договор в тот же день открывается для под­писания государствами — участниками конференции), либо одоб­рением итогового документа в виде заключительного акта (За­ключительный акт Совещания по безопасности и сотрудниче­ству в Европе), протокола (Протокол Берлинской (Потсдамской) конференции трех великих держав), декларации и резолюции (например, Тегеранская конференция 1968 г. по правам челове­ка приняла 29 резолюций, содержавших различного рода прось­бы, предложения, призывы и рекомендации, обращенные к го­сударствам и межправительственным организациям), которые подписываются главами делегаций, в зависимости от значимо­сти принимаемого документа. Эти акты, как правило, имеют рекомендательный характер, однако известны и такие доку­менты конференции, которые содержат и нормативные поло­жения, обязательные для государств (см. § 4 гл. 5).

Литература

Ашавский Б. М. Межправительственные конференции. М.,

1980.

Блищенко И. П. Дипломатическое право. М., 1990.

Бобылев Г. В, Зубков Н. Г. Основы консульской службы. М., 1986.

Богданов О. В. Иммунитет представителей государств при ООН // Сов. ежегодник международного права. 1973. М., 1975.

Ганюшкин Б. В. Дипломатическое право международных организаций. М.,1972.

Ковалев А. Г. Азбука дипломатии. М., 1988.

Ковалев А. А. Привилегии и иммунитеты в современном международном праве, М.,1986.

Кузнецов С. А. Представители государств в международ­ных организациях. М.,1980.

Левин Д. Б. Дипломатический иммунитет. М.—Л., 1949.

Петренко Н. И. Основы консульского права. М., 1986.

Сандровский К. К. Право внешних сношений. Киев, 1986.