ГЧП в Австралии. Закона рейтинг глобального права на информацию индекс общественной честности индекс финансовой секретности

• Название: Закона рейтинг глобального права на информацию индекс общественной честности индекс финансовой секретности
• Дата: 09.12.2021
• Размер: 158.6 Kb.
• Имя файла: ГЧП в Австралии.pptx
• Тип: Закон; #297243

Противодействие коррупции в Австралии

ИНДЕКС ВОСПРИЯТИЯ КОРРУПЦИИ

Индекс верховенства

закона

РЕЙТИНГ глобального права на информацию

ИНДЕКС ОБЩЕСТВЕННОЙ ЧЕСТНОСТИ

Индекс финансовой секретности

Индекс открытости бюджета
В Австралии под этим подразумевается договор органа публичной власти с частным партнером, исполнение которого осуществляется, главным образом, в виде консорциума, образованного вокруг специализированной компании. Специализированная компания берет на себя обязательства по осуществлению проектирования и строительства объекта новой инфраструктуры и/или берет существующие активы в долгосрочную аренду либо вступает в отношении их в концессионные правоотношения, а также заключает долгосрочные контракты на эксплуатацию и управление инфраструктурными объектами. Отличительной чертой государственно-частных партнерств как механизма реализации проектов по обеспечению инфраструктуры является также привлечение частного капитала [5, с. 8].

На долю государственно-частных партнерств в Австралии приходится около 10% проектов в сфере австралийской инфраструктуры [9].

В этой стране государственно-частные партнерства задействуются и активно развиваются в сфере железнодорожной транспортной инфраструктуры, в сфере экологии и в сфере здравоохранения, в сфере автотранспортной инфраструктуры, в реализации политики инновационного развития страны. Активное привлечение частного сектора к сотрудничеству с государственным в виде государственно-частных партнерств (в современном понимании) началось в Австралии с 1980-х гг. С того времени форма такого взаимодействия значительным образом изменилась, и на настоящий момент государственно-частные партнерства применяются в целях предоставления услуг в значительном количестве секторов экономики, в частности в области дорожного и железнодорожного строительства и обеспечения, строительства и обеспечения функционирования аэропортов, а также предоставления услуг в области обеспечения социальной инфраструктуры: обеспечения школ, больниц и тюрем. Частный сектор стал принимать участие в обеспечении государственной инфраструктуры еще в 1980-х гг.; ярким примером такого участия может послужить туннель Сидней — Харбор. Развитие такого института, как государственно-частное партнерство, а также увеличение количества проектов, реализуемых в рамках такого сотрудничества, повлекло за собой развитие законодательства в данной сфере в 1990-х гг., был осуществлен ряд законодательных изменений . До 1990-х гг. правовое регулирование государственно-частных партнерств являлось недостаточно полным и в целом не способствовало привлечению участия частного сектора и осуществлению государственно-частных партнерств во всех сферах экономики, где это было возможно. Органы государственной власти, вступая в такого рода правоотношения, были ограничены специальным законодательством, направленным на предотвращение привлечения частного сектора к участию в реализации определенного рода проектов. В 1990-х гг. в Австралии был принят ряд нормативно-правовых актов, позволяющих более активное участие частного сектора и расширяющих сферы его потенциального привлечения. В качестве примеров можно привести Закон Австралии об аэропортах от 1996 г., Закон о дорогах от 1993 г. штата Новый Южный Уэльс, Закон Австралии о национальной железнодорожной корпорации от 1992 г. и Закон Австралии о телекоммуникациях от 1997 г. Ключевой особенностью данных актов относительно государственно-частных партнерств явилось установление более гибких норм, касающихся режима собственности, условий лизинга и предоставления услуг, а также предоставляющих более широкие возможности для участия частного сектора в обеспечении и строительстве инфраструктуры и предоставлении услуг [7, с. 11 — 12]. До 1990-х гг. правовое регулирование государственно-частных партнерств являлось недостаточно полным и в целом не способствовало привлечению участия частного сектора и осуществлению государственно-частных партнерств во всех сферах экономики, где это было возможно. Органы государственной власти, вступая в такого рода правоотношения, были ограничены специальным законодательством, направленным на предотвращение привлечения частного сектора к участию в реализации определенного рода проектов. В 1990-х гг. в Австралии был принят ряд нормативно-правовых актов, позволяющих более активное участие частного сектора и расширяющих сферы его потенциального привлечения. В качестве примеров можно привести Закон Австралии об аэропортах от 1996 г., Закон о дорогах от 1993 г. штата Новый Южный Уэльс, Закон Австралии о национальной железнодорожной корпорации от 1992 г. и Закон Австралии о телекоммуникациях от 1997 г. Ключевой особенностью данных актов относительно государственно-частных партнерств явилось установление более гибких норм, касающихся режима собственности, условий лизинга и предоставления услуг, а также предоставляющих более широкие возможности для участия частного сектора в обеспечении и строительстве инфраструктуры и предоставлении услуг [7, с. 11 — 12]. Предоставление основной части услуг, связанных с обеспечением субсидируемых штатом больниц, а также исправительных учреждений, было передано на осуществление в рамках соглашений о государственно-частных партнерствах. Кроме того, в штате Виктория началась разработка механизмов осуществления государственно-частных партнерств, основанных на опыте Соединенного Королевства, в частности на опыте применения модели привлечения частной финансовой инициативы, в соответствии с которой устанавливались процессуальные положения, касающиеся принятия решений на стадии до заключения договора о государственно-частном партнерстве, а также произведения контроля и надзора за предоставлением услуг на стадии строительства, а затем эксплуатации. В 2005 г. такой подход к осуществлению государственно-частных партнерств в штате Виктория был принят за основу при гармонизации подходов к реализации таких проектов на федеральном уровне и на уровне штатов. Общим моментом для всех государственно-частных партнерств является заключение соглашения, в соответствии с которым частный консорциум заключает контракт с государственным органом с целью осуществления финансирования, проектирования и строительства (или какого-либо рода улучшения) объекта в определенные сроки и с определенной стоимостью. Выплаты со стороны государственного сектора совершаются только после того, как услуги предоставлены, а результат готов к эксплуатации. Правительство штата Виктория признает два типа взаимодействия в виде государственно-частных партнерств, которые характеризуются разными способами осуществления выплат, основанных на определении спроса на услуги, предоставляемые в рамках таких проектов [3, с. 252 — 253]. Различие также заключается в способе получения доходов и в сущности государственных гарантий. Предоставление основной части услуг, связанных с обеспечением субсидируемых штатом больниц, а также исправительных учреждений, было передано на осуществление в рамках соглашений о государственно-частных партнерствах. Кроме того, в штате Виктория началась разработка механизмов осуществления государственно-частных партнерств, основанных на опыте Соединенного Королевства, в частности на опыте применения модели привлечения частной финансовой инициативы, в соответствии с которой устанавливались процессуальные положения, касающиеся принятия решений на стадии до заключения договора о государственно-частном партнерстве, а также произведения контроля и надзора за предоставлением услуг на стадии строительства, а затем эксплуатации. В 2005 г. такой подход к осуществлению государственно-частных партнерств в штате Виктория был принят за основу при гармонизации подходов к реализации таких проектов на федеральном уровне и на уровне штатов. Общим моментом для всех государственно-частных партнерств является заключение соглашения, в соответствии с которым частный консорциум заключает контракт с государственным органом с целью осуществления финансирования, проектирования и строительства (или какого-либо рода улучшения) объекта в определенные сроки и с определенной стоимостью. Выплаты со стороны государственного сектора совершаются только после того, как услуги предоставлены, а результат готов к эксплуатации. Правительство штата Виктория признает два типа взаимодействия в виде государственно-частных партнерств, которые характеризуются разными способами осуществления выплат, основанных на определении спроса на услуги, предоставляемые в рамках таких проектов [3, с. 252 — 253]. Различие также заключается в способе получения доходов и в сущности государственных гарантий. Характерной особенностью второго вида государственно-частных партнерств является передача риска, связанного с получением доходов, частному партнеру, государственный сектор при этом не обеспечивает получение доходов в принципе. Кроме того, австралийскому рынку государственно-частных партнерств известны иные модели осуществления такого рода сотрудничеств, являющихся производными от указанных двух либо смешанными видами. Выбор модели реализации государственно-частных партнерств зависит от множества факторов, таких как прогнозирование факторов спроса и возможных рисков [3, с. 253]. Наиболее традиционной формой взаимодействия частного сектора с государством в отношении обеспечения и развития инфраструктуры и предоставления государственных услуг на всей территории Австралии являются обычные государственные закупки, включающие в себя такое взаимодействие, осуществляемое по модели DB («Проектирование — строительство»), а также так называемые альянсы (соглашения между частным сектором и государственными бизнес-единицами, включающие в себя распределение рисков и доходов). При реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, в соответствии с договорами о которых частный сектор выполняет обязательства по проектированию, строительству, финансированию, а также эксплуатации инфраструктурного сооружения в срок от 25 до 30 лет, в результате, в сущности, осуществляя предоставление услуг в течение всего срока существования объекта, используется так называемая во всемирной терминологии модель DBFO («Проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация/управление») [7, с. 15]. Широкое использование государственно-частных партнерств на всей территории Австралии на настоящий момент обеспечивается национальной политикой, проводимой в отношении государственно-частных партнерств, а также руководящими принципами их осуществления, разработанными федеральным правительством. Так, в 2008 г. Совет австралийских правительств одобрил и поддержал реализацию национальной политики и руководящих принципов осуществления государственно-частных партнерств [7, с. 10, 13]. Сегодня все австралийские юрисдикции имеют концептуально-программные документы в отношении идентификации, создания и функционирования государственно-частных партнерств [8, с. 22]. На уровне штатов и территорий Австралии действуют департаменты по инфраструктуре, осуществляющие реализацию собственной политики в отношении развития инфраструктуры и разработки принципов реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств. Немаловажную роль в развитии применения института государственно-частных партнерств в отношении реализации инфраструктурных проектов играет австралийский орган по развитию инфраструктуры в Австралии (точное название организации — «Инфраструктура Австралии»). Это независимый консультативный совет. Орган по развитию инфраструктуры в Австралии учрежден в соответствии с Законом Австралии N 17 от 08.04.2008 об учреждении органа по развитию инфраструктуры в Австралии и должности координатора по развитию инфраструктуры и о связанных вопросах [2]. Орган по развитию инфраструктуры подает регулярные отчеты о своей деятельности Совету австралийских правительств через федерального министра транспорта и инфраструктуры.

— текущих и будущих потребностей и приоритетов, касающихся государственного значения инфраструктуры в Австралии;

— политики, ценообразования и регулирования, которые могут повлиять на использование инфраструктуры;

— препятствий эффективному использованию национальных сетей инфраструктуры;

— направлений и механизмов реформ, в том числе нормативно-правовых реформ, чтобы сделать использование национальных сетей инфраструктуры более эффективными;

— потребностей пользователей инфраструктуры;

— механизмов привлечения инвестиций в инфраструктуру.

К числу дополнительных функций органа по развитию инфраструктуры в Австралии п. 2 ст. 5 указанного Закона Австралии отнесены:

— проведение аудиторских проверок с целью определения достаточности и соответствия настоящим потребностям, объема и текущего состояния государственной инфраструктуры национального значения, при этом принимая во внимание прогнозируемый рост инфраструктуры;

— составление списков наиболее приоритетных для Австралии инфраструктурных проектов для последующей их реализации;

— обзор и предоставление консультаций в отношении инициатив по обеспечению гармонизации проводимой политики и нормативно-правовых актов, касающихся развития инфраструктуры и осуществления инвестиций;

— оценка инвестиционных предложений, предложений по усовершенствованию национальной инфраструктуры;

— выявление возможных препятствий при осуществлении развития инфраструктуры национального значения и определений стратегий по преодолению таких выявленных препятствий;

— содействие привлечению инвесторов в развитие и обеспечение инфраструктуры и др.

Исходя из ст. 5 указанного Закона в компетенцию данного органа также входит распределение денежных средств федеральных инфраструктурных фондов для реализации наиболее приоритетных проектов и осуществление и обеспечение процесса детальной оценки проектов для выбора с целью реализации. Однако следует отметить, что Закон Австралии N 17 от 08.04.2008 не содержит понятия «государственно-частное партнерство». Сфера услуг, предоставляемых с участием частного сектора, постепенно с течением времени также развивалась. Частный сектор привлекался к оказанию широкого спектра государственных услуг в сфере развития и обеспечения экономической и социальной инфраструктуры. Реализация проектов в области развития социальной инфраструктуры осуществляется, как правило, в такой форме, в соответствии с которой государственный сектор осуществляет выплаты, основанные на наличии соответствующих активов и услуг. При реализации проектов по развитию экономической инфраструктуры учитывается их экономическая эффективность и целесообразность, частный сектор при этом берет на себя риски, связанные со спросом, как пример можно привести реализацию проектов по строительству и обеспечению платных дорог [7, с. 15]. Несмотря на то, что по поводу реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств в Австралии какое-то время шли дискуссии по причине слишком высоких расходов на торги, не совсем разрешенных вопросов рефинансирования, перерасхода средств, недостаточности транспарентности, правительство Австралии поддерживает применение государственно-частных партнерств по причине, во-первых, повышения внимания к качеству предоставляемых услуг; во-вторых, требования по выплате денежных средств исключительно за конкретные предоставляемые услуги или активы; в-третьих, доступа к эффективному человеческому капиталу, а именно к лучшим техническим и управленческим навыкам, а также по причине получения более качественного результата в более короткие сроки [5, с. 8]. 1) было принято соответствующее законодательство, позволяющее частному сектору владеть, а также осуществлять управление и эксплуатацию объектов государственной инфраструктуры в отношении широкого круга видов таких объектов;

2) в отношении инфраструктурных проектов значительного размера и объема применяется четкий и открытый процесс закупок;

3) осуществляет свою деятельность федеральный министр по развитию инфраструктуры, а также на территории государства действуют руководящие принципы осуществления проектов и политики в области обеспечения инфраструктуры, пересмотренные органом по развитию инфраструктуры в Австралии; 4) на настоящий момент эффективно скоординирована деятельность департаментов по осуществлению государственно-частных партнерств и министров по развитию инфраструктуры штатов и территорий в соответствии с разработанными в соответствии с накопленным опытом руководящими принципами и методологией проведения государственных закупок; 5) наблюдается значительное участие в области обеспечения инфраструктуры иностранных и внутренних финансовых инвесторов, подрядчиков, а также поставщиков средств технического обслуживания и содержания объектов и институциональных поставщиков капитала;

6) наличие определенного рода благоприятного режима бухгалтерского учета и налогообложения, облегчающего осуществление инвестиций в строительство и обеспечение инфраструктуры.

Не все проекты государственно-частного партнерства были успешны. Было немало и проблем. Так, реализация контракта государственно-частного партнерства, подписанного с правительством Нового Южного Уэльса в 2006 г. с фиксированной ценой этого контракта в 1,9 млрд. австралийских долларов, предусматривавшего поставку компанией «Даунер» в рамках железнодорожного консорциума Reliance 78 поездов (эквивалентно примерно 626 вагонам), столкнулась с серьезными проблемами [9].

Но в целом практика государственно-частного партнерства достаточно неплохо зарекомендовала себя в Австралии.

АВСТРАЛИЯ СВЕРНЕТ ПРОЕКТЫ ГЧП В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Австралийский штат Новый Южный Уэльс на основании парламентского запроса провел расследование, по результатам которого рекомендовал не заключать соглашения о ГЧП в отношении государственных больниц. Это произошло после выявленной проблемы с одним из госпиталей штата, где ряд высокотехнологичных медицинских услуг предоставлялся только на платной основе. Отчет о расследовании содержит 23 рекомендации, в том числе выводы о том, что «модель ГЧП потенциально может негативно воздействовать на людей с более низким социально-экономическим положением» и «правительству штата больше не следует заключать соглашения о ГЧП для будущих государственных больниц«. Министр здравоохранения Австралии Брэд Хаззард рекомендовал правительству временно избегать партнерских соглашений с частным сектором для всех будущих зданий госпиталя штата, в котором была выявлена проблема. «Правительство не намерено вступать в другие договоренности о ГЧП, но оно не будет исключать дополнительные соглашения в долгосрочной перспективе», - заключил чиновник.

Источник: The Sydney Morning Herald 02 марта 2020

Главным звеном современной системы управления проектами ГЧП является рабочий орган - Национальная рабочая группа по ГЧП (National РРР Working Group) при Правительстве Австралии. Рабочая группа была создана в 2004 году с целью формирования и развития политики в области ГЧП, обеспечения ведомственного и межправительственного взаимодействия. В своей деятельности рабочая группа основывается на Национальной политике и руководящих принципах ГЧП, на содержание которых сильное влияние оказали опубликованные ранее в штате Виктория в 2001 году принципы ГЧП. По вопросам ГЧП рабочая группа взаимодействует с Инфраструктурой Австралии (Infrastructure Australia), Департаментом инфраструктуры и регионального развития и Министерством финансов. Инфраструктура Австралии является независимым органом, оказывающим с 2008 г. консультационную поддержку для властных структур, инвесторов и собственников по проектам и реформам, планированию и использованию инфраструктурных объектов страны. Поправки, внесенные в 2014 году в национальное законодательство, расширили полномочия для Инфраструктуры Австралии, бал сформирован Независимый Совет, который состоит из 12 членов - представителей бизнеса, научного сообщества и государственного сектора. Среди институтов развития ГЧП в Австралии важную нишу занимает организация «Национальные партнерства Австралии», которая формирует национальный дискурс по вопросам ГЧП, оказывает информационно-аналитические услуги публичному и частному секторам, проводит независимые исследования, взаимодействует со СМИ.

Формы участия государства в реализации государственночастного партнерства проектов в Австралии

В целях реализации проекта ГЧП частный партнер заключает с государственным органом соглашение на финансирование, проектирование, строительство/реконструкцию объекта, в результате чего осуществляется предоставление услуг в течение всего срока существования объекта на основе так называемой модели DBFO («Проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление»). Выплаты со стороны государства осуществляются исключительно по результатам предоставления услуг, оказываемых с использованием построенного/реконструированного в рамках соглашения объекта. При этом, государственный партнер берет на себя риски, связанные со спросом, а также обеспечивает минимальный гарантированный уровень получаемых частным инвестором доходов и осуществляет ему выплаты непосредственно за предоставление услуг.

Также, может быть применена передача риска, связанного с получением доходов, частному партнеру. При этом государственный партнер не обеспечивает гарантий получения им доходов (классическая концессионная модель). Помимо этого, в Австралии используются смешанные модели, являющиеся производными от двух вышеописанных.

Формы бюджетного финансирования ГЧП и методы анализа и оценки рисков в данных проектах

Финансирование проектов ГЧП осуществляется на основе долевого финансирования за счет федерального бюджета, бюджета штатов и территорий и привлеченного частного капитала. Зачастую для финансирования проектов ГЧП используются средства пенсионных фондов. В Австралии предусмотрена возможность выпуска государственных долговых ценных бумаг, на которые распространяются государственные гарантии.

В 2008 году федеральным правительством было выпущено общее руководство по ГЧП. Документ включает анализ компаний - участников, практическое руководство, коммерческие принципы строительства социальной инфраструктуры, руководство по сравнительному анализу проектов с государственным участием с другими проектами, осуществляемыми частными инвесторами, и методологию по ставкам дисконтирования. Эти документы содержат подробный перечень рекомендаций, которым должны следовать правительственные органы при составлении контрактов в области ГЧП.

Балансовый отчет по проекту ГЧП в Австралии готовится с учетом доходов и расходов на момент их возникновения по австралийской методике, эквивалентной международным финансовым стандартам по отчетности (IFRS)/ Это предполагает обязательное обеспечение открытого доступа к бухгалтерскому балансу проекта.

Примеры наиболее крупных проектов государственночастного партнерства, реализованных на основе проектного финансирования

Среди реализуемых в настоящее время крупных проектов ГЧП можно выделить строительство опреснительного завода в районе «Уонтагги» (штат Виктория). Проект стартовал в 2007 году в рамках государственной программы «Наша вода - наше будущее». Оценочная стоимость 3,1 млрд австр. долл. Для целей проекта сформирован консорциум частных компаний, отвечающих за финансирование, строительство, эксплуатацию и техническое обслуживание завода.

Другой крупный проект- строительство автомобильной дороги - «Ист Линк» в штате Виктория стоимостью 2,5 млрд, австр. долл.

Для его реализации был сформирован консорциум с участием «Macquarie Bank» (финансирование), «Thiess and John Holland» (строительство), «Sociedad Iberica de Construccioness Electricas, S.A.» (дорожное оборудование), «Transfield Services Pty Ltd» (эксплуатация и техническая поддержка).

Анализ преимущества и достижений в области проектного финансирования в Австралии

Австралийский опыт показывает, что эффективность проектов ГЧП весьма неоднозначна и требует тщательной проработки и оценки всех экономических, финансовых и юридических параметров и рисков. Характерным атрибутом ГЧП в Австралии является его транспарентность и публичность на всех этапах прохождения проекта.

Особое внимание стоит уделить процедурам оценки и утверждения предлагаемых проектов в области ГЧП в штате Виктория. Именно в этом штате в 2001 году было опубликовано первое руководство по ГЧП, определившее основные принципы и этапы прохождения проектов:

1. Определение целесообразности и эффективности проекта с учетом общественной полезности, охвата, использования новых технологий;

2. Рассмотрение заявок заинтересованных компаний, оценка их финансовых показателей, рисков и преимуществ;

3. Сбор, рассмотрение и утверждение предложений по проекту с точки зрения выгодности, оценка партнерского потенциала штата, (территории) в проекте, представление проекта на фондирование и утверждение;

4. Подготовка плана реализации проекта, сравнительный анализ с другими проектами;

5. Приглашение заинтересованных компаний для участия в тендере, проведение тендера;

6. Разработка стратегического плана выполнения проекта, инструкций по руководству и финансовой отчетности;

7. Контроль исполнения контракта: определение и распределение ответственности, мониторинг результатов выполнения отдельных этапов и проекта в целом.

Опыт Австралии свидетельствует о наличии практики последовательного наращивания проектов, при которой контракт делится на менее масштабные проекты для реализации, что приводит к дроблению осуществляемых частным партнером затрат. Еще одной популярной практикой является создание диалога между конкурентами, инициируемого государством в целях наиболее полной оценки технических, юридических, финансовых деталей на этапе разработки сложных проектов, что должно сопровождаться гарантией справедливости тендерных процедур.

Выводы

Рынок ГЧП в Австралии преимущественно инфраструктурный, что в конченом итоге определяет особенности применения инструментов ГЧП и взаимодействие институтов развития. В феврале 2016 года опубликован первый Инфраструктурный план Австралии [2]на ближайшие 15 лет, где проекты структурированы по приоритетности реализации, адресности проблемы, экономической, социальной и экологической значимости. Данный план является опорным документом при определении объектов ГЧП. В целом, австралийский опыт в сфере реализации ГЧП представляется весьма успешным и разносторонним.