потехин. Потехин Модернизация государственного управления. В. А. Потехин Кафедра социологии Российский университет дружбы народов ул. МиклухоМаклая, 102, Москва, Россия, 117198 Статья
 Скачать 169.98 Kb.
|
|
110 МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ИННОВАЦИИ В.А. Потехин Кафедра социологии Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10/2, Москва, Россия, 117198 Статья посвящена проблеме модернизации государственного управления в современной Рос- сии. Основной акцент в работе делается на проблеме реформирования наиболее существенных направлений управленческой деятельности, позволяющих повысить эффективность и результа- тивность государственного управления. Ключевые слова: модернизация государственного управления, административная реформа, реформа государственной службы, реформа бюджетных отношений, управленческие нововведе- ния, направления управленческой деятельности. Модернизация государственного управления в современной России, как по- казывает накопленный опыт реформирования, осуществляется по нескольким наи- более существенным направлениям и касается целого ряда нововведений. В част- ности, при проведении административной реформы, реформы государственной службы, бюджетного процесса, федеративных отношений и других реформ особое значение отводилось следующим аспектам деятельности исполнительных орга- нов власти [2]: — оптимизации масштабов и характера государственного управления; — стандартизации и регламентации управленческой деятельности; — улучшению взаимодействия исполнительной власти и общества; — формированию «электронного правительства»; — информационному обеспечению и управлению изменениями; — совершенствованию государственной службы; — управлению и бюджетированию по результатам деятельности. Ключевые направления системной модернизации государственного управле- ния определяются в первую очередь на основе более четкого определения роли и места государства в жизни современного общества. Определение и уточнение функций государства в экономике, социальной сфере, в области безопасности и др. позволяют оптимизировать масштабы и характер государственного управления. К управленческим инновациям и институтам, связанным с оптимизацией мас- штабов и характера государственного участия в разных сферах жизни обще- ства, можно отнести: — функциональный анализ государственных органов исполнительной вла- сти (доказательные процедуры необходимости тех или иных функций); — оптимизация структуры функций, их распределение по типам органов; — создание новых типов управленческих органов (министерства — агент- ства — службы); Потехин В.А. Модернизация государственного управления: основные направления и инновации 111 — децентрализация и рассредоточение исполнения государственных функций и оказания государственных услуг; — государственный заказ (аутсорсинг) на исполнение отдельных функций, услуг, процессов; — частногосударственное партнерство (концессионное соглашение). Следствием перехода к новой модели участия государства в жизни общества стала ориентация на реализацию следующих установок: освобождение от избы- точных государственных функций; исключение конкуренции компетенций (когда сложно понять, какое ведомство за что отвечает и в чьем введении находится тот или иной вопрос); передача участникам рынка многих контрольных функций, которые раньше выполняло государство; разделение управленческих структур, определяющих политику, и органов, ее реализующих; органов, вырабатывающих правила деятельности, и служб, осуществляющих надзор за их исполнением. Осуществлялись также другие законодательные и нормативно-организационные действия и мероприятия, связанные с оптимизацией государственных функций, которые бы позволили создать необходимые предпосылки для модернизации госу- дарственного управления в условиях цивилизованных рыночных отношений [8]. Главный акцент был сделан на специализации органов исполнительной власти, их функциональной эффективности и подотчетности, предполагающих создание одноцелевых агентств, разделение управленческих задач на отдельные проблемы и программы, нацеленность на эффективность и совершенствование государст- венных услуг. Направления модернизации государственного управления, связанные со стан- дартизацией и регламентацией управленческой деятельности, сопровожда- лись следующими инновациями: — разработкой административных регламентов взаимодействий и внутрен- ней деятельности федеральных органов власти; — разработкой и введением административных регламентов отдельных го- сударственных функций, государственных услуг и процессов; — разработкой перечней и стандартов государственных функций, связанных с внешними взаимодействиями, и государственных услуг. Внедрение стандартов и регламентов позволяет ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг представляют собой подробное описание последовательности действий и взаимодействий, выполнение которых необходимо для надлежащей реализации полномочий органов исполнительной власти. С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государ- ственных функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и количест- венные характеристики административно-управленческих процессов, устанавлива- ют требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями. В настоящее вре- мя отсутствие необходимых стандартов не позволяет конкретизировать обязатель- ства органов власти перед гражданским обществом, внедрить объективные про- цедуры контроля и оценки их деятельности. Вестник РУДН, серия Социология, 2011, № 2 112 Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к ее качеству и может быть установлен, с одной стороны, исходя из потребностей клиентов, а с другой — с учетом технологических, материально- технических, финансовых и иных ресурсных ограничений. Наряду со стандар- тами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражда- нами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт об- служивания включает такие требования, как своевременность и полноту ответа на обращения граждан и организаций, периодичность обновления сайта ведом- ства, перечень контактных лиц и другие параметры взаимодействия. Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, льготы, характер разрешения). Основная цель внедре- ния системы стандартов и регламентов состоит в минимизации издержек взаимо- действия между гражданами и юридическими лицами с органами власти в про- цессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций. В связи с объективной ограниченностью применения экономических меха- низмов получил развитие альтернативный (не контрактный) подход к оценке и контролю деятельности органов исполнительной власти. Этот путь связан с раз- работкой административных регламентов и стандартов. В январе 2005 г. вышло постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте вза- имодействия федеральных органов исполнительной власти», а в июле того же го- да — «Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации». Эти документы определяют систему регламентов и стандартов, которые призваны упорядочить иерархические взаимодействия, спе- цифицировать права и обязанности органов исполнительной власти. Разработка стандартов государственных функций и услуг имеет большое зна- чение для бюджетного планирования и управления. Подготовка стандартов пред- полагает их экономическое обоснование. Удельные расходы на услуги, предостав- ляемые в соответствии со стандартом, могут в перспективе стать нормативами для обоснования бюджетных заявок ведомств. Разработка перечней и стандартов государственных услуг может стать барь- ером на пути появления ненужных, навязанных обществу услуг. Для этого не- обходимо, во-первых, чтобы включение функции или услуги в утверждаемый перечень носило доказательный характер. Во-вторых, государственные услуги, не прошедшие процедуру включения в перечень и не имеющие установленных стандартов, должны признаваться избыточными. В-третьих, вслед за бумажными версиями регламентов по наиболее массовым услугам должны разрабатываться технические задания на автоматизацию процессов, т.е. на создание электронных административных регламентов. Электронные административные регламенты в перспективе могут стать базовыми рабочими элементами электронного прави- тельства и дать наибольший эффект с точки зрения гибкости управления, инфор- мационной насыщенности принятия решений, снижения уровня затрат при ис- полнении государственных функций и услуг. Потехин В.А. Модернизация государственного управления: основные направления и инновации 113 Нововведения, связанные с изменением взаимодействия между исполни- тельной властью и обществом, были связаны в первую очередь со следующи- ми основными мероприятиями: — обеспечением открытости и прозрачности государственных органов уп- равления; — развитием механизмов гражданского участия и общественного контроля; — общественной экспертизой разрабатываемых проектов. Право на доступ к информации закреплено в Конституции РФ и получило дальнейшее развитие в Федеральном законе от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ «Об ин- формации, информатизации и защите информации» и далее в Федеральном за- коне от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [9], в законопроекте «Об обеспечении доступа к инфор- мации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправле- ния». В рамках проводимых реформ некоторые федеральные органы утверждают свои административные регламенты по информированию и консультированию [6]. Основными принципами обеспечения доступа к информации являются от- крытость, доступность, своевременность, достоверность, свобода поиска, полу- чения и передачи информации о деятельности государственных органов и орга- нов местного самоуправления. Важными формами гражданского участия, позволяющими повысить эффек- тивность взаимодействия государственных и общественных структур, являются гражданский контроль и гражданская экспертиза. Основные задачи, которые они призваны выполнять, состоят в привлечении внимания органов власти и общест- венности к значимой проблеме, стимулировании ее решения, устранении злоупот- реблений, нарушений законодательства, контроле соблюдения прав человека, по- вышении качества работы чиновников и оказываемых ими государственных услуг. Существующие механизмы гражданского контроля и общественной экспертизы призваны развивать систему государственного управления, бороться с существу- ющими дефектами, разрешать присущие ей противоречия, препятствовать узур- пации власти, подмене общественных и государственных интересов частными и групповыми интересами чиновников и связанных с ними бизнес-структур [1]. В настоящее время, несмотря на институционализацию основных форм граж- данского участия, призванную обеспечить реальные механизмы реализации прав граждан на управление общественными делами, еще не сняты существующие барьеры и препятствия, тормозящие развитие реального общественного контроля и экспертизы на практике. В частности, существует множество формальных ос- нований со стороны исполнительных органов власти для отказа общественности в предоставлении необходимой информации под предлогом ее закрытости. Не- редко можно наблюдать отсутствие реакции на выводы общественной эксперти- зы, которые носят для исполнительных органов рекомендательный характер, уход от ответственности за недолжное исполнение законов и прописанных в нем для государственных служащих обязанностей и функций. К инновациям, связанным с формированием электронного правительст- ва, к реализации которых активно приступили в последние годы, можно отнести Вестник РУДН, серия Социология, 2011, № 2 114 такую систему мероприятий, как автоматизация управленческих процессов, их учета и контроля, обеспечение доступности информации, создание систем единых информационных ресурсов с дифференцированными режимами доступа. Модер- низация данных аспектов системы государственного управления была направ- лена на повышение эффективности реализации исполнительных функций орга- нов власти. Согласно Стратегии развития информационного общества в Российской Фе- дерации, к 2015 г. Россия в международных рейтингах в области развития инфор- мационных технологий должна попасть в число первых двадцати ведущих стран мира [7]. В 2008 году в рейтинге развития электронного правительства Россия находилась на 60-м месте. При этом в Стратегии не предусматриваются какие-либо экстраординарные меры, способные изменить положение. Электронное правитель- ство не стало приоритетной национальной программой России, и в этом вопросе еще не преодолен ведомственный подход. Например, в настоящее время Минэко- номразвития России строит свое электронное правительство как сеть многофунк- циональных центров (МФЦ), сопряженную с системой порталов государственных услуг, а Минкомсвязи России строит свой прообраз электронного правительст- ва — Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ). Кон- цепции федерального и региональных электронных правительств не предполагают оптимизации консолидированного бюджета на информационно-коммуникацион- ные технологии всех уровней власти Российской Федерации, создания интегриро- ванного электронного правительства и соответствующей единой системы управле- ния этим процессом. Также в концепции не прописано создание единого центра компетенции, осуществляющего на постоянной основе создание и внедрение ме- тодологии интегрированного электронного правительства, разработку стандартов соединения информационных систем трех уровней власти Российской Федерации, внедрение этих стандартов. Не предполагается и экспертиза проектов и бюджетов создания электронных правительств федерального, регионального и муниципаль- ного уровней, мониторинг создания интегрированного электронного правительства России. Все это уже на уровне формирования нормативной основы деятельности закладывает в механизмы функционирования данной инновации государственного управления, какой является создание электронного правительства, определенные несовершенства, связанные с разорванностью, несогласованностью действий в раз- ных звеньях управления. Направление модернизации государственного управления, связанное с инфор- мационным обеспечением и управлением изменениями, было отмечено целым рядом управленческих нововведений. К инновационным организационным реше- ниям можно отнести «библиотеки лучшей практики», которые являются новой, более совершенной по сравнению с традиционным участием в конференциях, семинарах, круглых столах, формой обмена современным опытом управления. В интернет-библиотеках лучших практик собираются описания наиболее успеш- ных проектов, реализуемых в разных городах мира, по решению самых разно- образных проблем: транспортных, экологических, в области ресурсосбережения, безопасности, социального обеспечения, здравоохранения и пр. Потехин В.А. Модернизация государственного управления: основные направления и инновации 115 К другим нововведениям в рамках данного направления модернизации го- сударственного управления можно отнести мониторинг оценки качества и кон- курентоспособности государственного управления. Особое значение отводится разработке показателей и индикаторов качества, полноты и доступности услуг, по- стоянному отслеживанию уровня их результативности и эффективности, свое- временному реагированию на возникающие проблемы и корректирующим дейст- виям и мероприятиям, призванным исправить выявленные недостатки. Несмотря на то, что эти управленческие практики доказали свою эффектив- ность и получают все более широкое распространение в мире, в условиях нынеш- ней России, с высоким уровнем коррумпированности и безответственности чинов- ников, существует опасность, что их применение не будет решающим образом влиять на принятие управленческих решений и может во многом носить чисто декоративный, формальный характер. Важные нововведения коснулись вопросов реформирования государственной службы,были усовершенствованы следующие направления, касающиеся подбо- ра, расстановки, продвижения и ротации управленческого персонала: — квалификационные требования, конкурсы, аттестации, классные чины, ква- лификационные экзамены; — конфликт интересов на государственной службе; — должностные регламенты; — реестры должностей государственной службы и государственных слу- жащих; — институт кадрового резерва; — подготовка и переподготовка кадров; — служебные контракты; — особый порядок оплаты труда по результатам для отдельных должностей; — определение порядка и условий кадровой мобильности между государ- ственным и частным секторами; — привязка уровня оплаты труда на государственной службе к сопоставимым должностям частного сектора. Совершенствование и модернизация разных сторон государственной службы создают предпосылки улучшения работы государственных чиновников, повыше- ния уровня их мотивации, роста ответственности за порученное дело, ориентируют на достижение результата, на проявление инициативы и самостоятельности, ук- репляют исполнительскую дисциплину. С внедрением новой системы повышаются требования к специализации кадров, объективно сформулированным плановым заданиям и оценке их исполнения, ресурсному обеспечению деятельности. Поми- мо организационных изменений, внедрение контрактной практики в сфере госу- дарственного управления требует разработки процедур и методов определения результатов деятельности, а также нормативного обоснования их стоимости. Определение итоговых показателей деятельности и ее результатов является, как правило, сложной задачей и затрагивает интересы разных групп и распреде- ление между ними ресурсов. Эта задача связана с выбором правил и процедур, в рамках которых данные показатели утверждаются и контролируются. При этом часто недостаточно определить плановые показатели, главное — обеспечить их достижение. Для этого важно обосновать объем ресурсов, гарантирующий дос- Вестник РУДН, серия Социология, 2011, № 2 116 тижение показателей (выполнение планов или контрактов). Решение этой задачи и означает, собственно, переход к бюджетированию по результатам. В рамках реализации такого направления модернизации государственного управления, как бюджетирование, ориентированное на результат, и управ- ление по результатам были проанализированы государственные бюджетные расходы и разработаны новые принципы и нормативы управленческой деятель- ности [3; 4; 5]. К данным действиям в первую очередь можно отнести: — доклады о результатах и основных направлениях деятельности федераль- ных органов исполнительной власти и субъектов исполнительной власти субъ- ектов Российской Федерации; — среднесрочное бюджетное планирование; — стратегическое и оперативное планирование деятельности; — нормативы расходов на исполнение государственных функций и оказание государственных услуг. В рамках современной концепции бюджетного процесса, получившей широ- кое распространение во многих странах, планирование и контроль исполнения бюджета перемещаются из области сметного планирования затрат в область де- тального обоснования результатов и их бюджетной стоимости. Начиная с 2004 г. в нашей стране приступили к внедрению данного подхода на основании докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного пла- нирования, разработки среднесрочного финансового плана, разделения бюджетов действующих и вновь принимаемых обязательств, совершенствования бюджет- ной классификации. Несмотря на то, что эти реформы начались, были еще не- достаточно ясны цели и стратегия перехода от сметной модели финансирования к системе управления по результатам. В то же время наряду с модернизаций государственного управления на прин- ципах менеджмента совершенствовались такие аспекты управленческой деятель- ности, как среднесрочное бюджетное планирование, а также стратегическое и опе- ративное планирование. Важно отметить, что универсального подхода к разработке систем управления по результатам для разных типов органов государственной власти не существует, да и он, скорее всего, невозможен. При попытке унификации это в одних случаях может привести к избыточной и неадекватно отражающей реальную ситуацию де- тализации плановых заданий, а в других — к недостаточной их регламентации и конкретизации. Разработка и принятие новых нормативных актов и методиче- ских разработок еще не гарантирует должной реализации принципов, направле- ний и механизмов эффективного государственного управления. Накопленный опыт осуществления реформ государственного управления по- казывает важность координации их отдельных элементов и мероприятий. Задержка или пробуксовка реформирования одних элементов системы государственного уп- равления может затормозить и обесценить модернизацию других. Особую опас- ность представляют проявления бессистемности, непоследовательности, подмены новых институтов их «титулами». В связи с этим крайне важно, чтобы реальная модернизация государственного управления и внедряемые управленческие инно- вации не свелись к имитации реформ и решили бы те социальные и экономиче- ские задачи, которые они призваны обеспечить на практике. Потехин В.А. Модернизация государственного управления: основные направления и инновации ЛИТЕРАТУРА [1] Гончаров А.А. Гражданский контроль как механизм самоорганизации общественной сис- темы // Управление общественными и экономическими системами. — 2008. — № 1. [2] Клименко А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // Информационно-аналитиче- ский вестник Уральской академии государственной службы «Чиновник». URL: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php [3] Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению ре- зультативности бюджетных расходов». [4] Постановление Правительства РФ от 19.04. 2005 № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ». [5] Постановление Правительства РФ от 27.04.2005 № 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006—2008 годы». [6] Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и ут- верждения административных регламентов исполнения государственных функций и ад- министративных регламентов (предоставления государственных услуг)». [7] «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» (утв. Пре- зидентом РФ 07.02.2008 № Пр-212). [8] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных орга- нов исполнительной власти». [9] Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных тех- нологиях и о защите информации». GOVERNMENT MODERNIZATION: THE BASIC DIRECTIONS AND INNOVATIONS V.A. Potekhin Sociology Chair Social Sciences and Humanities Department Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklai str., 10/2, Moscow, Russia, 117198 The article is devoted to the problem of modernizing public administration in contemporary Rus- sia. The main focus in the paper is on reforming the most essential areas of management activity, mak- ing it possible to raise the efficiency and productivity of public administration. Key words: modernization of public administration; administrative reform, reform of public ser- vice, reform of budgetary relations; administrative innovations; areas of management activity. |