Лекция 2.1_Понятие Конституции РФ и его юрид свойства. Лекция по теме 1
 Скачать 46.05 Kb.
|
1 2 ЛЕКЦИЯ ПО ТЕМЕ 2.1: ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ ОСОБЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА, ФОРМА, ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ ПЛАН ЛЕКЦИИ: 1. Понятие и юридические свойства Конституции 2. Сущность Конституции 3. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок. Толкование Конституции 1. Понятие и юридические свойства Конституции Среди правовых актов любого государства конституция занимает особое место. Конституция выступает в качестве общепризнанной платформы существования общества и представляет собой официальное выражение его интересов. Вместе с тем, как основной закон государства, конституция является продуктом и орудием государственной власти. Отсюда происходит, с одной стороны, желание бюрократии "конкретизировать" конституцию и, с другой стороны, желание общества "подстраховаться" буквой конституции от действий бюрократии, не соответствующих духу конституции (ведь только конституционно зрелые элиты способны следовать принципам и соблюдать соглашения независимо от законодательно установленных санкций). Проведенный зарубежными исследователями сравнительный анализ более 300 когда-либо существовавших конституций показывает, что чем ближе к современности, тем тексты конституций становятся все детальнее и длиннее. Однако стремление к детализации конституционных актов делает их все более неустойчивыми. Если до Первой мировой войны средняя продолжительность жизни демократических конституций составляла 21 год, то после нее - только 12 лет. Т. Гинзбург, З. Элкинс и Дж. Мелтон также отмечают следующее: если представить полученные результаты как оценку вероятности "выживания" конституций к определенному возрасту, то можно сказать, что в половине случаев конституции, скорее всего, погибнут, не отпраздновав свое 18-летие, а шансы пережить 50-летний рубеж есть только у 19% Основных законов. "Детская смертность" среди конституций является достаточно высокой - примерно 7% даже не доживают до своего второго дня рождения. Кроме того, существует заметная разница среди конституционных "генераций" и регионов. Например, к Латинской Америке и странам Африки шутка по поводу того, что французская конституция обновляется быстрее периодических журналов, применима в гораздо большей степени, чем к самой Франции. Текущий анализ показывает, что средняя продолжительность жизни конституций Латинской Америки составляет 12,4 года, а конституций стран Африки - 10,2 года, при этом 15% конституций из этих регионов уходят в мир иной в первый год своего существования. Конституции в Западной Европе и Азии живут дольше - в среднем соответственно 32 года и 19 лет. В конце концов, несмотря на тенденции к улучшению человеческого здоровья, не похоже, чтобы продолжительность жизни конституций росла в течение последних 200 лет1. Ее особое место во всей правовой системе государства вызывает необходимость всестороннего изучения конституции как самостоятельного объекта научного познания. Исследователями анализируются понятие и сущность конституции, предпосылки и способы ее возникновения, ее виды, юридические свойства, место в правовой системе государства, принципы, функции и другие стороны правовой природы конституции. Конституция РФ является основным источником отрасли конституционного права, отражая общие, родовые черты, присущие природе этого вида нормативных правовых актов. Конституция (от лат. constitutio - установление) - особый юридический документ, основной закон государства, обладающий высшей юридической силой. Первые представления о конституции появились еще в Древней Греции (в частности, в трудах Аристотеля) и были связаны в основном с вопросами о рациональном устройстве государственной власти в соответствии с понятиями демократии и справедливости. Самые ранние конституционные акты или конституции в современном смысле этого слова появились в XVII - XVIII вв. в США и Европе, когда идеи эпохи Просвещения о высшей ценности личных прав и свобод гражданина логично вылились в представления о необходимости ограничения абсолютной власти и подчинения "государственного Левиафана" неким заданным правилам. Совокупность этих воззрений лежит в основе философской и политической концепции конституционализма. Конституционализм - сложная общественно-политическая и государственно-правовая категория, основу которой составляют идеалы конституционной демократии (демократии, базирующейся на конституции как особом документе государства и общества), наличие определенных институтов власти, соответствующего конституции политического режима и система защиты ценностей демократии, прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя в целом. Конституционализм - это идеал, к которому должно стремиться общество, идущее по пути социального прогресса2. Первая писаная Конституция появилась в 1787 г. в США. 3 мая 1791 г. была принята Конституция Польши (считается старейшей в Европе), а в сентябре 1791 г. - Конституция Франции. В России первая Конституция вступила в силу 23 апреля 1906 г., будучи октроированной императором Николаем II. Однако писаные конституционные проекты появились в нашей стране в тот же период, что в США и Европе, - в последней четверти XVIII в. В настоящее время в мире действует около 200 конституций государств и примерно 300 конституций (уставов) субъектов федераций и автономных образований. Лиссабонский договор (заменил не вступившую в силу Конституцию Европейского союза) утвердили 27 государств - членов Европейского союза. Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (англ. Treaty of Lisbon Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community) - международный договор, который был подписан на саммите Европейского союза 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне. Ратификация Лиссабонского договора странами - участницами Евросоюза происходила в течение 2008 - 2009 гг. Последней страной, которая официально ратифицировала Лиссабонский договор, стала Чехия (3 ноября 2009 г.). Договор вступил в силу 1 декабря 2009 г. Писаных конституций нет в Великобритании, Новой Зеландии, где действуют судебный прецедент, правовой обычай и отдельные нормативные акты (часто в судебной интерпретации), а также в Израиле, чья фактическая конституция основана на Декларации независимости, корпусе Основных и иных законов государства, тех же судебных прецедентах и так называемых "ценностях наследия еврейского народа". Конституции занимают особое место в правовой системе государства. Конституция - это правовой акт, обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства и гражданина. В этом определении отчетливо выделена юридическая сущность конституции, которая проявляется, во-первых, в том, что ее нормы имеют приоритет перед нормами законов и подзаконных актов. Во-вторых, законы и иные акты принимаются предусмотренными конституцией органами и в установленном ею порядке. Таким образом, можно рассматривать конституцию как главный источник права и основу правовой системы государственного (нормативно-правового) регулирования общественных отношений в стране. Современная конституция определяет принципы отношений в системе "Человек - Общество - Государство", закрепляет основы государственного строя, декларирует высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, очерчивает функции государства, устанавливает структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления. Конституция является "многомерным" объектом и оказывает непосредственное влияние на все стороны жизни общества и государства. Поэтому ее функции можно рассматривать и определять в координатах самых разных наук: конституционного права, политологии, философии, культурологии и т.д. В самом общем виде смысл и значение конституции определяются следующими ее функциями: - учредительная функция - выражается в установлении и юридическом оформлении важнейших общественных институтов (придании им соответствующей государственно-правовой формы). При этом в Основном законе закрепляется конкретный перечень прав и обязанностей органов государственной власти и иных субъектов конституционного права; - регулятивная функция - конституция является основным источником права, содержащим исходные начала для всей правовой системы, и непосредственно регулирует основополагающие государственно-правовые отношения; - охранительная функция - конституционные нормы направлены на защиту основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина; - целеполагающая функция - заключается в закреплении Основным законом стратегических целей и задач развития общества и государства, моделей желаемого будущего. Те же самые функции, но в координатах политических наук можно было бы определить следующим образом: - учредительная функция - конституция выполняет функцию верховной легализации основ существующего общественного и государственного строя, общественного порядка; - политическая функция - конституция устанавливает основы организации государственной власти, основы взаимоотношений государства и личности, определяет принципы функционирования политической системы в целом; - стабилизационная функция - усложненный характер изменения конституции позволяет обеспечить стабильность закрепленных или устанавливаемых ею порядков; - конструктивная функция - Основной закон устанавливает исходные начала для развития новых институтов на основе закрепленных в конституции "должных моделей будущего", дает нормативный прогноз для развития общественных отношений. Конституция, несомненно, обладает мощным идеологическим потенциалом и оказывает самое непосредственное влияние на духовную жизнь общества путем распространения и утверждения определенных политических и правовых идей, представлений и ценностей, является основой идеологической самоидентификации государства, что имеет большое значение для его позиционирования на международной арене и внутри страны. Кроме того, конституция имеет важное социально-культурное значение, поскольку Основной закон является не чем иным, как отлитой в юридическую форму культурно-исторической матрицей конкретного общества. Эта матрица воплощает собой квинтэссенцию идеологических предпочтений и ценностей данного социума, сложившийся баланс интересов его политических сил, предпочтительные принципы властвования, формы политических институтов, особенности экономического устройства. Что касается способов принятия новой конституции, то с теоретической точки зрения возможны два идеальных варианта - либо на основе договора (консенсусная модель), либо на основе разрыва согласия (по сути своей октроированная или делегированная конституция). На практике происходит смешение этих способов, использование тех или других элементов в зависимости от потребностей текущей политической ситуации. Правоведы различают конституцию юридическую и фактическую. Юридическая конституция - это должный, установленный принципами и нормами действующей конституции порядок. Фактическая конституция - это реально существующая система общественных отношений и институтов, "материализованный" Основной закон. В период революций и глубоких общественно-политических модернизаций, когда трансформируется или полностью разрушается прежняя система общественно-политических отношений и институтов, юридическая конституция начинает стремительно устаревать и уже не может оказывать регулирующее воздействие на общество, служить основой согласия и стабильности. Более того, не только отдельные нормы, но и сама конституция в целом могут становиться поводом для политических разногласий и конфликтов. В случае, когда возникает сильный разрыв, дисбаланс между фактической и юридической конституциями, говорят о конституционном кризисе, который означает невозможность дальнейшего нормального функционирования конституционной системы без радикального изменения и обновления всех ее институций. Выходом в такой ситуации является создание новой конституционной системы, базой для которой должен стать обновленный Основной закон, способный привести в соответствие юридическую и фактическую конституции, прекратить дестабилизацию и разрушение общества. Необходимо отметить, что несоответствие юридической и фактической конституций может возникнуть не только вследствие опережающей трансформации общества, но и в результате претворения в жизнь норм действующего Основного закона. Как писал А.А. Мишин, юридическая конституция представляет собой документ, предписывающий то, что должно быть3. Однако в ходе практической реализации прескрипционных норм юридической конституции возникают новые институты, складываются практика и обычаи взаимоотношений между ними, принимаются различные правовые акты, развивающие, дополняющие и даже изменяющие конституционные предписания. В итоге на практике может сложиться порядок осуществления государственной власти, существенно отличающийся от модели, заложенной в юридической конституции. Если совпадение между фактической и юридической конституциями значительно, то юридическая конституция может именоваться "реальной", в противном случае она становится "фиктивной". Таким образом, конституцию как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место в правовой системе современного демократического государства, от всех других правовых актов отличают следующие черты: 1) особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она принимается; 2) учредительный, первичный характер конституционных установлений; 3) всеохватывающий характер конституционной регламентации, т.е. тех сфер общественных отношений, воздействие на которые она распространяет; 4) особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, порядок принятия, внесения поправок, специфические формы охраны и др.4. Одной из самых важных особенностей Конституции РФ 1993 г. является тот факт, что она стала своего рода планом и одновременно инструментом строительства новой России. Будучи актом высшей юридической силы и прямого действия, Основной Закон выступает не только как правовой документ, но и как система мировоззрения, как логически структурированный свод принципов, идей и представлений о том, какой должна быть в обозримом будущем наша страна. Конституция РФ закрепляет в своих положениях ценности и принципы конституционного должного и формирует тем самым контуры новой России. Сама формула "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство" по-прежнему остается в значительной степени нормой-целью, а не констатацией факта. И дело здесь не в том, что современная Россия не достигла каких-то заявленных целей или не соответствует неким международным стандартам. Важно помнить и понимать, что и демократия, и федерализм, и правовое государство находятся в постоянном развитии как в плане идеологического обеспечения, так и с точки зрения возникновения новых политических практик. Ни один Основной закон не рождается вне исторического контекста. Действующая российская Конституция является результатом всего предшествующего развития, и потому она содержит в себе творчески переработанное наследие отечественного и зарубежного конституционализма и одновременно отражает те российские реалии, которые сложились к моменту принятия нового Основного закона. Закрепление в Конституции образа желаемого будущего имеет большой практический смысл, особенно в период крупных социально-экономических перемен. Во-первых, утверждая в акте высшей юридической силы нормы-принципы и нормы-цели, Конституция тем самым ограничивает стихию общественного творчества достаточно широкими, но при этом очень жесткими рамками реальных политических и правовых возможностей. Во-вторых, модель будущего позволяет задавать четкие векторы необходимых трансформаций, определять и нормативно закреплять критерии успешности развития. В-третьих, образ желаемого будущего, вобравший в себя идеи и ценности, одинаково важные для большинства граждан, формирует основу для налаживания реального диалога и постепенного формирования широкого общественного согласия. Представляется, что возникающие время от времени в обществе интенции к поискам национальной идеи оказались до настоящего времени не слишком плодотворными, скорее всего, потому, что на самом деле нам не нужно ничего искать. У нас уже есть свои национальные идеи, и все они изложены в Конституции РФ. Это признание высшей ценностью человека, его прав и свобод. Это незыблемость демократических основ суверенной государственности России. Это исторически сложившееся государственное единство, гражданский мир и согласие. Это любовь и уважение к Отечеству, благополучие и процветание России. Это ответственность граждан за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями. Уже преамбула Конституции РФ содержит заряд огромной идеологической силы, который пронизывает каждую главу, каждую норму Основного Закона. Как отмечалось в одном из президентских посланий Федеральному Собранию РФ, "именно Конституция утверждает свободу и справедливость, человеческое достоинство и благополучие, защиту семьи и Отечества, единство многонационального народа - не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия. То есть придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства. Всем авторитетом самого Основного Закона. Формирует социальные институты и образ жизни миллионов людей"5. Особенно подчеркнем эти последние слова - "образ жизни миллионов людей". Это значит - образ будущего, образ новой России. Конституционный образ России - это не только совокупность конституционных доктрин и норм, но также их внутренняя логика, теоретические истоки, идеи, принципы и самый дух Основного Закона. Только так можно очертить теоретическую модель желаемого будущего, содержащуюся в Конституции, и оценить эффективность ее практической реализации. Конституционный образ новой России многомерен, он состоит из сложной системы конституционных моделей, находящихся в органическом единстве, но различающихся по своему содержанию. Объемное, объективное представление о "плане будущего" для России, заложенном в действующей Конституции страны, можно получить лишь на основе многомерного анализа основных конституционных моделей в их совокупности. 2. Сущность Конституции Понятия "модель конституции" и "конституционная модель" различны по своему содержанию и назначению. Использование концепта "модель конституции" исходит из того факта, что "внутреннее устройство" каждой конституции, как и выбор базовых принципов, положенных в ее основу, отражают не только определенный исторический этап развития конкретного общества, но и преломленный через призму восприятия конкретного социума достигнутый уровень развития философской и правовой мысли. Каждая конституция является производной от некоего мировоззренческого представления о должных принципах взаимоотношений в треугольнике "Личность - Общество - Государство", а также демонстрирует основанный на соответствующих философских подходах специфический способ решать вопрос о том, какие общественные отношения и каким образом должны регулироваться Основным законом страны. Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин отмечают, что термин "внутреннее устройство", или "модель конституции", характеризует определенный социально-политический подход к объекту, содержанию и способам конституционного регулирования общественных отношений, к использованию в этих целях тех или иных конституционно-правовых институтов. Понятие "конституционной модели" в обобщенном виде включает в себя правовую схему организации общества и государства, основы правового статуса личности, пределы и методы государственного регулирования, социальное содержание конституционных отношений (с точки зрения учета общечеловеческих ценностей и социальных интересов различных групп населения), статичность и динамизм этих отношений, некоторые формально-юридические характеристики конституции. Возникая в переломные моменты исторического развития, та или иная конституционная модель отвечает назревшим коренным потребностям общества, отражает особенности социального и политико-правового развития страны. Она не только фиксирует настоящее, но также является юридической проекцией и ориентиром желаемого будущего6. Юридический анализ "внутренней модели конституции" включает в себя, помимо прочего, выделение в тексте Основного закона норм, имеющих различное значение и назначение. В частности, выделяются нормы-цели (определяют основные нормативно одобряемые ориентиры развития страны), нормы-принципы (являются правовым выражением основ, начал, которыми следует руководствоваться во всех либо в конкретных сферах общественных отношений), нормы-правила (устанавливают конкретные права и обязанности субъектов тех или иных конституционно-правовых отношений, способы их правомерной деятельности), нормы-определения и нормы-символы. Такая технология следования "обратным путем" от буквы нормы к намерениям законодателей позволяет восстановить в итоге мировоззренческую конструкцию, исторически сложившуюся философскую формулу, лежащую в основе конкретной конституции, что дает возможности для сравнительной классификации конституционных актов. Таким образом, понятие "модель конституции" используется при анализе Основного закона в целом, в его органическом единстве. "Конституционная модель" - более узкое понятие. Под "конституционной моделью" понимается описание желаемого образа (плана) того или иного конституционного института (группы общественных отношений), характеристики которого складываются в процессе юридического анализа и системного толкования норм конституции. Понятие "конституционный институт", в свою очередь, используется для обозначения системы норм, регулирующих определенную, относительно самостоятельную сферу конституционно-правовых отношений. К числу конституционных институтов относятся, например, конституционные основы экономической, социальной, политической систем, духовной жизни общества, собственности, труда, народовластия, основы парламентаризма, исходные положения о статусе главы государства, судебной системы, местного самоуправления. Исследование конституционных моделей предполагает выявление с помощью анализа норм конституции целей и принципов, определяющих назначение, роль и место конкретного конституционного института в системе общественных отношений, а также восстановление "конституционных намерений" относительно структуры, функций, правил и стандартов его функционирования. С методологической точки зрения концепт "конституционных моделей" является чрезвычайно полезным и инструментальным, поскольку такой подход позволяет не только анализировать особенности регулирования того или иного конституционного института буквально и догматически (что называется "в статике"), но также исследовать те же проблемы в динамике: в частности, сравнивать предписываемый конституцией "желаемый образ" как с фактическим результатом, возникшим в ходе претворения предписаний Основного закона в жизнь (реализуемость), так и с вариантами регулирования аналогичных институтов в других конституциях (определение страновых особенностей). Помимо собственно норм Основного закона, источниками конституционного права и предметом для анализа в этой части являются нормы, закрепленные в федеральном законодательстве и решениях Конституционного Суда РФ. Значение конституции. Ответ на вопрос о сущности и значении любого социального явления, как правило, рекомендуют искать в первопричинах его возникновения, а равно в характере и замысле тех, кто в нем заинтересован. Важной особенностью конституции является тот факт, что она принимается народом или от имени народа. Возникновение в XVII в. самой идеи о необходимости такого акта, как конституция, было связано именно с этой ее чертой. Выдвигаемое нарождающейся буржуазией требование ограничить права короля и феодалов для защиты своих свобод могло быть обеспечено только путем принятия акта высшей власти, воплощающей волю всего народа. Эта сущностная черта конституции и поныне признается доминирующей в конституционной теории и практике. Не случайно конституции большинства стран мира начинаются словами: "Мы, народ... принимаем (провозглашаем, учреждаем и т.п.) настоящую конституцию". Особенность субъекта, принимающего конституцию, придает ей учредительный характер. Поскольку народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, именно он обладает таким ее высшим проявлением, как учредительная власть. Это означает, что для установления положений конституции не существует никаких правовых, юридических ограничений. Не может быть такой правовой нормы, которая могла бы быть включена в конституцию по признаку ее несоответствия какому-либо правовому акту данного государства. Этот принцип, разумеется, не означает, что содержание конституционных установлений может быть произвольным. Конституционные нормы определяются многими социальными, политическими, экономическими факторами, традициями общества и др. Помимо юридической, конституция имеет важную социально-политическую сущность и отчетливое политическое содержание. Ведь именно в конституции закрепляются форма государственного устройства, система государственных органов, определяются основы взаимоотношений между государством и гражданами, а также политическими и другими общественными объединениями. В ней содержится нормативное выражение внутренней и внешней политики. Иными словами, конституция является правовой основой политической системы и выделяется среди законов и иных правовых актов высокой значимостью регулируемых ею общественных отношений7. При этом необходимо учитывать следующее обстоятельство. Анализ событий отечественной конституционной истории последних десятилетий показывает, что сегодняшнее усиление государства является объективным и необходимым этапом системной трансформации. Для того чтобы перемены происходили в направлении заданных целей, требуется "два такта": сначала государство "уходит", обеспечивая нужный "прирост свободы" (демократизация общественно-политических отношений, либеральные экономические реформы и пр.), а затем "возвращается", для того чтобы устранить возникшие перекосы и провалы демократии и рынка8. Очевидно, что качество институтам государства придают конкретные люди, те самые чиновники - бюрократы, которые по своим характеристикам объективно не могут быть лучше или хуже того общества, в котором они функционируют. В реальности не существует противопоставления государства, государственного аппарата и общества, поскольку все они являются частью одной социальной системы, единого социума. Поэтому на практике возникает своего рода замкнутый цикл. Если в стране наличествует развитое, сильное гражданское общество, то оно способно выдвигать в сферу государственного управления людей, обладающих наилучшими профессиональными, гражданскими и личностными качествами, а также эффективно контролировать их работу. В свою очередь, "качественные чиновники" позволяют создать эффективные государственные институты. Наличие действенных институциональных механизмов политической системы, способных эффективно управлять страной, поддерживать в ней стабильность, делает государство сильным и устойчивым к самым различным колебаниям внешней среды, включая экономические кризисы и общественные волнения9. А сильное и устойчивое государство обеспечивает надежную защиту прав и свобод и необходимые условия для развития человека и гражданского общества. Эту глубокую внутреннюю взаимосвязь отразила Конституция РФ 1993 г., которая выстроила систему приоритетов в гуманистической парадигме соотношения личности, государства и права следующим образом. Высшей ценностью для общества и государства является личность. Высшей социальной целью являются свобода, независимость и развитие каждого человека. Конституция и право служат выражением и гарантом свобод. А государство есть не что иное, как механизм, обеспечивающий достижение поставленных целей и гарантии свобод и свободного развития, поскольку гарантии свободы не возникают сами по себе и не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, нужны прежде всего сильные государственные институты и эффективная правовая система. При этом, говоря о сильном государстве, Конституция делает акцент не на расширении диапазона его функций, а на повышении эффективности его работы. 3. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок. Толкование Конституции Стабильность Конституции выступает не только одной из ее важнейших юридических свойств, но и существенной конституционной ценностью. Сильное демократическое государство с развитым правопорядком и динамично развивающейся социально-экономической сферой обычно функционирует в условиях конституционной стабильности. Для того чтобы обеспечить такие условия, создаются специальные механизмы, препятствующие необоснованным вмешательствам в ткань Основного Закона, в частности, усложненный порядок внесения поправок в Конституцию и ее пересмотра. Сложный алгоритм внесения изменений в действующую Конституцию РФ (а тем более ее пересмотра) возник, помимо прочего, как реакция на конституционный кризис начала 1990-х годов. Одной из причин этого кризиса было отсутствие препятствий для постоянного "перекраивания" текста Основного Закона под быстро меняющуюся политическую конъюнктуру. Легкость, с которой в то время можно было изменить действующие конституционные нормы, привела к глубокой и безнадежной деформации самого механизма, порождающего правовую и политическую реальность. Поэтому новая Конституция РФ была выстроена в иной логике: фактический запрет на вмешательство в текст Основного Закона (пересмотр каких-либо положений или внесение поправок возможны в результате достаточно сложной процедуры) и максимальная свобода для законодательного и политического творчества в рамках реализации конституционных принципов и положений. В Конституции РФ 1993 г., в отличие от предшествующих, отсутствует положение о том, что право принятия Конституции относится к компетенции какого-либо органа государственной власти. Установлено лишь, что принятие и изменение Конституции РФ составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71). Принятие новой Конституции отнесено к полномочиям Конституционного Собрания, которое может либо принять ее 2/3 голосов от общего числа его членов, либо вынести на всенародное голосование. При этом создание Конституционного Собрания не означает неизбежной смены Основного Закона, поскольку этот орган вправе вместо принятия новой Конституции подтвердить неизменность действующей. Порядок образования Конституционного Собрания определяется, как предусмотрено Конституцией РФ, федеральным конституционным законом. Конституционное Собрание - временный конституционный орган особой компетенции, создаваемый в исключительном случае, прямо указанном в ч. 2 ст. 135 Конституции РФ. Конституционное Собрание созывается, если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Попытки осуществить подготовку проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании предпринимались неоднократно (в 1997, 1998, 2000, 2007 и 2012 гг.), но он так и не был внесен на рассмотрение. Вместе с тем сам факт наличия в этой сфере квалифицированного пробела регулирования (отсутствие закона и то, что его принятие так и не было осуществлено) - позитивный момент, означающий понимание значения такой ценности, как стабильность Конституции. Более того, в целом механизм смены Конституции через всенародный референдум о новом Основном законе, а не в процедуре внесения изменений Конституционным Собранием представляется более юридически оптимальным. Ведь Конституционное Собрание, к примеру, может не только "опрокинуть" существующую Конституцию (и ее положения утратят юридическую силу), но и не принять новую! Принятие новой конституции на всенародном референдуме, естественно, снимает такие риски. При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, участвовавших в голосовании, при условии что в нем приняло участие более половины избирателей. Согласно ст. 134 Конституции РФ предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. До принятия Конституции РФ 1993 г. правомочием вносить изменения и дополнения в предшествующую российскую Конституцию был наделен Съезд народных депутатов РСФСР. Согласно положениям ст. 185 Конституции РСФСР 1978 г. такие поправки вносились законом, принятым большинством не менее 2/3 от общего числа народных депутатов Республики. При этом применяется следующий правовой механизм особого порядка изменения конституции. Главы 3 - 8 Конституции РФ 1993 г. могут быть изменены в процедуре, предусмотренной для принятия федерального конституционного закона, но эти конституционные поправки вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136 Конституции РФ). Последнее обстоятельство - учет мнения и интересов субъектов Федерации - является, с одной стороны, отражением федеративного устройства страны, с другой стороны, выступает еще одним механизмом поддержания стабильности Конституции, поскольку затрудняет попытки необоснованного вмешательства в текст Основного Закона. Еще более жесткий охранительный механизм избран для гл. 1 (устанавливающей основы конституционного строя), 2 (права и свободы человека и гражданина) и 9 (в которой регламентирован порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции). Эти главы Федеральное Собрание изменить не может, для их пересмотра потребуется созыв Конституционного Собрания. Изменение ст. 65 Конституции РФ может осуществляться в особом порядке, не предусматривающем сложных процедур. Если такие изменения: 1) вносятся в связи с принятием в Российскую Федерацию или образованием в ее составе нового субъекта Федерации либо в случае изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации, то основанием их внесения являются положения соответствующего федерального конституционного закона; 2) вносятся в связи с изменением наименования субъекта Федерации, то новое наименование субъекта Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (т.е. принимать специальный федеральный конституционный закон не нужно, изменение вносится указом Президента РФ). При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ такой упрощенный порядок допустим только в тех случаях, когда переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, предусмотренных для внесения иных конституционных поправок или пересмотра Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868). Это связано с тем, что данная статья фиксирует состав Российской Федерации, а порядок изменения этого состава должен предусматриваться федеральными конституционными законами. Государственная Дума обращалась в Конституционный Суд РФ с запросом относительно ст. 136 Конституции РФ, в котором ходатайствовала о толковании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конституционными законами. В принятом по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П Конституционный Суд РФ установил, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона по целому ряду причин. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3 - 8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Во-вторых, Конституционный Суд РФ установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, он не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки к гл. 3 - 8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на процедуру принятия конституционных поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об их одобрении большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд РФ также установил, что поправки к Конституции не могут иметь и форму федерального закона. В силу прямого указания ст. ст. 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок. Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального закона, Конституционный Суд РФ признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно "поправкой". Конституционный Суд РФ постановил, что конституционные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Конституция РФ непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, - федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции. В п. 2 резолютивной части Постановления от 31 октября 1995 г. N 12-П Конституционный Суд РФ установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в тексте Конституции РФ. Тем самым в ответ на запрос Государственной Думы Конституционный Суд РФ указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией РФ, во-вторых, конкретизация положения ст. 136 Конституции РФ о вступлении в силу поправок - это дело законодателя. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу конституционных поправок по существу призван установить процедуру прохождения поправок в субъектах Федерации, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах Федерации и официального опубликования поправок. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" детально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции. Внесение на основании ст. 137 Конституции РФ изменений в перечень субъектов Федерации не носит характер конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной ст. 136 Конституции РФ, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке. 1 2 |