Лекция 3. 2. Правовой статус органов местного самоуправления Функции органов местного самоуправления в США и формы управления
 Скачать 59.5 Kb.
|
|
ЛЕКЦИЯ 3: МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В США План лекции: 1. Местное самоуправление в США и регулирование его деятельности 2. Правовой статус органов местного самоуправления 3. Функции органов местного самоуправления в США и формы управления Вопрос 1: Местное самоуправление в США и регулирование его деятельности. Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры американской демократии. Исторически свобода, демократия, самоуправление являлись устоями политической жизни страны. Для американской либеральной мысли естественно представление о «республиках в миниатюре» - самоуправляющихся небольших поселениях с институтами прямой демократии, императивным мандатом и выборностью муниципальных должностных лиц. А. Токвиль в своей книге «О демократии в Америке» писал (1860 г.): "Муниципальные учреждения составляют силу свободных наций. Нация может создать систему свободного управления, но без муниципальных институтов она не может сохранить дух свободы». В США графства выступают административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и служат главным образом для управления внегородской территорией. По данным 1987 г., в США насчитывалось 3042 графства. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. Графства – искусственные образования, которые создавались для решения двух основных задач: оказания содействия штатам в выполнении ими таких функций, как отправление правосудия и проведение выборов; предоставления услуг сельским жителям, включая строительство сельских дорог и поддержание порядка. В состав графств входят муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи и тауны). В 1987 г. в США было 19 200 муниципалитетов. Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам. Следующее крупное звено местных единиц управления — тауншипы и приравненные тс ним тауны — существует в 20 штатах. В 1987 г. их было 16 691. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этом звене создаются органы общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять множество функций. Особую категорию единиц местного управления составляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 типов основных округов. Наиболее распространены пожарные; по водоснабжению; по охране почв; жилищного строительства; дренажные; санитарные, включая канализационные. Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению тех услуг, которые не оказывают органы местного самоуправления. Границы специальных округов часто не совпадают с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолеть жесткие финансовые ограничения. В США отсутствует соподчинение между всеми этими единицами управления. Вместе с тем можно говорить об определенном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное устройство и привязанная к нему система муниципальных органов все больше утрачивают связь с демографической и экономической структурой их территории, изменяющейся в результате урбанизации, экономических и социальных перемен. Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит весьма просто:
Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это Предложение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время. В США функционирование местного управления регулируется исключительно штатами. Поэтому местные органы управления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Полная зависимость и производность полномочий местных органов от органов власти субъектов федерации здесь была сформулирована в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов» (так называемое правило Диллона). Правительства штатов без согласования с федеральным правительством или правительствами других штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных органов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деления, организации и функционирования местных органов. Отсюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям. Положения, регулирующие деятельность местного управления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений.
Вопрос 2: Правовой статус органов местного самоуправления. Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. В американском праве часто различают две трактовки термина «хартия». Его узкая трактовка подразумевает единый документ, объединяющий все нормы, регламентирующие деятельность конкретного муниципалитета. Широкая трактовка включает в себя всю совокупность законов штата, регулирующих деятельность соответствующего муниципального подразделения, даже если они не собраны в один документ. Таким образом, хартия в широком смысле подразумевает все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, непосредственно определяемому как хартия. Впервые право муниципалитетов принимать и изменять свои хартии было закреплено в конституции штата Миссури в 1875 г. Сейчас лишь 6 штатов из 50 не предусматривают для своих муниципалитетов хартии самоуправления. Использование хартий самоуправления в США имеет большое значение, так как соответствует менталитету американцев: 1) хартии олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования; 2) хартии обеспечивают большую весомость мнений и пожеланий населения, стимулируют интерес граждан к местному управлению и участию в его осуществлении; 3) хартии способствуют ограничению вмешательства законодательных органов штатов в местные дела; 4) хартии гарантируют плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению избирать приемлемые для него варианты устройства местной власти; 5) хартии способны облегчать кодификацию законодательства. Муниципальные кодексы штатов и иное законодательство, затрагивающее статус органов местного самоуправления, малодоступно для неспециалистов. Хартии местного самоуправления воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде, сопровождают комментариями и разъяснениями. Несмотря на различие городов – больших и малых, наличие особенностей в каждом штате, внутренняя структура хартий, круг вопросов, который они охватывают, достаточно сходны. Секрет этого явления заключается в наличии общенациональной модели хартии самоуправления. Первая модельная хартия была разработана негосударственной организацией — Ассоциацией муниципальных властей «Национальная муниципальная лига» в 1898 г. Последнее, седьмое издание модельной хартии, существенно пересмотренной, было принято Национальной гражданской лигой в 1989 г. Статья 1 модельной хартии посвящена общим положением о власти города. В трех ее пунктах устанавливается, что город обладает всей полнотой власти, предусмотренной Конституцией страны и законами штата, причем ни одно положение хартии не должно трактоваться в сторону ограничения общего объема полномочий города, очерченных статьей. Статья 2 трактует вопросы организации и деятельности муниципального совета, статус советников и выплату им компенсаций, акты совета, процедуры его работы, а также статус мэра, служащих совета. Статья 3 регулирует порядок назначения и полномочия городского менеджера. Статья 4 определяет порядок формирования департаментов и других подразделений местной администрации, а также организации юридической службы. Статья 5 посвящена бюджетно-финансовым вопросам, бюджетному процессу. Статья 6 определяет планирование развития города и аппарата планирования. Статья 7 содержит нормы об организации местных выборов. Статья 8 регулирует вопросы осуществления гражданской инициативы (подачи гражданами петиций, проведение местных референдумов). Статья 9 говорит о несовместимости статуса муниципальных советников и служащих с их участием в коммерческой деятельности, влекущим конфликт интересов общины и данного лица; о недопущении дискриминационной практики, нарушающей требования равенства граждан перед законом, а также о порядке внесения изменений в хартии. Статья 10 посвящена переходным положениям. Всего в 10 статьях модельной хартии содержится 66 пунктов. По каждой статье дается краткий комментарий, разъясняющий значение и содержание имеющихся в статье установлений, их терминологию. В необходимых случаях модель предлагает альтернативные варианты решения тех или иных вопросов в конкретных хартиях. По сравнению с модельной хартией хартии самоуправления конкретных городов отличаются большим объемом, большей степенью детализации предусмотренных в них полномочий и процедур. Так, хартия города Филадельфии содержит более 320 секций, хартия Нью-Йорка – 52 главы и в них 4454 параграфа. Увеличение объема хартии по сравнению с моделью связано, прежде всего, с необходимостью детального определения системы, полномочий и структуры подразделений муниципальной администрации, а также с расширением круга регулируемых вопросов. Кроме вышеперечисленных источников правового регулирования полномочий органов местного самоуправления надо еще отметить роль судебного прецедента, судебного толкования, которые, как правило, более жестко, чем сами законы, ограничивают права и самостоятельность муниципалитетов. Так же как и в Великобритании, конструкция полномочий органов местного самоуправления отвечает позитивному принципу правового регулирования, т. е. каждый муниципалитет может делать лишь то, что прямо и точно предусмотрено для него законодательным актом. Вопрос 3: Функции органов местного самоуправления в США и формы управления Говоря о функциях органов местного самоуправления, следует отметить, что по сравнению с прошлым они стали шире. Причины этому – урбанизация, рост населения, культурные, демографические сдвиги, энергетические, транспортные и некоторые другие факторы. Функции местного управления можно разбить на две большие группы: 1) в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения; руководство библиотеками, общественными парками; здравоохранение, социальное обеспечение); 2) административно-управленческие функции (поддержание порядка; обеспечение противопожарной охраны; руководство юстицией; взимание налогов; проведение выборов; регистрация актов гражданского состояния; контроль за качеством товаров; планирование строительства и городское планирование; руководство государственной службой). Как уже отмечалось, для США характерно отсутствие единых для всей страны принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Поэтому налицо чрезвычайное разнообразие организационно-правовых форм. Рассмотрим их основные виды на примере управления графствами. Практически во всех графствах создаются выборный представительный орган (муниципалитет) и совет графства, который представлен двумя типами: 1) комиссионный совет, характеризуется небольшим составом (3—5 человек). Члены совета избираются специально для работы в нем и не имеют права занимать другие государственные должности; 2) советы контролеров, формируются из числа должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство. Их члены выполняют свои обязанности по совместительству; число членов совета колеблется от 10 до 100 человек и более. В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три основные формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет—менеджер», форма «мэр—совет» («выборный руководитель—совет»). 1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции, а в отдельных штатах и судебные. Здесь не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц — уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества. 2. Форма «совет—менеджер» преобладает на Западе и в не которых южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на определенный срок профессионального чиновника—менеджера. Он подбирает необходимых лиц на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. За советом остаются полномочия по принятию постановлений по наиболее важным вопросам стратегического характера, установлению уровня налогов и утверждению бюджетных ассигнований. 3. Форма «мэр—совет» впервые появилась в 1835 г. В целом функции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но мэр имеет еще и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние значительно выше. Он наделяется правом вето на решения совета графства, имеет полномочия предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями. Форма «мэр—совет» воспроизводит построение органов федерации и поэтому носит условное название федеральной. Известны две разновидности этой модели (по аналогии с президентской республикой и парламентской): «сильный мэр—слабый совет», «слабый мэр—сильный совет». Форма «сильный мэр—слабый совет» функционирует в большинстве крупных городов США. Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы «сдержек и противовесов» в отношениях исполнительного и представительного органов, которые скорее обеспечивают не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях другой. Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления можно разделить на два типа — прямой и косвенный. К прямому типу контроля американская теория и практика относит требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддержание различных стандартов путем осуществления штатом инспекций; временная замена местной администрации штатным агентом; передача функций местного управления администрации штата. Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств, штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных органов управления; предоставление местному управлению целевой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблюдения определенных требований и стандартов. Судебный контроль штатов над местным управлением осуществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц. |