Учебник с. Н. Братановский
 Скачать 1.98 Mb.
|
|
Глава 6. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 6.1. Место и роль Президента Российской Федерации в системе исполнительной власти По Конституции РФ Президент является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Президент - это высшее должностное лицо государства и одновременно государственный орган. Должность Президента РФ является выборной. Избирается Президент РФ на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. При этом одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух раз подряд. Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <66>. -------------------------------- <66> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171. Хотя Президент РФ формально не является главой исполнительной власти, он активно влияет на деятельность исполнительных органов, что выражается в различных формах: прямо, поскольку многие из федеральных органов исполнительной власти подчинены ему непосредственно через Правительство РФ, либо путем назначения на должность и освобождения от должности, а также издания своих нормативных распорядительных актов. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти состоят в следующим. Он: - назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства; - имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; - принимает решение об отставке Правительства; - представляет Государственной Думе кандидатуру назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от обязанностей, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных и министров; - формирует и возглавляет Совет Безопасности; - утверждает Военную доктрину; - формирует Администрацию Президента; - назначает и освобождает полномочных представителей Президента; - назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил; - назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранные государства и международные организации; - подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти); - обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; - осуществляет руководство внешней политикой страны; - ведет переговоры, подписывает международные договоры и ратифицированные грамоты; - принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, в соответствующих случаях вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, а также чрезвычайное положение с незамедлительном сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие и специальные звания. Президент РФ по вопросам, отнесенным к его ведению, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории. Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства и приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. 6.2. Правовой статус и структура Администрации Президента Российской Федерации Организационная структура института Президента РФ достаточно сложна и имеет свое закрепление непосредственно в Конституции РФ. Среди многочисленных полномочий Президента РФ, отраженных в ней, - полномочия по формированию Администрации Президента РФ и назначению полномочных представителей Президента РФ, закрепленные в ст. 83 Конституции РФ. Большую роль в обеспечении президентских функций и полномочий играет Администрация Президента. Созданная в качестве рабочего аппарата главы государства, она со временем институировалась в указах Президента в государственный орган власти. Фактически она становится вторым управляющим центром в отношении исполнительной власти. Согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <67> Администрация Президента является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ. Администрация в целях обеспечения деятельности Президента Российской Федерации осуществляет следующие функции: -------------------------------- <67> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395. - организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы; - подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации; - подготовка предложений о подписании Президентом Российской Федерации федеральных законов либо об их отклонении; - подготовка, согласование и представление Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту Российской Федерации документов; - обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также иных документов, подписанных Президентом Российской Федерации; - подготовка материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и для его программных выступлений; - обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской Федерации, Государственного совета Российской Федерации и других совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации; - осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента Российской Федерации; - подготовка проектов обращений Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации; - подготовка предложений Президенту Российской Федерации об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и т.д. В состав Администрации входят: Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, два заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, помощники Президента Российской Федерации, включая помощников Президента Российской Федерации - начальников управлений Президента Российской Федерации, руководитель протокола Президента Российской Федерации, пресс-секретарь Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, полномочные представители Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, советники Президента Российской Федерации, старшие референты, референты Президента Российской Федерации и иные должностные лица Администрации; управления Президента Российской Федерации; иные самостоятельные подразделения Администрации. Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов. Предельная численность работников Администрации и ее смета утверждаются Президентом Российской Федерации. О каждом структурном подразделении Администрации Президента РФ Указом Президента РФ утверждается соответствующее положение, которое включает в себя, как правило, следующие основные части: общие положения; основные функции управления; основные задачи управления; обеспечение деятельности управления; руководство управления (например, Положение о государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. N 699 <68>). Все самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, Положением об Администрации Президента РФ, и соответствующим положением о конкретном подразделении Администрации Президента РФ, которые утверждаются Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. -------------------------------- <68> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2147. Де-юре Администрация Президента и ее структурные подразделения не обладают самостоятельными полномочиями и не могут принимать обязательные для других государственных органов решения. Они лишь призваны обеспечивать подготовку решений Президента и их выполнение. Фактически же Администрация играет важную роль в организации и функционировании всего государственного механизма, а ее руководитель является весомой и влиятельной политической фигурой. В течение последних лет система и структура федеральных органов исполнительной власти, взаимоотношения между различными ветвями государственной власти, взаимодействие гражданского общества и государства реформируются в соответствии с концепцией и основными направлениями административной реформы. Одним из первых шагов в проведении административной реформы стало утверждение Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе <69>. В России образовано восемь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Образование округов позволило более эффективно осуществлять федеральный контроль на уровне нескольких субъектов РФ, дало возможность своевременно разрешать возникающие споры и конфликты между органами региональной государственной власти. Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. N 337 утверждено Положение о совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе <70>. Такой совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. -------------------------------- <69> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112. <70> СЗ РФ. 2005. N 13. Ст. 1139. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, входит в состав Администрации Президента РФ. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Основными задачами полномочных представителей являются: - организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; - организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; - обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; - представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений. В целях решения возложенных на него задач полномочный представитель осуществляет следующие функции: - обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; - анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние кадровой обеспеченности в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующее предложение; - организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; - разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; - согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти; - организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; - согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа; - согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий; - вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента РФ; - вручает по поручению Президента РФ удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции; - принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; - организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; - вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; - взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. В рамках реализации порученных ему функций полномочный представитель имеет право: - запрашивать и получать необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц; - направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; - пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти; - использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации; - организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; - направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан; - вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания; - привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; - образовывать совещательные и консультативные органы. Кроме того, полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа. Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента РФ. Непосредственное обеспечение его деятельности осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ. Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента РФ и Управления делами Президента РФ, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента РФ. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации и полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе представляют интересы Президента РФ и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания. Они также входят в состав Администрации Президента РФ. Указанные представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента РФ и осуществляют следующие функции: а) полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации представляет: позицию Президента РФ по рассматриваемым Советом Федерации федеральным конституционным законам, одобренным Государственной Думой; и федеральным законам, принятым Государственной Думой: обоснования отклонения Президентом РФ принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов; указы Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации; кандидатуры для назначения на должности, внесенные на рассмотрение Совета Федерации Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ; предложение Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. б) полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе представляет: законопроекты, внесенные Президентом РФ, на заседаниях Государственной Думы; позицию Президента РФ по законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой; обоснования отклонения Президентом РФ принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов; кандидатуры для назначения на должности, внесенные на рассмотрение Государственной Думы Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ; предложение Президента РФ об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ; Для реализации своих функций представители имеют право: согласовывать законопроекты, вносимые Президентом РФ в Государственную Думу; участвовать в подготовке предложений Президенту РФ о подписании или об отклонении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов; запрашивать и получать в установленном порядке необходимые заключения, материалы и информацию от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти; пользоваться банками данных Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. |