Парламент. 4 Парламент в системе государственной власти Парламент

• Название: 4 Парламент в системе государственной власти Парламент
• Анкор: Парламент
• Дата: 25.06.2022
• Размер: 48.6 Kb.
• Имя файла: Парламент.docx
• Тип: Закон; #614943

Парламент
14.1. Парламент в системе государственной власти

Парламент – это коллегиальный представительный орган государственной власти, который осуществляет законодательную власть и контроль за исполнительной властью. Изначально теория разделения властей (Д. Локк, Ш. Монтескье) ограничивала роль парламента преимущественно законодательной функцией. Позднее Ж.Ж. Руссо, опираясь на концепцию неделимости народного суверенитета, разработал доктрину единства верховной власти. Последняя была положена в обоснование права законодательной власти контролировать исполнительную власть. Современные парламенты наделяются также полномочиями, связанными с учредительной властью (принятие конституции, её изменение и отмена), с формированием государственных органов, утверждением ряда актов главы государства и др.

Будучи представительным, законодательным и контрольным органом парламент занимает особое место в системе разделения властей. Характеристика парламента как особого органа государственной власти выражается в его основных чертах. Это:

1) легальный орган государственной власти. Парламент учреждается и действует на основе конституции или иного основополагающего акта (актов) верховной власти;

2) общенациональный (представительный) орган государственной власти. Парламент представляет весь народ и осуществляет свои функции от имени народа. Парламент официально непосредственно и свободно формирует и выражает в законе общую волю и интересы народа. Парламент – это своего рода «площадка», на которой идёт публичное обсуждение наиболее важных политико-правовых вопросов. В парламенте в формате дискуссии можно мирно и справедливо разрешить многочисленные противоречия и конфликты, выработать общую норму согласно воле и интересам всех заинтересованных политических сил.

3) независимый орган государственной власти. Парламент осуществляет свои полномочия самостоятельно и принимает решения независимо от других органов государственной власти;

4) выборный (полностью или частично) коллегиальный орган государственной власти. Депутаты парламента избираются на основе свободных демократических выборов по норме представительства, установленной в конституции (ином основополагающем акте (актах)). Депутат – это представитель всего народа, а не только избирателей, которые за него проголосовали;

5) полномочный орган государственной власти. Парламент обладает всем объемом полномочий, необходимых для осуществления законодательной, контрольной и иных функций;

6) законодательный орган государственной власти. Принятие законов – это исключительное право парламента. Законодательные функции парламента не могут быть переданы в полном объеме другим органам государственной власти. Не является отступлением от названного правила делегированное законодательство, так как основной объем работы по изданию законов выполняет парламент.

Принятие непарламентскими органами государственной власти в соответствии с конституцией общерегулятивных актов, имеющих силу закона, называется «регламентарной» властью. В результате такой деятельности издается большое количество актов общенормативного характера, которые играют значительную роль в регулировании общественных отношений.

При множественности субъектов законодательной деятельности парламент сохраняет право решения наиболее принципиальных вопросов, среди которых вопросы организации и осуществления публичной власти, регулирование прав и свобод человека, экономики, финансов, социально-культурной, духовной жизни и др.;

7) высший орган государственной власти. Парламентские законы обладают более высокой юридической силой по сравнению с актами исполнительной власти. Парламентские законы имеют верховенство на всей территории страны. В системе органов государственной власти нет другого органа, который обладал бы аналогичным статусом;

8) постоянно действующий орган государственной власти.

Парламент осуществляет свои полномочия непрерывно в течение всего срока, установленного конституцией (иным основополагающим актом (актами)). Непрерывность парламентской деятельности обеспечивается особым порядком начала работы парламента нового созыва, а также прекращения его полномочий по истечении срока или досрочно. В случае досрочного прекращения полномочий в установленном порядке должен быть избран новый состав парламента;

9) особый порядок коллегиальной работы, который устанавливается законом и/или специальным актом – регламентом;

10) контрольный орган государственной власти. Парламент осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти и отдельных должностных лиц. Кроме того парламент формирует органы государственной власти (избирает президента, формирует правительство, назначает судей конституционного суда, иных высших судов), ратифицирует и денонсирует международные договоры, утверждает некоторые акты главы государства и др.;

11) орган государственной власти, который имеет собственное наименование. Наименование парламента определяется конституцией (иным основополагающим актом (актами)) с учетом исторических, национальных и иных традиций народа;

12) орган государственной власти, деятельность которого гарантирована. В конституции (ином основополагающем акте (актах)), в законодательстве устанавливаются организационные, правовые, информационные, финансовые, материально-технические и иные гарантии деятельности парламента.

Все названные черты присущи Федеральному Собранию – парламенту РФ. Федеральное Собрание – это постоянно действующий выборный независимый коллегиальный представительный и законодательный орган государственной власти, который в системе органов государственной власти обладает исключительным правом принимать ФЗ, имеющие верховенство на всей территории РФ. Согласно ФКЗ № 5 от 28.06.2004 О референдуме РФ ФЗ могут приниматься также всенародным голосованием. Данное конституционно-правовое положение не нарушает исключительной законодательной прерогативы парламента РФ, поскольку подавляющее большинство ФЗ принимается этим органом государственной власти.

14.2. Структура парламента

Структура характеризует устройство парламента. Основным структурным элементом является палата парламента. Палата – это коллегия депутатов (членов) парламента. Парламенты могут быть двухпалатные и однопалатные.

Двухпалатный (бикамеральный) парламент состоит из нижней и верхней палат. В федеративных и во многих унитарных государствах палаты имеют различный статус. В унитарных государствах палаты парламента могут быть равноправными (Италия) или одна из них имеет меньше полномочий. Верхняя палата может быть сильной и слабой. Сильная имеет право абсолютного вето (закон не может быть принят без ее согласия), а слабая имеет отлагательное вето, которое может быть преодолено нижней палатой.

Формирование палат. Нижняя палата формируется из представителей народа, которые избираются на основе прямыхвыборов (исключение – Китай). Верхняя палата формируется из представителей публично-территориальных образований: субъектов федерации (США, Германия) и автономных территориальных единиц (Испания, Италия) и/или родовой аристократии (Великобритания) и государства в целом (Россия). Способы формирования верхней палаты различны: 1) выборность. Выборы могут быть косвенные или многоступенчатые (Франция) либо прямые, но проводимые по иной системе, чем выборы депутатов нижней палаты (США, Италия, Австрия); 2) назначение (Канада, Германия); 3) часть мест в парламенте могут пожизненно занимать путем наследования лица, имеющие родовые титулы, или лица, удостоенные аристократического титула за заслуги перед страной (Великобритания).

Численный состав. Палаты парламента имеют конституционно определенное число депутатов (членов), которое не изменяется с ростом (или уменьшением) населения. Численность может быть увеличена или уменьшена только на основе соответствующих изменений конституции либо иного основополагающего акта (актов), а также при изменении количества публично-территориальных образований (напр., субъектов федерации), имеющих представительство в верхней палате.

Численный состав палат не одинаков. Верхняя палата обычно имеет меньшее число депутатов (членов), чем нижняя (исключение – Великобритания).

Срок полномочий. Нижняя палата имеет ограниченный срок полномочий (4-5 лет). Верхние палаты многих государств не знают установленного срока полномочий. Как правило, их состав обновляется через определенное время по принципу ротации (Сенат США, Совет штатов Индии). Ротация обеспечивает преемственность в парламентской деятельности и стабильность законодательной власти в целом.

Длительное время большинство зарубежных стран имело двухпалатные парламенты. Верхняя плата была аристократической, а в нижнюю избирались представители народа. Подобная парламентская структура выполняла роль защиты от парламентской тирании. Две самостоятельные палаты парламента были призваны выполнять взаимосдерживающую роль, обладая правом отмены – ветирования законов, бюджета и др.

Кроме того верхней палате, членство в которой было обусловлено более жесткими требованиями, отводилась особая стабилизирующая роль. Она заключалась в смягчении свойственного нижней палате радикализма, горячности и неосмотрительности. Сдерживание народных страстей в парламенте и ослабление влияния на устойчивость власти возможных резких перемен общественного мнения создают нормальные условия выработки взвешенной парламентской политики и принятия сбалансированных законодательных решений, обеспечивающих политическую, экономическую и социальную стабильность в обществе как основы развития страны.

Одной из разновидностей системы внутрипарламентских сдержек и противовесов является двухпалатный парламент с трехзвенной структурой (в литературе он нередко называется трехпалатным). Её (структуру) образуют глава государства, верхняя и нижняя палаты. Подобный парламент впервые возник в Великобритании, а затем был учрежден в странах, в которых имеет место значительное влияние англосаксонской системы права (Канада, Австралия, Ямайка).

В настоящее время имеются внешние механизмы сдерживания деятельности парламента (многопартийность, система разделения властей и др.). Поэтому двухпалатный парламент и его разновидности либо сохраняются в силу исторической традиции, либо создаются в федеративных государствах, в которых бикамерализм (двухпалатность) есть необходимое свойство двухуровневой территориальной организации государственной власти. В большинстве же стран мира действуют однопалатные парламенты.

Однопалатный парламент формируется из представителей народа (депутатов). Он имеет моноструктурную организацию или двух - трехзвенную структуру. Моноструктурный парламент состоит из одной палаты (коллегии депутатов). В нём нет внутренних взаимосдерживающих формирований. В ряде стран создаются однопалатные парламенты с двухзвенной и трехзвенной структурой. Однопалатный парламент с двухзвенной структурой состоит из главы государства и одной палаты (Танзания). В однопалатном парламенте с трехзвенной структуройнаряду с палатой конституируются глава государства и спикер палаты (Сьерра-Леоне).

Палаты парламента имеют внутриорганизационные и вспомогательные формирования. В качестве таковых выступают органы и должностные лица палат парламента (см. § 14.3).

Федеральное Собрание – парламент РФ. Является постоянно действующим (ч.1 ст.99) представительным и законодательным органом РФ (ст. 94). Федеральное Собрание (ФС) состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 95).

Совет Федерации (СФ) состоит из сенаторов РФ. В состав СФ входят согласно ст. 95 Конституции а) по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; б) Президент, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки- пожизненно. Бывший Президент вправе отказаться от полномочий сенатора РФ; в) представители РФ, назначаемые Президентом. Могут быть назначены не более 30 сенаторов, в том числе не более 7 пожизненно.

Общее число сенаторов РФ определяется исходя из числа представителей от субъектов РФ, перечисленных в ст. 65 Конституции, и представителей РФ, назначенных Президентом, а также бывшего Президента, в том случае если он принял решение о реализации своего права на осуществление полномочий сенатора РФ.

Представители от субъектов РФ назначаются (или избираются) на срок полномочий органа власти субъекта РФ, который они представляют, то есть на 5 лет.

Представители РФ в СФ, за исключением тех, которые назначены пожизненно, назначаются Президентом на 6 лет, т.е. на срок полномочий главы государства.

Пожизненно сенаторами назначаются граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.

В настоящее время формирование СФ урегулировано ФЗ № 439 от 22.12. 2020 О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания.

Согласно ФЗ № 439 сенатором РФ от субъекта РФ может быть назначено (избрано) на срок полномочий соответствующего органа, лицо из числа а) депутатов Государственной Думы, б) сенаторов РФ, в) депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, г) депутатов представительного органа муниципального образования.

Сенатором РФ от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть избран только депутат этого органа. Избрание осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Решение последнего принимается в форме постановления. Если все депутаты субъекта РФ избраны по одномандатным округам, то сенатор РФ от органа законодательной власти может быть одновременно депутатом этого органа. Сенатор РФ от исполнительного органа государственной власти назначается главой субъекта РФ, который издает соответствующий указ.

Требования к кандидатам. Кандидатом для наделения полномочиями сенатора РФ может быть только гражданин РФ, 1) достигший 30 лет; 2) имеющий безупречную репутацию; 3) постоянно проживающий в РФ не менее 5 лет, предшествующих выдвижению, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению; 4) не может быть кандидатом для наделения полномочиями сенатора РФ гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства и др; 5) сенаторам РФ в порядке, установленным ФЗ, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ.

СФ формируется и строит свою работу по непартийному принципу. Сенаторы РФ не создают в СФ фракции и партийные объединения. СФ не имеет установленного срока полномочий, но сенаторы РФ назначаются (избираются) на срок, установленный Конституцией. СФ не может быть распущен.

Государственная Дума (ГД)состоит из 450 депутатов(ч.7 ст.95 Конституции), которые избираются сроком на 5 лет (ч.1 ст.96 Конституции). Порядок выборов депутатов ГД устанавливается ФЗ (ч.2 ст.96 Конституции). Депутаты ГД избираются в соответствии с ФЗ № 20 от 22.02.2014 О выборах депутатов ГД и ФЗ № 67 от 12.06.2002 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Пятилетний срок, на который избираются депутаты ГД, называется созывом. Созыв – это срок полномочий депутатов и, соответственно – ГД. После принятия и вступления в силу Конституции 1993 г. работала ГД первого, второго, третьего, четвертого, пятого, шестого и седьмого созывов. В настоящее время работает ГД восьмого созыва.

По истечении срока полномочий ГД проводятся очередные выборы. Очередные выборы депутатов ГД (девятый созыв) должны состояться в сентябре 2026 г. Состав депутатов может обновиться полностью или частично. Состав депутатов ГД восьмого созыва обновился более чем на 48%. Теоретически возможно сохранение или потеря мандатов всем составом депутатов.

Конституция (ст.109) предусматривает право роспуска ГД Президентом до истечения срока ее полномочий в случаях, предусмотренных ст.111, 112 и 117 Конституции.

По общему правилу полномочия ГД прекращаются с момента начала работы ГД нового созыва (ч.4 ст.99 Конституции).

ГД нового созыва приступает к работе, если в ее состав избрано не менее 2/3 общего числа – 450 депутатов, установленного Конституцией. Это 300 и более депутатов. В случае избрания не менее 2/3 депутатов ГД является правомочной, она вправе проводить заседания и принимать решения.

Депутаты ГД избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти и другие принципы избирательного права раскрываются в ФЗ № 67 от 12.06.2002.

Депутаты ГД пятого и шестого созывов были избраны согласно ФЗ № 51 от 18.05.2005 О выборах депутатов Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе: по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов. Федеральный избирательный округ, по которому были избраны депутаты ГД, включал в себя всю территорию РФ. Избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считались приписанными к федеральному избирательному округу.

В ГД шестого созыва, как и в ГД пятого созыва, было представлено четыре политические партии. Это: 1) Единая Россия – 254 депутата (в 5-м созыве было 315); 2) КПРФ – 92 депутата (было 57); 3) ЛДПР – 56 депутатов (было 40); 4) Справедливая Россия –48 депутатов (было 34).

Депутаты ГД седьмого и восьмого созывов были избраны (или избраны) согласно ФЗ № 20 от 22.02.2014 О выборах депутатов ГД по смешанной избирательной системе: 225 депутатов по мажоритарной избирательной системе – по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат) и 225 депутатов по пропорциональной избирательной системе – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов. При этом число голосов, поданных за федеральный список, определяется как сумма голосов избирателей, поданных за соответствующий список кандидатов в каждом субъекте РФ и за пределами территории РФ.

В ГД седьмого созыва было представлено шесть политических партии: 1) Единая Россия – 343 депутата (140 по федеральному округу и 203 по одномандатным округам); 2) КП РФ – 42 (35 и 7 соответственно); 3) ЛДПР - 39 (34 и 5); 4) Справедливая Россия – 23 (16 и 7); 5) Родина – 1 (по одномандатному округу); 6) Гражданская платформа – 1 (по одномандатному округу).

В ГД восьмого созыва представлено восемь политических партий: 1) Единая Россия – 324 депутата; 2) КП РФ – 57; 3) Справедливая Россия–Патриоты–За правду – 27; 4) ЛДПР – 21; 5) Новые люди – 13; 6) Гражданская платформа – 1; 7) Партия роста – 1; 8) Родина – 1. Пять мандатов (мест) в ГД получили независимые кандидаты («самовыдвиженцы»).

Требования к депутатам. Депутатом ГД может быть избран гражданин РФ: 1) достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах; 2) постоянно проживающий в РФ; 3) не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства; 4) депутатам ГД, в порядке, установленном ФЗ, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ (ч. 1 ст. 97 Конституции).

Не имеет права избирать и быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Депутатом ГД не может быть избран гражданин РФ, 1) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и/или особо тяжкого преступления, а также преступления экстремистской направленности, предусмотренное УК РФ, и имеющий на день голосования не снятую или непогашенную судимость за указанные преступления; 2) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 КоАП, если голосование на выборах депутатов ГД состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; 3) в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст.56 ФЗ № 67 от 12.06.2002, либо факт совершения действий, предусмотренных п. «ж» ч. 7 и п. «ж» ч. 8 ст. 76 ФЗ № 67, если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий пяти лет до голосования и др.

Не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов ГД гражданин РФ, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока.

Выборы депутатов ГД. Проведение выборов депутатов ГД в установленные сроки является обязательным. При этом допускается смещение конституционного (нормативного) и фактического (календарного) сроков. Конституционный Суд в Постановлении № 18-П от 01.07.2015 установил, что конституционный (нормативный) срок, на который была избрана ГД, может завершиться до истечения фактического (календарного) срока, если а) расхождение между конституционным (нормативным) сроком и фактическим (календарным) сроком незначительное; б) установление последнего урегулировано самим федеральным законодателем и в) преследует конституционно значимые цели (например, совмещение различных видов выборов).

В ФЗ № 20 от 22.02.2014 закрепляются основные стадии проведения выборов депутатов ГД. К ним относятся: 1) назначение выборов; 2) выдвижение кандидатов в депутаты; 3) образование избирательных участков; 4) составление списков избирателей; 5) формирование избирательных комиссий. Определяется система и статус избирательных комиссий, порядок их формирования, статус членов комиссий, полномочия комиссий; 6) работа наблюдателей. Устанавливаются права наблюдателей, ограничения этих прав, статус иностранных наблюдателей; 7) участие политических партий в выборах депутатов; 8) выдвижение и регистрация депутатов, избираемых по мажоритарной системе, а также федерального списка кандидатов в депутаты, избираемых по пропорциональной системе; 9) информирование избирателей; 10) предвыборная агитация. Особо определяется агитационный период; 11) финансовое обеспечение выборов. Формируются избирательные фонды, определяется их статус; 12) голосование. Включает порядок голосования, установление помещений для голосования и решение вопросов, связанных с обеспечением бюллетенями для голосования; 13) подсчет голосов избирателей, установление итогов голосования, определение результатов выборов депутатов; 14) опубликование (обнародование) итогов голосования и результатов выборов депутатов; 15) обжалование нарушений избирательных прав граждан; 16) ответственность за нарушение законодательства о выборах.

Каждая из названных стадий выборов депутатов ГД детально изучается в рамках учебной дисциплины «Избирательное право и процесс». При этом важно акцентировать внимание на первой стадии – назначение выборов, которая является одной из конституционных гарантий реализации принципа непрерывности работы парламента РФ.

Выборы депутатов ГД нового созыва назначаются Президентом в порядке, установленном ФЗ № 20 от 22.02.2014. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является третье воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана ГД предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается ГД, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания ГД является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе.

Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня принятия.

Если Президент не назначит выборы депутатов ГД в установленный срок, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией и проводятся в третье воскресенье месяца, в котором истекает срок, на который была избрана ГД предыдущего созыва. Решение Центральной избирательной комиссии РФ о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов.

При роспуске ГД в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов ГД нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска ГД. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Если Президент, распустив ГД, не назначит досрочные выборы депутатов ГД нового созыва, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска ГД. Решение Центральной избирательной комиссии о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

Взаимоотношения палат ФС. Исходя из принципа организационной и функциональной независимости каждая палата работает самостоятельно. Конституционной гарантией самостоятельности является требование раздельного заседания палат (ч.1 ст. 100 Конституции) и несовместимость мандатов сенатора РФ и депутата ГД (ч. 2 ст. 97 Конституции).

Палаты ФС не вправе проводить совместные заседания, исключений из этого требования нет. Вместе с тем палаты ФС могут собираться совместно. Порядок совместного сбора или проведения собрания определяется регламентами СФ и ГД. Согласно ч. 3 ст. 100 Конституции совместный сбор (собрание) палат ФС возможен только в случае заслушивания посланий Президента.

При совместной работе палат ФС в указанном случае никаких обсуждений и выступлений не проводится, не принимаются и совместные решения. Совместный сбор (собрание) СФ и ГД организует Президент. В силу указанных обстоятельств сбор (собрание) палат ФС не может рассматриваться как совместное заседание, которое недопустимо в соответствии с ч.1 ст.100 Конституции.

Другой гарантией самостоятельности палат ФС является то, что каждая из них работает в соответствии с собственным регламентом по собственному распорядку и имеет собственную повестку дня проводимых раздельно заседаний. Время работы палат ФС может совпадать, а может и не совпадать. На заседаниях СФ и заседаниях ГД может рассматриваться один и тот же вопрос. Однако решение по данному вопросу принимается каждой палатой ФС самостоятельно.

В то же время палаты ФС могут оказывать воздействие на деятельность друг друга. В соответствии с Конституцией СФ обладает правом законодательной инициативы (ч.1 ст. 104) и вправе внести законопроект в ГД (ч.2 ст. 104). В свою очередь ГД рассматривает внесенный СФ законопроект (ч.1 ст. 105) и принимает по нему решение. Принятый ГД ФЗ передается на рассмотрение СФ (ч.3 ст. 105). Вследствие этого СФ может а) включить в повестку дня заседания вопрос о внесенном ФЗ, б) рассмотреть данный вопрос и в) принять решение о его одобрении или отклонении (ч.4 ст. 105).

ФЗ, внесённый в СФ, может не рассматриваться на заседании этой палаты. Однако ряд ФЗ подлежат обязательному рассмотрению. Перечень таких ФЗ дан в ст. 106 Конституции. Это ФЗ по вопросам а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты Государственной границы РФ, е) войны и мира. Другие ФЗ могут не включаться в повестку дня заседания СФ и вообще не рассматриваться, но в этом случае имеет место молчаливое одобрение СФ такого ФЗ.

Еще одной гарантией самостоятельности палат ФС является то, что по общему правилу, не создаются общие органы палат. Есть два исключения. Это: а) создание согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по ФЗ, принятому ГД (ч.4 ст.105 Конституции); б) создание парламентской комиссии из членов СФ и депутатов ГД (на паритетных началах) для проведения парламентского расследования, которое осуществляется в соответствии со специальным ФЗ и собственными регламентами палат согласно Конституции (§ 14.9).

В СФ и ГД создаются собственное внутриорганизационные и вспомогательные формирования, в числе которых рассматриваются органы и должностные лица палат.

14.3. Органы и должностные лица парламента

Органы и должностные лица парламента (палат) – это внутриорганизационные и вспомогательные формирования, обеспечивающие выполнение парламентских функций.

Внутриорганизационные формирования:

-председатель (спикер), его заместители. Эти должностные лица парламента (палат), как правило, избираются из числа депутатов (членов) парламента (палат). Иногда спикер верхней палаты определяется в конституции (в США вице-президент является председателем Сената согласно Конституции) или назначается (в Великобритании лорд-канцлер назначается на должность спикера палаты лордов монархом). Полномочия спикера различны по своему объему.

Большие полномочия имеют обычно спикеры парламента (палат) в странах с англосаксонской системой права. Спикер толкует нормы регламента, парламентские обычаи; принимает или отклоняет без голосования предложения о закрытии прений; ограничивает повестку дня; выбирает по своему усмотрению поправки; объявляет переход к голосованию; направляет законопроекты на доработку в постоянные комиссии; решает вопрос о допуске публики на трибуну и др.

Меньше полномочий у спикеров парламента (палат) в странах с романо-германской системой права. В этих странах спикер парламента (палаты) в основном принимает меры к организации заседаний, ведет их и вносит на голосование вопросы, в том числе те, которые в парламентах стран с англосаксонской системой права решаются спикером единолично.

Заместители выполняют отдельные полномочия спикера исходя из распределения обязанностей.

Коллегиальный орган. Носит различное наименование. Это может быть бюро, президиум, правление, совет или совет старейшин и др. В коллегиальный орган входят спикер парламента (палаты), его заместители, руководители иных внутриорганизационных формирований. Данный орган коллегиально рассматривает и решает ряд организационных вопросов – о дате заседаний, повестке дня, очередности рассмотрения вопросов и иные связанные с процедурой заседания вопросы, которые возникают во время работы парламента (палаты). В ряде стран коллегиальный орган вправе давать согласие на арест депутата, привлечение его к ответственности и др.

-секретариат (секретарь). Руководитель секретариата или секретарь избирается парламентом (палатой), а персонал формируется из числа назначаемых лиц. Секретариат (секретарь) ведет стенограмму и наблюдает за ведением заседаний палаты, редактирует и публикует протоколы заседаний, письменные вопросы и ответы на них, а в странах с англосаксонской системой права подписывает наряду с другими лицами законы и публикует их.

-клерк. Клерк удостоверяет идентичность публикуемого текста правового акта и текста акта, действительно принятого парламентом и др.

-квестор – это выборное должностное лицо. Он поддерживает порядок в зале заседаний, кулуарах, проводит подсчет голосов и др.

-партийные фракции (партии, клубы, объединения). Они состоят из членов одной или нескольких блоковых партий (обычно от 14 до 35), объединяющихся с целью проведения в парламенте (палате) общей партийной политики. Фракция имеет право на выступление в парламенте (палате) от имени партии (блока партий), на представительство в комиссиях (комитетах) и других органах парламента (палаты). Фракция в парламенте (палате) имеет свое руководство, ее члены подчиняются партийной дисциплине, участвуют в работе фракционных заседаний, в принятии соответствующих решений и др.

-комиссии (комитеты). Формируются парламентом (палатой), как правило, по отраслям общественной и государственной жизни; они состоят из депутатов (членов) парламента (палат). Их численный состав утверждается парламентом (палатой). Способы распределения депутатов по комиссиям (комитетам) различны (самозапись, фракционное делегирование, назначение руководством и др.).

Различают постоянные и временные комиссии. Первые образуются на весь срок полномочий парламента (палаты), а вторые для выполнения какой-либо задачи (парламентского расследования, рассмотрения поправок). После завершения работы временные комиссии прекращают свою деятельность.

Постоянные комиссии (комитеты) бывают специализированными по отраслям общественной и государственной жизни и неспециализированными. Они выполняют большой объем работы, связанной с предварительной подготовкой законопроектов к заседаниям парламента (палаты) и его рассмотрением на заседаниях.

Комиссии (комитеты) принимают решения коллегиально. Основной формой их работы является заседание. Кворум обычно составляет половина членов. Руководитель комиссии (комитета) выступает с докладом или содокладом при обсуждении проекта закона или иного решения на заседании парламента (палаты). Как правило, судьба законопроекта определяется комиссией (комитетом).

Вспомогательные формирования. Это: счетные и контрольные палаты, парламентские комиссары – омбудсмены и др., а также парламентский аппарат, в который входят материально-технические службы (хозяйственные учреждения, отдел оргтехники, библиотека и др.), консультанты, помощники депутатов, референты, техсекретари и др.

Органы и должностные лица палат Федерального Собрания РФ. Каждая палата избирает из своего состава председателя и его заместителей (ч.1 ст. 101 Конституции). Кроме того согласно регламентам СФ и ГД избираются первые заместители председателей палат.

Председатель СФ и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. При избрании Председателя ГД и его заместителей учитывается фракционная структура палаты.

Председатели СФ и ГД, их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком соответствующей палаты (ч.2 ст. 101 Конституции). Регламенты палат ФС наделяют указанных должностных лиц дополнительными полномочиями.

Председатель СФ созывает и ведет заседания палаты, формирует проект повестки дня заседания, представляет этот проект на рассмотрение членов палаты; подписывает постановления палаты; координирует работу комитетов (комиссий) палаты; направляет Президенту для подписания и обнародования законы, одобренные СФ; осуществляет общее руководство; издает распоряжения, дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции и др. Во многом схожие полномочия имеет председатель ГД.

СФ и ГД образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания (ч.3 ст.101 Конституции).

Комитет – это постоянно действующий орган палаты ФС, который по предметам своего ведения осуществляет подготовку к рассмотрению на заседании палаты и предварительное рассмотрение законопроектов. Кроме того комитет наделен контрольными функциями по реализации законодательства. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Комиссия – это постоянный или временный орган палаты ФС. Временная комиссия создается на определенный срок с целью решения конкретных задач.

Парламентские слушанания – это одна из форм парламентского контроля, предусмотренная Конституцией (см.: § 14.9).

Партийные фракции. Исходя из того, что 225 депутатов ГД избираются по партийным спискам кандидатов, соответствующая парламентская партия образует в ГД партийную фракцию. Фракция ГД – это объединение депутатов ГД, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в ГД. В партийную фракцию входят все депутаты ГД, избранные в составе соответствующего партийного списка.

В крупных (более 100 депутатов) партийных фракциях могут создаваться внутрифракционные группы.

В ГД могут образовываться межфракционные рабочие группы для подготовки согласованных решений по совершенствованию законодательства.

Партийная фракция (внутрифракционная группа) избирает из своего состава председателя и его заместителей.

В палатах ФС формируются органы коллективного руководства – Cовет СФ и Cовет ГД. В состав совета палаты ФС входят председатель палаты, первый заместитель и заместители председателя, председатели комитетов. В Совет ГД наряду с указанными должностными лицами входят также председатели партийных фракций и внутрифракционных групп.

Формой работы совета палаты является заседание. Совет палаты решает на своем заседании организационные вопросы согласно регламенту.

14.4. Полномочия парламента

В зависимости от характера и содержания парламентской деятельности выделяют следующие виды полномочий парламента (палат):

1. Учредительные полномочия: принятие, изменение и отмена конституции.

2. Законодательные полномочия. Принятие законов – это главное направление парламентской деятельности. Парламентские законы принимаются в порядке, установленном конституцией, законами и регламентом. Принятие законов включает в себя право законодательной инициативы, осуществляемое органами государственной власти, парламентариями и другими лицами; внесение законопроектов в парламент его инициаторами; подготовка к обсуждению и обсуждение законопроектов в парламенте (палатах); внесение поправок; голосование по законопроектам, которые прошли процедуру обсуждения в нижней палате; передачу их в верхнюю палату и/или главе государства для подписания и обнародования.

Особый порядок устанавливается для принятия конституции, поправок к ней, органических (или конституционных) законов и законов о государственном бюджете. В отличие от порядка принятия обыкновенных законов особый порядок предусматривает специальные процедуры (см.: § 14.6).

3. Финансовые полномочия. В большинстве стран только парламент (палаты) вправе принимать решения о государственных займах (внутренних и внешних), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого законодательного акта о доходах и расходах государства на определенный срок (как правило, на один год) либо совокупности бюджетно-финансовых законов (Япония).

4. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Одним из важных полномочий парламента (палат), определяемых природой законодательной власти, является контроль за деятельностью правительства и иных органов исполнительной власти. Контроль осуществляется в различных формах (см.: §14.8).

5. Формирование государственных органов. Парламенты (палаты) избирают главу государства, главу правительства; избирают, назначают, утверждают или дают согласие на назначение министров, руководителей ряда других государственных органов – генерального прокурора, председателя центрального банка, а также судей либо формируют полностью или частично весь состав конституционного суда и иных высших судов и др.

6. Ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация – это утверждение парламентом (палатой) или согласие на утверждение международных договоров. Денонсация – расторжение международного договора парламентом или согласие на его расторжение.

7. Полномочия в области обороны и безопасности: объявление войны (состояние войны) и заключение мира; решение вопроса об использовании вооруженных сил за пределами страны.

8. Судебные (квазисудебные) полномочия: решает вопрос об импичменте (о предании суду) высших должностных лиц, министров, судей. В Великобритании палата лордов является высшей судебной инстанцией. Во многих странах парламент (палата) вправе объявлять амнистию.

9. Назначение референдумов составляет исключительную либо конкурирующую компетенцию. В ряде стран референдум назначает только глава государства.

Полномочия палат Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 102 Конституции к ведению СФ относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указа Президента о введении военного положения; утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ; назначение выборов Президента; отрешение Президента от должности; лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий; назначение на должность по представлению Президента Председателя, его заместителя и судей Конституционного Суда, Председателя, его заместителей и судей Верховного Суда; проведение консультаций по предложенным Президентом кандидатурам на должность Генерального Прокурора, его заместителей, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектам РФ; назначение на должность и освобождение от должности по представлению Президента Председателя Счетной палаты и половины от общего числа её аудиторов; проведение консультаций по предложенным Президентом кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности («силовой блок»); прекращение по представлению Президента в соответствии с ФКЗ полномочий Председателя, его заместителя и судей Конституционного Суда; Председателя, его заместителей и судей Верховного Суда, Председателя, заместителей Председателя и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных ФКЗ случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьёй своих полномочий; заслушивание ежегодных докладов Генерального Прокурора о состоянии законности и правопорядка в РФ.

По вопросам, отнесённым к ведению СФ Конституцией, принимаются постановления.

К ведению ГД согласно ст.103 Конституции относятся: утверждение по предложению Президента кандидатуры Председателя Правительства; утверждение по предложению Председателя Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, за исключением «силовиков»; решение вопроса о доверии Правительству; заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным ГД; назначение на должность и освобождение от должности по представлению Президента Председателя Центрального банка, заслушивание ежегодных отчетов ЦБ; назначение на должность и освобождение от должности по представлению Президента заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего на основании ФКЗ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента в целях отрешения его от должности или против Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности.

По вопросам, отнесённым к ведению ГД Конституцией, принимаются постановления.

СФ и ГД могут обращаться в Конституционный Суд с запросами. По запросам СФ или ГД Конституционный Суд дает толкование Конституции, разрешает дела о соответствии Конституции нормативных правовых актов и договоров согласно ч.2 и ч.5 ст.125 Конституции.

Палаты ФС вправе осуществлять парламентский контроль в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Порядок осуществления парламентского контроля определяется ФЗ и регламентами палат (см.: § 14.8).

Полномочия палат ФС, связанные с изменением Конституции, принятием (одобрением) ФКЗ и ФЗ, определяются в ст. 104, 105, 106, ч.3 ст. 107, ч.2 ст. 108, ст. 134, 135 и 136 Конституции.

Прекращение полномочий парламента (палат). Парламент (палата) прекращает свои полномочия после избрания или с началом работы парламента (палаты) нового созыва. Парламент (палата) может быть распущен досрочно главой государства с обязательным назначением даты новых выборов депутатов (членов) парламента (палаты). Роспуску подлежит однопалатный парламент и нижняя палата двухпалатного парламента. Верхняя палата не распускается. Есть исключение: в Италии распускаются обе палаты. Как правило верхняя палата приостанавливает свою деятельность до формирования нижней палаты. Вместе с тем в некоторых странах верхняя палата продолжает работу и даже в определенной мере замещает нижнюю палату, когда дает согласие на издание главой государства актов, имеющих силу закона.

Роспуск парламента (палаты) ограничен рядом условий: не осуществляется, например, в условиях военного и чрезвычайного положения либо в течение определенного периода после избрания депутатов (членов) парламента (палаты) и/или до окончания срока полномочий парламента (палаты) и др. Основаниями роспуска парламента (палаты) являются выражение недоверия правительству и/или при отказе в доверии, когда данный вопрос вносится на рассмотрение парламента (палаты) правительством, а также – пропуск срока формирования правительства или принятия государственного бюджета и др.

В период роспуска парламента (палаты) его отдельные функции могут исполнять другие органы (например, постоянные комиссии в Мексике, постоянная депутация в Испании и др.). Эти органы решают не все, а лишь неотложные вопросы компетенции.

От роспуска отличается приостановление деятельности парламента (палат). Оно осуществляется чаще всего в условиях военных переворотов в развивающихся странах. В данном случае приостановление фактически означает роспуск. Поскольку глава государства назначает новые выборы, которые проводятся при стабилизации политической ситуации в обществе. Приостановление работы парламента имеет место и по другим основаниям. Например, в Великобритании (брекзит), или в Канаде (при вступлении в должность Премьер – министра).

Совет Федерации в РФ не может быть распущен, его деятельность не может быть приостановлена, работа СФ не ограничена каким-либо сроком. Однако срок полномочий сенатора РФ ограничен Конституцией: а) сроком полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или высшего должностного лица субъекта РФ (5 лет); б) на 6 лет назначаются Президентом сенаторы РФ. Есть исключения: не более 7 сенаторов РФ представителей РФ могут быть назначены Президентом пожизненно; пожизненно реализует полномочия сенатора РФ бывший Президент, если он дает соответствующее согласие.

Полномочия сенатора РФ могут быть прекращены досрочно. Основания досрочного прекращения полномочий сенатора РФ предусматриваются ФЗ № 3 от 08.05.1994 (в редакции ФЗ № 440 от 22.12.2020) О статусе сенатора РФ и статусе депутата Государственной Думы. Это: личное заявление, утрата гражданства РФ, замещение должности, несовместимой с должностью сенатора РФ и др.

Государственная Дума в РФ прекращает свои полномочия по истечении пятилетнего срока с момента начала работы ГД нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции).

Согласно ч.1 ст.109 Конституции полномочия ГД могут быть прекращены досрочно Президентом в случаях, предусмотренных Конституцией: 1) ГД трижды отклоняет кандидатуру Председателя Правительства, представленную Президентом на утверждение ГД (ч.1 ст.111); 2) ГД трижды отклоняет кандидатуры заместителей Председателя Правительства, федеральных министров и при этом более 1/3 должностей членов Правительства остаются вакантными (ч.4 ст.112); 3) ГД выражает недоверие Правительству по своей инициативе (ч.3 ст.117) или по инициативе Председателя Правительства (ч.4 ст. 117).

Конституция устанавливает ограничения роспуска ГД. Согласно ч.3, 4 и 5 статьи 109 Конституции ГД не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст.117 а) в течение года после избрания, б) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения СФ, в) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, г) в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Ограничительным является также положение ч.6 ст. 117 Конституции, согласно которому ГД не может выразить недоверие Правительству, а Председатель Правительства не может ставить перед ГД вопрос о доверии Правительству в случаях, предусмотренных ч.3-5 ст. 109, а также в течение года после назначения Председателя Правительства в соответствии ч.4 ст. 111.