Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов. Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования

• Название: Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования
• Анкор: Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов.rtf
• Дата: 30.01.2017
• Размер: 12.06 Mb.
• Имя файла: Игнатенко - Международное право. Учебник для вузов.rtf
• Тип: Учебник; #1343
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 33 из 47

§ 5. Международное гуманитарное право в условиях вооруженных конфликтов

Гуманитарное право, действующее в условиях вооружен­ных конфликтов, включает международно-правовые нормы, имеющие различное назначение. В широком плане они охваты­вают все вопросы защиты жертв войны, жертв вооружен­ных конфликтов, как это определено в Женевских конвенциях 1949 г., в Дополнительных протоколах 1977 г. и в некоторых других актах, т. е. вопросы разграничения комбатантов (закон­ных участников войны) и гражданского населения, различения военных и гражданских объектов, защиты, культурных ценно­стей, режима военной оккупации, обращения с военнопленны­ми, положения раненых и больных, защиты гражданского насе­ления.

Очевидно, более всего соприкасается с содержанием Все­общей декларации прав человека, Международных пактов о правах человека и других рассмотренных выше документов вопрос о защите гражданского населения. Именно эти лица, как подчеркнуто во всех Женевских конвенциях (ст. 3), "должны при всех обстоятельствах пользоваться гуманным обращением без всякой дискриминации по причинам расы, цвета кожи-, ре­лигии или веры, пола, происхождения или имущественного по­ложения или любых других аналогичных критериев".

С этой целью запрещаются: посягательства на жизнь и физическую неприкосновенность, включая жестокое обраще­ние, пытки и истязания; взятие заложников; посягательство на человеческое достоинство; осуждение и применение наказания без предварительного судебного решения.

Покровительствуемые лица (этот термин применяется имен­но к тем, кто пользуется покровительством по смыслу Конвен­ции о защите гражданского населения), согласно ст. 27 Конвен­ции, при любых обстоятельствах имеют право на уважение к их личности, чести, семейным правам, религиозным убеждениям и обрядам, привычкам и обычаям. Они охраняются от любых актов насилия или запугивания. Дополнительные протоколы 1977 г. устанавливают, что гражданское население, а также от­дельные гражданские лица не должны являться объектами на­падений; запрещаются также нападения неизбирательного ха­рактера, т. е. способные поразить как военные, так граждан­ские объекты (гражданских лиц) без различия.

Вместе с тем допускается применение в отношении этих лиц таких мер контроля или обеспечения безопасности, кото­рые могут оказаться необходимыми вследствие войны.

Конвенция запрещает наказания покровительствуемых лиц за правонарушения, совершенные не ими лично, а также кол­лективные наказания, акты террора, репрессии в отношении этих лиц и их имущества.

Применительно к покровительствуемым лицам, которые находятся на оккупированной территории, воспрещаются по каким бы то ни было мотивам угон, депортирование из этой территории на территорию оккупирующего или любого, другого государства. Допускается перемещение лишь в пределах окку­пированной территории по соображениям военного характера.

Оккупирующее государство не может принуждать покро­вительствуемых лиц служить в его вооруженных или вспомо­гательных силах. Вместе с тем оно может "направить на прину­дительную работу" (ст. 51), необходимую для нужд оккупационной армии либо связанную с обслуживанием, обеспечением населения занятой местности.

Запрещается уничтожение движимого или недвижимого имущества, являющегося индивидуальной или коллективной собственностью, если это не является "абсолютно необходимым для военных операций".

Предусматривается судебная процедура вынесения нака­заний за совершенные правонарушения при соблюдении про­цессуальных правил.

Другие вопросы, касающиеся защиты жертв войны, рас­сматриваются в главе "Вооруженные конфликты и междуна­родное право".

§ 6. Гражданство и международное право

Гражданство как правовая категория является институтом государственного (конституционного) права. Соответствующие нормы содержатся в конституциях и в специальных законах о гражданстве. Применительно к Российской Федерации это ст. 6, 61, 62 Конституции и Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 17 июня 1993 г.

В Законе о гражданстве даны многочисленные отсылки к международным договорам, а ст. 9 в обобщенном виде опреде­ляет применение международных договоров. В ее первой части предусмотрено, что "при решении вопросов гражданства наря­ду с настоящим Законом подлежат применению международ­ные договоры Российской Федерации, регулирующие эти во­просы"; во второй части статьи воспроизведена традиционная формулировка о применении правил международного договора, если они являются иными, чем правила Закона. Кроме того, в части второй ст. 49 говорится о применении на территории Рос­сии международных договоров бывшего СССР по вопросам гра­жданства.

Российские законодательные нормы о гражданстве согла­суются с международными стандартами. Такая оценка отно­сится прежде всего к характеристике в Законе о гражданстве права на гражданство и условий приема в гражданство, по­скольку закон не допускает по этим вопросам какой-либо дис­криминации и отрицает возможность лишения гражданства (сравним ч. 1 ст. 2 и ст. 26 Международного пакта о граждан­ских и политических правах, ст. 2 и 15 Всеобщей декларации прав человека). Следует отметить, что при обсуждении проекта Закона были справедливо отвергнуты предложения о таких условиях приема в гражданство, как знание государственного языка и определенное имущественное положение (в ряде зару­бежных законов о гражданстве подобные дискриминационные требования присутствуют вопреки международным стандартам).

В ч. 1 ст. 1 Закона провозглашено, что в Российской Феде­рации каждый человек имеет право на гражданство. Эта норма в полной мере согласована с Всеобщей декларацией прав чело­века (п. 4 ст. 15). Право на гражданство закреплено в Еропейской конвенции о гражданстве 1997 г. (ст. 4).

Более категорично, чем в Декларации, определена в Зако­не (ч. 2 ст. 1), а затем и в Конституции РФ (ч. 3 ст. 6) позиция по вопросу лишения гражданства. Формула Декларации такова: никто не может быть произвольно лишен своего гражданства. Включенное в текст слово "произвольно" свидетельствует о допущении лишения, но в рамках законного решения. Законо­дательство ряда зарубежных государств допускает лишение гражданства при совершении тяжкого преступления (напри­мер, § 1481 раздела "Гражданство и натурализация" Свода зако­нов США). Российское законодательство, как и законодательство других республик бывшего СССР, исключает слово "произ­вольно" и фиксирует правило, согласно которому гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступ­лении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, вопло­щавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в Законе о гражданстве РФ, в соответствии с которой заключение или рас­торжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства (ч. 1 ст. 6). ,

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. оп­ределила, что заключение или расторжение брака между гра­жданином какого-либо государства и иностранцем, а также пе­ремена гражданства мужем "не будут отражаться автоматиче­ски на гражданстве жены".

Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность при­обретения женой при ее желании гражданства ее мужа "в спе­циальном упрощенном порядке натурализации". В Законе о гра­жданстве РФ это положение учтено в ст. 18, предоставляю­щей лицу, у которого супруг является гражданином РФ, право приобретения гражданства в порядке регистрации.

В случаях территориальных изменений, когда часть тер­ритории одного государства переходила к другому государству, посредством заключения двусторонних либо многосторонних договоров определялась правовая принадлежность населения передававшейся территории.

В Мирном договоре с Италией, подписанном после второй мировой войны, 10 февраля 1947 г., был специальный раздел "Гражданство. Гражданские и политические права", в котором в связи с предусмотренной передачей Италией ряда участков территории Югославии и Греции были установлены правила изменения гражданства итальянских граждан, проживавших на этой территории.

Добровольный выбор гражданства при территориальных изменениях, т. е. либо сохранение прежнего гражданства, либо обретение гражданства того государства, к которому переходит территория, называется оптацией, а само право выбора — пра­вом оптации. Такое право было предусмотрено и применено, например, в 1945 г. в связи с изменением государственной при­надлежности Закарпатской Украины.

В современный период ситуации территориальных изме­нений редки. Но все же в Закон "О гражданстве Российской Федерации" включена норма о выборе гражданства при изме­нении границы РФ. Согласно ст. 21, "лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором Российской Федерации".

Непосредственную связь с международно-правовым регу­лированием имеют действующие во многих государствах кон­ституционные и специальные нормы относительно обеспечения государством прав и законных интересов своих граждан, на­ходящихся вне пределов данного государства.

Основу именно такого подхода составляет положение Ме­ждународного пакта о гражданских и политических правах:

"Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на при­знание его правосубъектности" (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территорий другого государства, подвержен юрисдикции го­сударства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохра­няется и проявляется в соответствующих полномочиях госу­дарства гражданства,

Отдельные государства заключают двусторонние договоры относительно упрощенного порядка приобретения гражданства. Таково, например, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающи­ми для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гра­жданами Республики Казахстан, прибывающими для постоян­ного проживания в Российскую Федерацию, от 20 января 1995 г.

В конституциях и законах о гражданстве новых независи­мых государств — бывших союзных республик СССР — полу­чила всеобщее признание формулировка, согласно которой государство гарантирует своим гражданам защиту и покровитель­ство во время их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Кон­ституции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Беларусь и т. д.). Прави­тельством РФ постановлением от 31 августа 1994 г. утвержде­ны "Основные направления государственной политики Россий­ской Федерации в отношении соотечественников, проживаю­щих за рубежом". В этом документе намечены, в частности, согласованные с соответствующими государствами решения, а также меры по защите прав соотечественников с использова­нием действующих международных механизмов.

Закон "О гражданстве Российской Федерации" возлагает на государственные органы, дипломатические представитель­ства и консульские учреждения РФ, на их должностных лиц содействие тому, чтобы гражданам России была обеспечена воз­можность в полном объеме пользоваться всеми правами, уста­новленными законодательством государства их пребывания, международными договорами и международными обычаями, .защищать их права и охраняемые законом интересы (ст. 5).

Отсылка в законе к международным договорам и международным обычаям имеет в виду права граждан. Но в преду­смотренной законом ситуации существенное значение имеют и те международные нормы, которые регламентируют полномо­чия дипломатических и консульских представительств (см. гл. 13).

Соответствующие должностные лица имеют право:

1) встречаться и сноситься с гражданами своего государст­ва, давать советы и оказывать содействие, включая принятие мер правовой помощи;

2) посещать граждан, арестованных, задержанных или от­бывающих срок тюремного заключения, оказывать им право­вую помощь.

В качестве условия реализации последнего права в кон­венциях сформулированы положения об обязанностях компе­тентных властей государства пребывания в течение определен­ного времени уведомить представительство об аресте или за­держании гражданина и оказать содействие в проведении встре­чи с арестованным или задержанным гражданином. Посещение граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы, обеспечивается, как сказано во многих конвенциях, на перио­дической основе.

Международно-правовые нормы имеют существенное зна­чение при регламентации двойного гражданства.

Возникновение двойного гражданства возможно в опреде­ленных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением во­проса о гражданстве детей, родители которых являются граж­данами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответст­вии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать дого­воры о предоставлении двойного гражданства со странами Ла­тинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.

Двойное гражданство, естественно, осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государст­вами порождает "двойные" обязанности. Распространено пра­вило "эффективного гражданства", означающее преимущест­венную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает. Именно перед этим государством он несет обязанности, прежде всего при не­обходимости несения военной и альтернативной службы.

В Европейскую конвенцию о гражданстве, принятую и от­крытую для подписания 14 мая 1997 г., включена глава о мно­жественном гражданстве, в которой допускается такой право­вой статус. Согласно ст. 17 граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории госу­дарства-участника, в котором они проживают, теми же права­ми и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника.

Законодательство СССР содержало норму о непризнании за гражданином СССР принадлежности к гражданству иностран­ного государства (двойного гражданства). Такой подход лежал в основе заключавшихся в послевоенные годы с различными го­сударствами конвенций об урегулировании ситуаций с двой­ным гражданством, согласно которым лица, считавшиеся граж­данами обоих договаривающихся государств, могли избрать гра­жданство одного из них, а при отсутствии заявления о выборе считались гражданами того из договаривающихся государств, на территории которого они проживали.

В последующем были подписаны с некоторыми государст­вами (Болгария, Румыния,, Монголия и др.) конвенции (согла­шения) о предотвращении случаев возникновения двойного гра­жданства. Они регламентировали две ситуации, способные по­родить двойное гражданство. Во-первых, родители, один из ко­торых является гражданином одного из договаривающихся го­сударств, а второй — гражданином другого договаривающегося государства, могут по обоюдному согласию избрать для ребенка гражданство одного из этих государств, в связи с чем подают совместное заявление компетентным органам государства, гра­жданство которого они избирают для ребенка. В случае непред­ставления такого заявления ребенок считается гражданином того из договаривающихся государств, на территории которого он родился, а если ребенок родился на территории третьего госу­дарства, — гражданином того из договорившихся государств, в котором родители имели местожительство до выезда. Во-вто­рых, каждое из договаривающихся государств обязалось не принимать в свое гражданство лиц, которые являются гражда­нами другого договаривающегося государства, без согласия ком­петентных органов последнего.

Одновременно был решен вопрос о том, что граждане одно­го договаривающегося государства, которые до вступления в силу соответствующей конвенции (соглашения) приобрели гра­жданство другого договаривающегося государства, не утратив прежнего гражданства, будут иметь с этого времени исключи­тельно гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого они проживают. Если же такие лица име­ют постоянное местожительство на территории третьего государства, они считаются гражданами того из договаривающихся государств, гражданство которого приобрели позднее.

Новое законодательство Российской Федерации занимает не столь жесткую по сравнению с законодательством СССР по­зицию применительно к двойному гражданству. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации мо­жет иметь гражданство иностранного государства (двойное гра­жданство) в соответствии с федеральным законом или между­народным договором Российской Федерации. В данном тексте кажется более уместным союз "и" (вместо "или"), поскольку для статуса двойного гражданства необходимы оба юридиче­ских компонента — как национальный закон, так и междуна­родный договор.

В Законе о гражданстве РФ были даны несколько иные формулировки, отражавшие сдержанное отношение к двойно­му гражданству. В ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве (в редакции от 17 июня 1993 г.) сказано, что за лицом, состоящим в граждан­стве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Согласно ч. 2 этой статьи, гражданину Российской Федера­ции может быть разрешено по его ходатайству иметь одновре­менно гражданство другого государства, с которым имеется со­ответствующий договор Российской Федерации.

Между положениями Конституции и Закона нет противо­речия, просто иначе расставлены акценты, причем в обоих слу­чаях зафиксирована роль международных договоров. Действи­тельно, наличие договора о двойном гражданстве является пред­посылкой и основанием юридического признания двойного гра­жданства, ибо с таким статусом связаны правоотнощения меж­ду соответствующими государствами, подлежащие двусторон­нему согласованному регулированию.

В настоящее время такого рода договорная регламентация еще не получила широкого распространения. В договоры Рос­сии с отдельными государствами — бывшими республиками СССР — об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойно­го гражданства, регулируемого соответствующими соглашениями с учетом национального законодательства. Такая договоренность применительно к отношениям Российской Федерации и Турк­менистана была воплощена в специальном Соглашении об уре­гулировании вопросов двойного гражданства, подписанном 23 декабря 1993 г. За гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести граж­данство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Дети, каждый из родителей которых состоит на момент рождения ребенка в гражданстве обоих го­сударств, получают двойное гражданство. Аналогичным обра­зом решается вопрос о гражданстве детей до 18-летнего воз­раста при приобретении родителями двойного гражданства. Подобное соглашение подписано в сентябре 1995 г с Республи­кой Таджикистан.

Статус двойного гражданства предполагает определенные правовые последствия. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и "не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гра­жданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской федерации (см. так­же ч. 3 ст. 3 Закона о гражданстве РФ). В Соглашении между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства дана конкретная регламента­ция: а) лицо, состоящее в гражданстве обоих государств, в пол­ном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина того государства, на территории кото­рого постоянно проживает; б) социальное обеспечение таких лиц производится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями; в) лица с двойным гражданством проходят обязательную военную служ­бу в том из двух государств, на территории которого постоянно проживают на момент призыва; г) такие лица вправе пользо­ваться защитой и покровительством каждого из соответствую­щих государств.

Международно-правовые нормы учитываются при реше­нии вопроса о выходе из гражданства. В Законе о гражданстве РФ предусмотрена осложняющая решение вопроса о выходе ситуация, когда гражданин имеет либо имущественные обяза­тельства перед физическими или юридическими лицами Рос­сии, либо неисполненные обязанности перед государством, вы­текающие из оснований, определяемых законом РФ. Как сказа­но в ч. 2 ст. 23 Закона, в подобной ситуации ходатайство о выхо­де из гражданства РФ может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связан­ной с РФ договорными обязательствами о правовой помощи.

В связи с этим к Инструкции МВД РФ от 30 июня 1994 г. "Об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Россий­ской Федерации" приложен список стран, с которыми в настоя­щее время для РФ в порядке правопреемства действуют дого­воры о правовой помощи. Таким образом, при наличии договора о правовой помощи неисполненные обязательства не служат препятствием для удовлетворения ходатайства гражданина РФ о выходе из гражданства.

Особым правовым состоянием является безгражданство. Лица без гражданства (апатриды), т. е. лица, не состоящие в гражданстве какого-либо государства, подчиняются юрисдик­ции того государства, на территории которого проживают. Их правовой статус в принципе близок к правовому статусу ино­странных граждан с тем, однако, существенным отличием, что они не пользуются защитой и покровительством со стороны какого бы то ни было иностранного государства. В Конституции РФ о правах и обязанностях лиц без гражданства и иностран­ных граждан сказано в одной норме (ч. 3 ст. 62). Согласно ст. 434 ГПК РСФСР, лица без гражданства имеют право обращаться в суды и пользуются гражданскими правами наравне с советски­ми (ныне — российскими) гражданами.

Закон о гражданстве РФ содержит статью о сокращении безгражданства, поощряющую приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствующую приобретению ими иного гражданства. Такой подход согласуется с Конвенци­ей о сокращении безгражданства 1961 г., в которой наша страна не участвует, но основные положения которой учитывает в за­конодательстве. Например, согласно ст. 2 Конвенции, находя­щийся на территории государства найденыш предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих граж­данство этого государства, а согласно ст. 16 Закона о граждан­стве РФ, находящийся на территории России ребенок, оба ро­дителя которого неизвестны, является гражданином РФ. Мето­дом предупреждения безгражданства служит также норма ч. 2 ст. 17: ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гра­жданства, является гражданином РФ.

§ 7. Статус иностранных граждан и международное право

Иностранные граждане — это лица, находящиеся на тер­ритории государства, гражданами которого они не являются, и имеющие доказательства принадлежности к граждан­ству другого государства. Они могут быть либо постоянно про­живающими, либо временно пребывающими в иностранном го­сударстве.

Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства пребывания, так и международными договорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с госу­дарством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.

Внутригосударственное законодательство об иностранных гражданах включает как акты общего характера — законы о правовом положении иностранных граждан, так и специальные акты, в той или иной мере касающиеся прав иностранных гра­ждан,— законы (кодексы) в сфере гражданского права и граж­данского процесса, семейного права, трудового права, законы об образовании, социальном обеспечении и т. п.

Как правило, во внутригосударственных актах об иностран­ных гражданах имеются отсылки к международным договорам, характеризующим статус таких лиц.

Прежде всего международные договоры устанавливают универсальные стандарты, которые каждое участвующее в них государство должно применять либо ко всем находящимся под его юрисдикцией индивидам, независимо от их гражданства, либо ко всем иностранным гражданам, независимо от их расы, национальности, пола, политических убеждений, вероиспове­дания, имущественного положения.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в различных конвенциях широко упот­ребляются универсальные формулировки: "каждый человек имеет право...", "каждому принадлежит право...", "все лица име­ют право...", "никто не должен..." и т. п. Таким образом, здесь в равной мере определяются права и собственных, и иностран­ных граждан, а также лиц без гражданства. В ст. 2 каждого Пакта зафиксирована обязанность каждого государства "ува­жать и обеспечивать всем находящимся в пределах его терри­тории и под его юрисдикцией лицам" признаваемые в Пакте права без какого бы то ни было различия (естественно, здесь не имеются в виду допускаемые по признаку гражданства разли­чия).

— В названных актах есть нормы, адресованные именно ино­странным гражданам. Таково, например, положение ст. 13 Пакта о гражданских и политических правах, об основаниях вы­сылки иностранца, законно находящегося на территории како­го-либо государства.

Соответствующая регламентация присуща отечественному законодательству. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, уста­новленных федеральными законом или международным дого­вором РФ. Иностранные граждане приравнены к российским гражданам в праве обращения в суд (ст. 433 ГПК РСФСР) и в других процессуальных действиях.

Аналогичная регламентация, уже применительно к конкрет­ным отношениям и формам деятельности, присуща различным федеральным законам — об общественных объединениях, о за­нятости населения в РФ, о праве граждан на свободу передви­жения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ и т. д.

Федеральные нормативные акты, регулирующие различ­ные аспекты статуса иностранных граждан в Российской Феде­рации, исходят из принципа равенства иностранных, россий­ских граждан, лиц без гражданства перед законом. Согласно ст. 19 Конституции Российской Федерации все равны перед зако­ном и судом. Любые формы ограничения прав граждан по при­знакам социальной, расовой, национальной, языковой или ре­лигиозной принадлежности — запрещаются.

Осуществление прав и свобод, предоставленных иностран­ным гражданам, не должно наносить ущерба интересам безо­пасности РФ, нравственности населения, а также правам и за­конным интересам граждан РФ и российских юридических лиц. Такой подход согласуется с международно-правовой регламен­тацией.

Нормативные положения различают постоянно проживаю­щих в Российской Федерации и временно пребывающих в Рос­сийской Федерации иностранных граждан, соответственно кон­кретизируя определенные права.

Традиционно существуют различные правовые режимы, устанавливаемые для иностранных граждан. Подобные разли­чия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обобщенном виде можно выделить национальный и специаль­ный режимы.

Национальный режим означает в принципе равное с мест­ными гражданами положение иностранных граждан. Формулировка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет немало аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприня­ты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обу­словленные соображениями государственной безопасности. По­этому не считаются дискриминационными особые решения от­носительно отдельных политических прав и свобод, права за­нимать определенные должности, в том числе права находить­ся на государственной службе, права и обязанности служить в вооруженных силах и т. д.

Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова "каждый чело­век" заменены словами "каждый гражданин", поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государствен­ных дел, голосовать и быть избранным.

Вполне закономерна конституционная формулировка: "Пра­ва и свободы человека и гражданина" — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что "каж­дый имеет право...", "каждому гарантируется...", "каждый обя­зан...", и вместе с тем применяются особые правила, обуслов­ленные гражданством.

Специальный режим в современных условиях означает допущение некоторых преимуществ в какой-либо сфере дея­тельности применительно к иностранным гражданам отдель­ных государств. Такой специфический по сравнению с нацио­нальным режим означает в принципе преимущества прав од­них иностранных граждан в сравнении с другими иностранны­ми гражданами, но не по отношению к собственным гражданам. Он устанавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частности, вопросов, как упрощенный порядок перехода грани­цы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные взаимные преимущества оговорены в документах СНГ для гра­ждан входящих в Содружество государств, в отношении въез­да и пребывания, образования, социальной политики.

Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, кон­сульских должностных лиц, иных иностранных граждан с осо­бым статусом ("лица, пользующиеся международной защитой") выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 11).

Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для опреде­ленных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономиче­ских и социальных правах по сравнению не только с собственными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость "обеспечивать равнопра­вие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимаю­щих стран в том, что касается условий найма труда, а также социального обеспечения".

В международно-правовой литературе принято выделять режим наибольшего благоприятствования, под которым пони­мается предоставление государством находящимся на его тер­ритории гражданам государства, с которым еще складываются отношения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нор­мальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следователь­но, категория "режим наибольшего благоприятствования" ха­рактеризует не что иное, как метод установления для опреде­ленных иностранных граждан национального режима.

На иностранных граждан распространяются конституци­онные и иные обязанности государства пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пре­бывания. В рамках однозначного решения вопросов уголовной ответственности собственных и иностранных граждан допуска­ются различия. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ иностранные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Феде­рации, и в случаях, предусмотренных международным догово­ром РФ. С другой стороны, имеются такие уголовные преступ­ления и административные правонарушения, которые приложимы только к иностранным гражданам; например, нарушение иностранными гражданами правил пребывания в Российской Федерации (ст. 184 Кодекса РСФСР об административных пра­вонарушениях), шпионаж (ст. 276 УК РФ).

Прямое влияние на статус иностранных граждан оказыва­ют договоры о правовой помощи и по иным вопросам правового сотрудничества (см. гл. 14).

§ 8. Статус беженцев и вынужденных переселенцев

Во время второй мировой войны и в условиях послевоен­ных вооруженных конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций происходило и продолжается в наши дни массовое насильственное или вынужденное перемещение лиц из регионов посто­янного проживания на какую-либо другую территорию, что разрушает их правовые связи с родиной или иным привычным местом жительства. Такие ситуации вызывают потребности международно-правового и внутригосударственного регулиро­вания статуса беженцев и перемещенных лиц.

Основной международный акт — это Конвенция о статусе беженцев 1951 г., к которой Российская Федерация присоеди­нилась в 1992 г. (имеется также Протокол, касающийся статуса беженцев). Согласно Конвенции (ст. 12), личный статус беженца определяется законами страны его домициля (имеется в виду юридически оформленное место пребывания) или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. Его права в отношении приобретения движимого и недвижимого имуще­ства должны быть не менее благоприятными, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы. Предусмотрено предоставле­ние беженцам в отношении их права работы по найму наиболее благоприятного правового положения, которым пользуются гра­ждане иностранных государств при тех же обстоятельствах.

Каждый беженец имеет право свободного обращения в суды на территории всех государств — участников Конвенции. Что касается государства, в котором находится его обычное место­жительство, то на этой территории беженец пользуется в отно­шении права обращения в суд тем же положением, что и граж­дане (ст. 16). В Конвенции затрагиваются вопросы образования, социального обеспечения, свободы передвижения беженцев и т. д.

Государства договорились "по возможности облегчать ас­симиляцию и натурализацию беженцев" (ст. 34), т. е. решать вопрос об их гражданстве. Это учтено в ст. 19 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации": если обычным условием приема в гражданство иностранных граждан и лиц без граж­данства является постоянное проживание на территории РФ в течение пяти лет всего или трех лет непрерывно до обращения с ходатайством, то для беженцев, признаваемых таковыми за­коном или договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое.

В Российской Федерации в 1993 г. были приняты два зако­на: "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". Первый из них ныне действует в новой редакции от 28 июня 1997 г. Беженцем признается лицо, которое не является граждани­ном РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может поль­зоваться ее защитой. Такое -лицо пользуется всеми правами гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательст­вом. К категории вынужденных переселенцев отнесены глав­ным образом граждане РФ, которые по аналогичным основани­ям покидают место своего постоянного жительства на террито­рии другого государства либо на территории РФ.

Одним из важных направлений международного сотруд­ничества является согласованная деятельность государств СНГ в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным пе­реселенцам (январь 1995 г.), которое, в частности, фиксирует право каждого беженца или вынужденного переселенца сво­бодно обращаться в суды на территории соответствующих го­сударств.

В системе ООН действует Управление Верховного комис­сара ООН по делам беженцев с обеспечительными и контроль­ными функциями. В Москве существует представительство этого Управления с правом регистрации беженцев и выдачи удосто­верений.

§ 9. Право убежища

Под правом убежища понимается юридически закреплен­ная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использова­ние такой возможности вызвано преследованием лица по поли­тическим, религиозным и иным мотивам в государстве, граж­данином которого это лицо является или на территории кото­рого постоянно проживает. Законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без граждан­ства.

В международном праве нет специальных правил приме­нительно к предоставлению убежища я пользованию им. Меж­дународный пакт о гражданских и политических правах не со­держит такого рода нормы. Можно отметить положение Всеоб­щей декларации прав человека, не являющейся, однако, норма­тивным актом. Согласно ст. 14, "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользо­ваться этим убежищем".

Но это право не признается и не может быть использовано при совершении лицом неполитического преступления или дея­ния, противоречащего целям и принципам ООН. Подобный под­ход проявлен и в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации.

Поскольку основанием для обращения лица и предостав­ления ему убежища считается преследование за деятельность политического или подобного характера*, во многих государст­вах принят термин "политическое убежище". Российская Фе­дерация, как сказано в ч. 1 ст. 63 Конституции, "предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами ме­ждународного права".
* В соответствии с упомянутой декларацией ООН государство, представляющее убежище, само формирует его основания.
Понятие территориального убежища ориентировано на ис­пользование лицом территории другого государства с учетом его законодательства.

В рамках локального регулирования (Конвенция об убежи­ще 1928 г., принятая на конференции американских государств) допускается, хотя и с определенными условиями, убежище, предоставляемое "политическим правонарушителям" в дипло­матических или консульских представительствах и на военных кораблях, но лишь на ограниченное время с последующим вы­ездом с территории преследующего государства. Такая прак­тика именуется дипломатическим убежищем.

Однако общий принцип дипломатического и консульского права сформулирован в конвенциях о дипломатических сноше­ниях и консульских сношениях следующим образом: помеще­ния представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями (соответственно ч. 3 ст. 41 и ч. 2 ст. 55).

Лица, получившие убежище в каком-либо государстве, имеют на его территории статус иностранных граждан, если, конечно, им не предоставлено гражданство этого государства. В Российской Федерации получение убежища на ее территории считается обстоятельством, облегчающим прием в гражданст­во РФ (ч. 3 ст. 19 Закона о гражданстве).

Но независимо от статуса, лица, получившие убежище, поль­зуются правовой защитой предоставившего им убежище госу­дарства. На этой основе в Положении о порядке предоставле­ния Российской Федерацией политического убежища, утвер­жденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г., ссылка на общепризнанные принципы и нормы сопровождается словами: "с учетом государственных интересов Российской Федерации". Российская Федерация предоставляет такое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обыч­ного местожительства за общественно-политическую деятель­ность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам меж­дународного права. Поэтому в случае преследования лица за действия, признаваемые в Российской Федерации преступле­нием или противоречащие целям и принципам ООН, политиче­ское убежище не предоставляется.

Литература

Бирюков П. Н. Роль международно-правовых норм в обес­печении "права на правовую защиту" // Правоведение. 1992. № 2.

Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном пра­ве. М., 1986.

Валеев Р. М. Международный контроль в обеспечении норм международного гуманитарного права // Российкий юридиче­ский журнал. 1996. № 3.

Гаврилов В. В. Международный механизм контроля за имплементацией универсальных актов о правах человека // Мос­ковский журнал международного права. 1995. № 4.

Галенская Л. Н. Право убежища. (Международно-право­вые вопросы). М.,1968.

Губин В. Ф. Расовая дискриминация: реакционная сущность и международная противоправность. М., 1979.

Дмитриева Г. К. Международная защита прав женщин. Киев,1985.

Ибрагимов А. М. Понятие и критерии установления бежен­цев в международном праве // Российский юридический жур­нал. 1997. № 2.

Ибрагимов А. М. Взаимодействие норм международного и внутригосударственного права о режиме беженцев // Журнал российского права. 1997. № 7.

Игитова И. В. Механизм реализации Европейской конвен­ции о защите прав человека и основных свобод // Государство и право. 1997. № 1.

Карташкин В. А. Права человека в международном и внут­ригосударственном праве. М., 1985.

Карташкин В. А. Россия и Европейская конвенция о за­щите прав человека и основных свбод // Московский журнал международного права. 1996. № 3.

Карташкин В. А. Международная защита прав человека. М., 1976.

Колосов Ю. М. Международные стандарты в области прав человека и проблемы советского законодательства // Сов. жур­нал международного права. 1991. № 2.

Курдюков, Г. И. Международные стандарты прав человека и новое советское законодательство // Международное право и советское законодательство. Казань, 1996.

Кучин М. В. Вопросы гражданства: соотношение договор­ного и законодательного регулирования в рамках Содружества Независимых Государств // Правоведение. 1992. № 5.

Лазарев Л. В., Марышева Н. И. Пантелеева И. В. Иностран­ные граждане (правовое положение). М., 1992.

Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая систе­ма Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. № 5.

Манов В., Манов А., Москаленко К. Обращение в междуна­родные правовые органы как средство защиты прав и свобод человека // Законность. 1996. № 6.

Марочкин С. Ю. Правовое положение иностранных граж­дан в СССР на основании международных договоров // Право­ведение. 1988. № 5.

Мелешников А. В. Права человека и международно-право­вая ответственность за их нарушение // Сов. государство и право. 1992. № 3.

Мовчан А. П. Права человека и международные отноше­ния. М., 1982.

Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991

Подуфалов В. Д. К вопросу о понятии "международная за­щита прав человека" // Сов. ежегодник международного Права-1985. М, 1986.

Потапов В. И. Беженцы и международное право. М., 1986.

Тихонов А. А. Совет Европы и права человека: нормы, ин­ституты, практика // Сов. государство и право. 1990. № 6.

Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М., 1997.

Ястребова А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Сов. государство и право. 1990. № 10.