роль. Введение в начале xxi в
 Скачать 19.5 Kb.
|
|
Введение В начале XXI в. институты представительной демократии США - Конгресс (парламент) как высший орган законодательной власти, Президент как глава исполнительной власти, - а также Верховный суд как высший орган судебной власти получили всемирное признание и статус достойных подражания образцов политической системы общества. При всей устойчивости этих базовых институтов политической системы США на протяжении XX в. можно говорить о том, что с течением времени субстанциональный характер деятельности высших органов федеральной власти США не остается неизменным. В общественном сознании фактор периодических выборов и сменяемости членов обеих палат американского Конгресса и президентов закрепил представление о том, что основное назначение высших органов государства в американском обществе состоит в представительстве основных слоев и групп гражданского общества во властных структурах федерального уровня. Это положение особенно справедливо в отношении Конгресса США. Однако на протяжении примерно последних 50—60 лет и особенно в последние два десятилетия XX в. на первый план постепенно выдвинулись функциональные характеристики институтов политической демократии США, которые все в большей степени отражали возросшую роль федерального правительства в социально-экономической жизни общества и вытекающую из этого необходимость большего участия государства в распределении "экономического пирога", т.е. все возрастающей - либо абсолютно, либо относительно - доли валового внутреннего продукта (ВВП), перераспределяемой посредством федерального бюджета (порядка 19—20% на рубеже веков, или около 2 трлн. долл. ежегодно). Роль Конгресса как высшего законодательного органа США в современном бюджетном процессе определяется тем важнейшим обстоятельством, что, согласно Конституции страны, ни один цент и ни один доллар из средств федеральной казны не могут быть истрачены иначе, чем по закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год, утвержденному простым большинством голосов обеих палат и подписанному президентом как главой исполнительной власти. Иными словами, федеральный бюджет как финансовый документ о доходах и расходах федерального правительства и результирующем сальдо (положительном или отрицательном) должен быть законодательно одобрен, прежде чем стать основой социально-экономической и политической деятельности американского государства. В течение последних 25 лет, начиная с бюджетной реформы 1974 г., в США "постепенно произошла "фискализация" (от англ. fiscal - дисс.) деятельности Конгресса"1. Специфика этого процесса состоит в том, что детальное рассмотрение и утверждение ежегодных бюджетных запросов администрации превратилось в основную сферу деятельности американских законодателей, отнимающую у них массу сил и времени. Согласно подсчетам американских аналитиков, девять десятых объема работы Конгресса приходится на бюджетный процесс. В нем задействовано большинство комитетов законодательного органа власти. По мнению американских экспертов, комитеты по бюджету и ассигнованиям обеих палат Конгресса являются наиболее влиятельными и авторитетными на Капитолийском холме2. Ежегодно каждый законодатель, по меньшей мере, трижды голосует за тот или иной бюджетный документ. Для информационно-аналитического обслуживания законодательного бюджетного процесса в Конгрессе существует мощная система вспомогательных служб и аналитических органов, включая созданное в соответствии с Законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов Бюджетное управление Конгресса (БУК). Таким образом, даже по чисто формальным признакам становится очевидным, что формирование бюджетной политики занимает важное место в деятельности законодателей США. Фискализация" деятельности такого политического органа, каким является Конгресс США, способствовала, с одной стороны, усилению долгосрочной стабильности высших институтов политической системы США и, с другой стороны, ослаблению устойчивости, сбоям в работе этой системы в условиях 1.Описание бюджетного процесса Бюджетный процесс в США состоит из трех основных этапов: - составление бюджета президентом США; - работа Конгресса над проектом бюджета; - исполнение бюджета. Составление бюджета президентом США. Бюджет США состоит из нескольких томов, излагающих финансовые предложения президента и порядок распределения средств. Основное внимание уделяется предстоящему финансовому году, для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Бюджет предлагает также изменения в уровне финансирования уже установленных программ. Кроме предстоящего финансового года, бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, с целью отразить действие данного бюджетного решения в среднесрочной перспективе. Кроме того, документ включает данные по исполнению бюджета последнего финансового года. Ежегодное составление бюджета начинается не позднее весны (за 9 месяцев до его передачи в Конгресс (февраль) и за 18 месяцев до начала финансового года). Президент устанавливает общие направления бюджетной и финансовой политики. Основываясь на этих указаниях, Служба управления бюджетом (СУБ) совместно с федеральными ведомствами работает над определением уровня расходов для ведомств, как для будущего бюджетного года, так и для последующих четырех лет. В ходе составления бюджета происходит обмен сведениями, предложениями, оценками и политическими решениями между президентом, руководителем СУБ, другими служащими Исполнительной службы президента (ИСП), министрами и другими главами государственных ведомств. Решения принимаются с учетом ранее утвержденных бюджетов, включая бюджет текущего финансового года. Решения определяются также оценками экономического положения, подготовленными совместно с Советом экономических советников (СЭС), СУБ и Управлением казначейства (Министерством казначейства). К 1 сентября федеральные агентства и ведомства готовят и представляют проекты программ (смет) в СУБ, которые (при наличии замечаний) могут быть возвращены на доработку. По каждому агентству и ведомству (в разрезе программ) расчеты затрат производятся на прогнозируемый год и на 5 последующих лет. На этой стадии многие спорные вопросы решаются между ведомствами и СУБ, причем достаточно часто для их разрешения требуется вмешательство президента и служащих Белого дома. Обычно принятие решения заканчивается в конце ноября или начале декабря, когда СУБ рассылает инструкции во все министерства и ведомства. В этих инструкциях содержаться суммы, которые министерства и ведомства могут потратить в наступающем финансовом году. В декабре ведомства собирают свои предложения и замечания и отсылают их обратно по исполнительной вертикали. Между соответствующими ведомствами и СУБ вновь начинается процесс согласования. Достаточно часто тот или иной вопрос обсуждается напрямую между президентом и министром. К середине января все решения по бюджету со стороны исполнительной власти должны быть приняты. В конце января - начале февраля подготавливается окончательный президентский проект бюджета - пять томов, содержащих несколько тысяч страниц - и с этого момента начинается его всесторонний анализ. Представление бюджета Конгрессу намечено законом на первый понедельник февраля, хотя по самым разным причинам не всегда бюджет предоставляется в установленный срок. Бюджетное управление Конгресса (БУК), независимо от президента, в конце января готовит и выпускает доклад, в котором представлены: прогноз развития экономики на ближайшие несколько лет; оценка федеральных расходов при условии отсутствия резких изменений в текущей политике. 2.Роль бюджетного управления Конгресса США в бюджетном процессе Конгресс рассматривает проект президентского бюджета, вносит изменения, одобряет или отклоняет его. Конгресс вправе: изменить уровень финансирования, отменить или ввести новые программы; отменить или ввести налоги и другие источники доходов; внести изменения, влияющие на величину собираемых доходов. Рассмотрение бюджета Конгрессом начинается сразу же после его передачи президентом. Согласно процедуре, установленной постановлением Конгресса от 1979 г., наличие бюджетных средств Конгресс рассматривает до принятия решений по отдельным назначениям. Постановление требует от каждого постоянного комитета Палаты представителей и Сената предоставление проектов законов по вопросам, относящимся к бюджету (в пределах своих полномочий) в комитеты по бюджету Палаты представителей и Сената. Затем эти комитеты предлагают свои решения по бюджету, устанавливающие уровень для всех доходов, для бюджетных полномочий и расходов в целом, по видам деятельности. Устанавливается также приемлемый уровень бюджетного дефицита и заимствований. Итогом этой работы является выпускаемый БУК аналитический доклад. После этого главные события разворачиваются в Конгрессе, где два комитета по бюджету (от Палаты представителей и от Сената) должны сформулировать бюджетную резолюцию. Верхняя и нижняя палаты Конгресса готовят отдельные варианты резолюций (заключений) по проекту бюджета и принимают их на раздельных заседаниях. Имеющиеся разногласия по проекту резолюции устраняются в рамках работы согласительной комиссии. Бюджетная резолюция - это план; это основа для последующих действий Конгресса по бюджету. Ее цель - скоординировать и упорядочить работу всех комитетов Конгресса, имеющих какое-либо отношение к бюджету. Для проведения собственного анализа, бюджетные комитеты проводят слушания, приглашая экспертов, выслушивая свидетельские показания чиновников из правительственного аппарата, приглашая представителей Центра бюджетных и политических приоритетов и других организаций. Бюджетную резолюцию Конгресс должен принять до 15 апреля, но по разным причинам утверждение часто запаздывает. После принятия резолюции комитеты по бюджету обеих палат докладывают членам Конгресса об изменениях, которые необходимо внести в законопроект по бюджету. Законопроекты по бюджетным расходам разрабатываются в комитетах по ассигнованиям (по соответствующим направлениям) на основе проекта, предоставленного президентом, и с учетом утвержденной резолюции по бюджету. Подготовленные законопроекты голосуются в каждой палате и согласовываются на совместном заседании. После повторного голосования в палатах (как пакет документов по проекту бюджета в виде единого тома) проект бюджета до 15 апреля направляется на подпись президенту. В случае если президент накладывает вето, его можно преодолеть при наличии двух третей голосов в каждой палате или внесения необходимых изменений в законопроекты, с тем, чтобы президент счел возможным их подписать (или начать сначала выше указанную процедуру рассмотрения и утверждения бюджета). После утверждения бюджета СУБ делает поквартальную разбивку расходов (на законодательном уровне эти разбивки не утверждаются) и доводит основные показатели до Казначейства. Конгресс не вводит в действие бюджет как таковой. Он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей. Обычно, до определения бюджетных назначений, Конгресс принимает законодательство, уполномочивающее ведомства разрабатывать особые программы и, в некоторых случаях, устанавливает пределы средств, которые могут быть выделены для этих программ. Проекты постановлений о бюджетных назначениях разрабатываются в Конгрессе. Комитеты по назначениям (комиссии) каждой палаты имеют полномочия на годовые назначения. Эти комитеты разделены на подкомитеты, которые выслушивают и рассматривают подробные бюджетные материалы, подготовленные ведомствами, в пределах своих полномочий. После принятия постановления комитетом и Палатой представителей, оно передается в Сенат, где происходит его тщательное рассмотрение. В случае разногласий между двумя палатами Конгресса, расхождения должен разрешать совещательный комитет, состоящий из членов обеих палат. Доклад совещательного комитета направляется обеим палатам для одобрения. Когда расхождения устранены и согласовано постановление (вначале в Палате представителей, а затем в Сенате), оно направляется президенту как принятый законопроект для утверждения или отклонения. Если работа над одним или несколькими постановлениями не завершена к началу финансового года, Конгресс вводит в силу совместное решение, чтобы предоставить полномочия затронутым ведомствам продолжить финансовые сделки после определенного срока или до утверждения законопроекта об этих назначениях. В некоторые годы часть или все государство финансировалось весь год продлевающими бюджетными решениями. Такие решения должны быть предоставлены президенту на одобрение. Конгресс предоставляет полномочия на расходы, принимая как постоянные законы, так и постановления о бюджетных назначениях (то есть законы, не нуждающиеся в ежегодном введении). Хотя полномочия на расходы для большинства федеральных программ предоставляются ежегодно постановлением о назначениях, большая часть ежегодных полномочий предоставляется постоянными законами. Бюджетные полномочия, например, на процент по госдолгу и на некоторые программы с большими ежегодными обязательствами, такими, как социальное обеспечение, финансируются по постоянным законам. Сами расходы по постоянным бюджетным полномочиям вместе с расходами по обязательствам, связанным с полномочиями, выданными в предыдущие годы, составляют большинство расходов любого года. Поэтому большинство расходов за год не проходят через постановления о бюджетных назначениях для данного года. |