Учебник с. Н. Братановский
 Скачать 1.98 Mb.
|
|
Глава 12. ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 12.1. Административно-правовой статус организаций и их классификация Организация как участник правоотношения представляет собой внешне организационно и юридически выраженное образование, состоящее как из одного, так и нескольких (многих) физических лиц, имеющее возможность самостоятельно от своего имени вступать в урегулированные нормами права отношения с другими субъектами и являющееся носителем определенных прав и обязанностей в этих отношениях. Следовательно, под организацией как субъектом административных правоотношений следует понимать внешне организационно и юридически выраженное образование, состоящее из одного или нескольких (многих) индивидуальных субъектов, имеющее возможность самостоятельно от своего имени вступать в урегулированные нормами административного права отношения с другими субъектами и являющееся носителем административных прав и обязанностей в этих отношениях. Характеризуя организацию как субъект административных правоотношений, нужно отметить, что в административном праве нельзя отождествлять термин "организация" и "юридическое лицо". Если в гражданских правоотношениях могут участвовать только организации, имеющие статус юридического лица, то в административных правоотношениях могут участвовать и организации, не имеющие такого статуса. Например, участниками административных правоотношений непосредственно являются некоторые, не имеющие статуса юридического лица, органы исполнительной власти, различные комиссии, в частности административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних. В этой связи можно сделать вывод о том, что в качестве субъектов административных правоотношений должны рассматриваться не юридические лица, а организации - как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица, но имеющие при этом возможность самостоятельно вступить в административные правоотношения и участвовать в них от своего имени, реализуя соответствующие административные права и обязанности. Любая организация, являющаяся субъектом административно-правовых отношений, обладает соответствующим административно-правовым статусом. В содержание административно-правового статуса организации, как правило, включаются следующие элементы: а) место организации в административно-публичной сфере, в том числе подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти; б) предмет, виды и сфера деятельности организации; в) цели создания и деятельности организации; г) задачи, решаемые организацией в административно-публичной сфере; д) функции, выполняемые организацией в административно-публичной сфере; е) общие и (или) специальные административные права (полномочия) организации в административно-публичной сфере; ж) ограничения общих и (или) специальных административных прав (полномочий) организации в административно-публичной сфере; з) общие и (или) специальные административные обязанности организации в административно-публичной сфере; и) юридическая (административная и иная публично-правовая) общая или специальная ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения <134>. -------------------------------- <134> См.: Административное право России: Учебник. М.: Юнита-Дана, 2008. С. 114. В зависимости от особенностей содержания перечисленных элементов выделяют общий и специальный административно-правовые статусы организаций. Общий административно-правовой статус организации представляет собой общую административно-правовую характеристику этой организации и включает в себя, в частности, наиболее общие административные права (полномочия), ограничения этих прав, административные обязанности этой организации и общие условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения. Общим административно-правовым статусом обладают, в частности, большинство предприятий - как государственные, так и негосударственные, общественные и религиозные объединения, социально-культурные учреждения. Общий административно-правовой статус возникает у организации с момента ее создания (государственной регистрации в качестве юридического лица). Одновременно с возникновением общего административно-правового статуса у организации возникает и общая административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность). Специальный административно-правовой статус организации представляет собой специальную административно-правовую характеристику этой организации и включает в себя, в частности, специальные административные права (полномочия), ограничения этих прав (полномочий), административные обязанности этой организации и специальные условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения. К числу организаций, обладающих специальным административно-правовым статусом, можно, в частности, отнести органы исполнительной власти и некоторые виды государственных учреждений, наделенные отдельными внешними государственно-властными полномочиями, в частности учреждения Пенсионного фонда Российской федерации, региональные управления автомобильных дорог, администрации морских рыбных портов и т.п. Предприятия и учреждения - две разновидности организаций, осуществляющих в отличие от органов исполнительной власти не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства. В качестве таковых они не обладают юридически властными полномочиями и не являются субъектами управления. Предприятие - самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности в получении прибыли. Предприятия осуществляют свою деятельность на основании положений гражданского, налогового законодательства, а также отдельных норм административного законодательства. Сущность административно-правового регулирования хозяйственной деятельности предприятий выражается в воздействии на них органов государственной власти и местного самоуправления. При этом воздействие заключается в осуществлении отдельных видов контроля или надзора (налогового, валютного, метрологического, таможенного, транспортного), государственной регистрации, принудительной ликвидации, предотвращении монопольной и иной деятельности, направленной на ограничение конкуренции, предоставлении гарантий и поддержки, применении мер юридической ответственности <135>. -------------------------------- <135> См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2006. С. 137. Учреждения выполняют социально-культурные или административно-политические функции. Они создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, культуры, здравоохранения и др.). Различия между предприятиями и учреждениями коренятся в содержании и результатах их основной деятельности. Вместе с тем деятельности предприятий часто сопутствует выполнение отдельных функций, характерных для учреждений, и, наоборот, учреждения могут выполнять работу, характерную для предприятий (например, в научно-исследовательских учреждениях часто функционируют экспериментальные и другие заводы, различные производственные подразделения). Создание предприятий и учреждений является правом собственника имущества или уполномоченного им органа. В случаях, предусмотренных законодательством, они могут быть созданы по решению трудового коллектива государственного или муниципального предприятия (например, о выделении из состава предприятия структурных подразделений для создания нового предприятия). Учредительными документами являются устав предприятия, учреждения, а также решение о его создании или договор учредителей. Предприятия и учреждения подлежат государственной регистрации, данные о них затем вносятся в государственный реестр. Государственная регистрация юридических лиц производится в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <136>, и в специальном порядке, который распространяется на общественные объединения, политические партии, профсоюзные, благотворительные, религиозные организации, торгово-промышленные палаты. Специальные правила регистрации распространяются на кредитные организации, решение о их создании принимается Центральным банком РФ. -------------------------------- <136> СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3431. Общие правила государственной регистрации юридических лиц при их создании состоят в следующем. Уполномоченным физическим лицом организации (руководителем регистрируемого юридического лица, учредителями) в регистрирующий государственный орган представляется заявление с приложением установленного законодательством перечня необходимых учредительных и других документов. В заявлении должно быть подтверждено, что: а) представленные учредительные документы соответствуют требованиям законодательства по юридическим лицам данной организационно-правовой формы; б) сведения, содержащиеся в представляемой документации, достоверны; в) соблюден установленный законом порядок учреждения организации. Государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрируемый орган, на который возлагается в пятидневный срок с момента государственной регистрации представить сведения о государственной регистрации юридического лица в иные государственные органы (статистики). Не позднее одного дня с момента государственной регистрации регистрирующий орган выдает (направляет) заявителю документ единой формы, подтверждающий факт внесения соответствующей записи в государственный реестр. Подобным же образом закон определяет особенности процедур государственной регистрации при создании юридических лиц путем реорганизации, при внесении изменений в учредительные документы организаций, при ликвидации юридических лиц, а также устанавливает основания отказа в государственной регистрации и ответственность за нарушение его порядка. Юридические лица вправе выполнять в соответствие с целями своего создания любую деятельность, если она не запрещена законодательством, не ограничена лишь кругом государственных структур ее осуществления либо не исключена для данного вида организаций помимо их основной деятельности. Вместе с тем отдельные виды предпринимательской и иной деятельности требуют наличия у организаций специальной административной правоспособности, возникающей в административно-разрешительном порядке, т.е. при получении юридическими лицами властно-разрешительного акта уполномоченных государственных органов на право осуществлять соответствующую деятельность. Разрешительная система получения организациями специальной административной правоспособности представлена в законодательстве либо в форме лицензирования деятельности, либо в близких по своему существу к лицензированию формах выдачи юридическим лицам специальных разрешений, допусков, удостоверений, аттестатов и т.д. Действующее законодательство о лицензировании включает Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <137>, а также специальные акты, регулирующие особые виды производственной и непроизводственной деятельности, на которые Закон не распространяется (использование атомной энергии, производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, деятельность, связанная с защитой государственной тайны; деятельность кредитных организаций; деятельность по организации биржевой торговли, деятельность биржевых посредников и биржевых брокеров и др.). -------------------------------- <137> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716. Под лицензированием понимаются мероприятия, связанные с представлением, переоформлением лицензий, их приостановлением и аннулированием, а также лицензионным контролем. Закон относит к лицензируемым видам деятельности те, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию и требует поэтому лицензирующего регулирования. Оно, в свою очередь, заключается в разработке, производстве, испытании и ремонте авиационной техники, вооружения и военной техники, гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговле гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия, боеприпасов, пиротехнических изделий, эксплуатации взрывопожароопасных, химически опасных производственных объектов и т.д. (ч. 1 ст. 12 Закона). Лицензия выдается отдельно на каждый из лицензируемых видов деятельности бессрочно. Закон подробно регламентирует порядок принятия решений о предоставлении лицензий: перечень предоставляемых соискателем лицензии документов, срок рассмотрения заявления о предоставлении лицензии (не более сорока пяти рабочих дней), основания отказа в предоставлении лицензии, содержание решения о предоставлении лицензии или дубликата. Уточнение процедур лицензирования, а также лицензионных требований и условий, предъявляемых к конкурентным видам деятельности, определяется соответствующим законодательством и положением об их лицензировании, утверждаемым, главным образом, Правительством РФ. Так, Положение о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности <138> требует наличия в штате юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) как минимум одного эксперта, аттестованного в области промышленной безопасности в установленном порядке, для которого работа в данной организации является основной. -------------------------------- <138> Постановление Правительства РФ от 22 июня 2006 г. N 389 "О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности" // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2851. По результатам лицензионного контроля могут применяться как меры административной ответственности (за осуществление предпринимательской и непредпринимательской деятельности без специального разрешения или лицензии либо с нарушением их требований и условий), так и особые административно-правовые санкции в форме приостановления или аннулирования лицензий (за неоднократные или грубые нарушения лицензионных требований и условий) <139>. Например, антимонопольное законодательство закрепляет обширный перечень полномочий федеральной антимонопольной службы. В частности, ее органы могут: 1) возбуждать дела, по результатам рассмотрения которых принимать решения и выдавать предписания; 2) выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания: об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства, о принудительном разделении коммерческой организации или некоммерческой организации, с перечислением в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства; 3) обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства; о признании недействительными, противоречащими антимонопольному законодательству актов, соглашений органов исполнительной власти, договоров об обязательном заключении договора с хозяйствующим субъектом, о ликвидации коммерческих организаций и некоммерческих организаций и др. -------------------------------- <139> См.: Российское административное право. Волгоград, 2002. С. 141 - 144. Государственные органы вправе осуществлять также пожарный, налоговый, метрологический контроль, контроль за качеством продукции, товаров и услуг, ценообразования и др. Деятельность предприятия, учреждения прекращается в виде ликвидации или реорганизации по решению собственника или органа уполномоченного его создавать, с согласия трудового коллектива либо по решению суда. Основанием для ликвидации могут быть: признание банкротом; принятие решения о запрете деятельности из-за невыполнения условий, установленных законодательством, признания судом недействительными учредительных документов и решения о создании предприятия, по другим основаниям, предусмотренным законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов. Все организации могут быть подразделены на виды в зависимости от видов собственности - на государственные, муниципальные и частные. В систему государственной организации входят государственные унитарные предприятия и государственные учреждения. Государственные унитарные предприятия могут быть созданы в двух организационно-правовых формах, различие которых обусловлено содержанием имущественных прав: в форме унитарного предприятия, основанного на праве государственного ведения и форме федерального казенного предприятия, основанного на праве оперативного управления. Особенности создания и деятельности унитарных и иных предприятий заключаются в следующем: 1) имущество предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и не делится между работниками предприятия; 2) деятельность предприятия строго определяется предметом и целями его деятельности, утверждаемыми собственником имущества; 3) предприятие создается без ограничения срока, если иное не предусмотрено уставом; 4) предприятие не вправе выступать учредителем (участником) кредитной организации, а участие унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации возможно только с согласия собственника имущества; 5) унитарное и казенное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; 6) унитарное предприятие распоряжается только движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. Недвижимое имущество оно не вправе продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества без согласия собственника; 7) казенное предприятие не вправе распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом без согласия собственника; 8) уставной фонд в казенном предприятии не создается; 9) для государственной регистрации унитарных и казенных предприятий требуется дополнительное предоставление решения собственника о создании предприятия. Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Правовое положение государственных унитарных предприятий определяется Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <140>. -------------------------------- <140> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746. 2. Муниципальные организации - это организации, созданные муниципальными образованиями, основанные на муниципальной собственности, в том числе непосредственно финансируемые соответствующими муниципальными образованиями и действующие в административных правоотношениях от их имени либо от собственного имени, но по их поручению. Примером таких организаций являются органы местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения. Административно-правовой статус муниципальных организаций, так же как и государственных, неоднороден, поскольку они создаются публичными, а именно муниципальными, образованиями и некоторые из них выполняют функции публичного управления. Соответственно, с учетом места и роли муниципальных организаций в системе административных |