Анг. Современные бюджетные концепции как основа теории государственного долга
 Скачать 23.06 Kb.
|
|
СОВРЕМЕННЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ КОНЦЕПЦИИ КАК ОСНОВА ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА 1. Теория ежегодно балансируемого бюджета. 2. Теория циклического балансирования бюджета. 3. Теория автоматически стабилизирующейся экономической политики. 4. Теория компенсирующегося бюджета. 5. Цели и задачи дефицитного финансирования в системе государственного регулирования экономики. С появлением государства возникли и его потребности, которые надо было финансировать. Это вызывало к жизни такую финансовую категорию, как государственный бюджет. Важной характеристикой государственного бюджета является соотношение доходов и расходов. Периоду классического капитализма была присуща тенденция к их сбалансированности. Но резкое возрастание экономической роли государства, и как следствие увеличение его расходов приводят к хроническому бюджетному дефициту. Основным современным теоретическим источником, легализирующим бюджетные дефициты как средство стабилизации экономики, стали научные разработки представителей кейнсианского течения. 1. Теория ежегодно балансируемого бюджета До мирового кризиса 30-х годов XX века достижение ежегодно сбалансированного бюджета являлось основной целью функционирования системы государственных финансов. Однако бюджет, балансируемый на ежегодной основе, в значительной степени исключает налогово-бюджетную политику из набора механизмов государственного регулирования экономики. Ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным, такая политика является про-, а не антициклической и на самом деле углубляет колебания экономического цикла. В случае, если экономика неожиданно сталкивается с длительным периодом безработицы и падающих доходов, что автоматически ведет к сокращению налоговых поступлений, государство, стремясь сбалансировать бюджет, должно увеличить налоговые ставки, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Проблема состоит в том, что все эти меры по своему характеру являются сдерживающими, причем каждая из них еще больше сокращает, а не стимулирует совокупный спрос. В условиях растущей экономики и увеличивающихся денежных доходов автоматически возрастают налоговые поступления. Для того чтобы ликвидировать бюджетные излишки, правительство должно действовать с точностью да наоборот, т.е. снижать ставки налога, либо увеличивать государственные расходы, либо использовать сочетание обоих подходов. Использование любого из этих трех подходов усиливает инфляционное давление в экономике. Таким образом, ежегодно балансируемый бюджет в этом случае будет вызывать ускорение инфляции. В современной мировой практике обязательное бездефицитное балансирование государственного бюджета на ежегодной основе осуществляют лишь немногие государства (в основном государства с развивающейся или переходной экономикой). В последнее время в индустриально развитых странах все больше экономистов консервативного направления выступают в поддержку этой бюджетной концепции. Главным аргументом при этом являются не последствия дефицитов и проблемы, связанные с управлением растущим государственным долгом, а политические факторы. С точки зрения представителей консервативного направления в экономике, бюджетные дефициты являются яркой демонстрацией политической безответственности и расточительности правительства и ведут к расширению непродуктивного государственного сектора, создавая реальную угрозу существованию частного сектора. 2. Теория циклического балансирования бюджета В основе теории циклического балансирования бюджета (ТЦБ) лежит (как и в классической теории) идея балансирования государственного бюджета. Однако, в отличии от последней, сведение госбюджета происходит не на годичной основе, а на основе циклов развития экономической конъюнктуры. Суть данной теории состоит в том, что во время экономического спада государство должно сокращать налоги и увеличивать расходы государственного бюджета, допуская бюджетный дефицит и таким образом усиливая дополнительный спрос в экономике. Причем за счет государственного долга возможно финансирование всех (как постоянных, так и чрезвычайных) расходов. В течение фазы экономического подъема государство выплачивает все долги на основе повышенных ставок налогообложения, в результате к концу конъюнктурного цикла бюджет становится сбалансированным. При этом для финансовой политики неважно, на какую фазу цикла приходится проведение соответствующих бюджетно-налоговых мероприятий. В фазе высокой конъюнктуры возможно образование запасов (аккумулирование средств на счетах эмиссионного банка) или выплата уже имеющихся долгов. Во время депрессии должна проводиться противоположная политика: поддержание на определенном уровне (или даже повышение) расходов, при условии конъюнктурно уменьшающихся доходов. Запланированный дефицит покрывается за счет накопленных центральным банком запасов. Государственная задолженность в результате дефицитного финансирования понимается в ТБЦ как сознательное использование государственных займов для финансирования бюджетного дефицита, возникшего из-за уменьшения доходов от налогообложения в фазе экономической стагнации. Государство в период спада должно не только препятствовать уменьшению государственных расходов, но и компенсировать резкое падение спроса в частном секторе, чтобы не допустить снижения производственных мощностей. Таким образом, государственный дефицит в периоде снижающегося совокупного спроса не только приемлем, но и даже необходим. Другая версия этой бюджетной концепции предусматривает возможность кредитного финансирования государственных расходов только за счет ликвидных средств негосударственного сектора, для которых, вследствие низкой склонности к инвестициям, не может быть найдено эффективного источника вложения. В период бума государство должно следить за тем, чтобы погашение государственной задолженности, по возможности, не приняло слишком значительных объемов, дабы избежать превращения бюджетной политики в проциклическую. Что касается вопроса о границах государственной задолженности, то дефицит государственного бюджета, согласно ТЦБ, может допускаться только в том объеме, который равен превышению доходов над расходами во время фазы роста экономики. Объемы государственного кредита при этом не могут быть связаны с объектом финансирования, как это было в классической теории, так как все действия государства по сглаживанию экономической конъюнктуры рассматриваются как продуктивные. Применение теории обнаруживает ряд проблем. Одна из них – прогнозирование развития экономической конъюнктуры. Обычно достаточно сложно точно выделить сам цикл экономического развития, а также фазу, в которой на данный момент находится народное хозяйство. Симметричность циклов также достаточно спорна. К тому же, если существование регулярного конъюнктурного цикла ставится под сомнение, то в этом случае невозможно определить тот период, в течение которого государственный бюджет должен сбалансирован. Значительную роль в теории балансирования бюджета на циклической основе играют политические факторы. Накопление государственных средств во время фазы экономического роста традиционно наталкивается на политическое противодействие, так как руководство страны имеет свои собственные представления о механизмах экономического развития и преследует другие цели: общая цель стабилизации конъюнктуры обычно подчинена срочным задачам политической конъюнктуры, решение которых ведет к увеличению расходов. Бюджетно-налоговая политика, поставленная на службу антициклическому регулированию, обычно пренебрегает структурно- и общественно-политическими аспектами государственной деятельности. Так, например, полностью обусловленное конъюнктурой сокращение или отсрочка государственных расходов может привести к тому, что важнейшие государственные задачи в области фундаментальных исследований или развития государственной инфраструктуры останутся не профинансированными. 3. Теория автоматически стабилизирующейся экономической политики Теория автоматически стабилизирующейся экономической политики достаточно близка к рассмотренной выше теории циклического балансирования бюджета. Она предусматривает балансирование расходной и доходной сторон государственного бюджета внутри цикла экономической конъюнктуры. Однако в противоположность последней, здесь была предпринята попытка ввести в рассмотрение политический фактор. Политические деятели обычно не заинтересованы в полном осуществлении экономических мероприятий в долгосрочном периоде, так как политически выгоднее и привлекательнее для избирателей, увеличивать государственные расходы вместо проведения жесткой налоговой политики с целью увеличения государственных доходов. Поэтому при балансировании бюджета упор делается на автоматические стабилизаторы, а именно, на встроенные механизмы бюджетного балансирования: налоги, расходы по страхованию, а также различные трансферты и субвенции, регулирующиеся автоматически, без изменения соответствующих законодательных актов. Механизмы действия этих стабилизаторов достаточно просты: во время фазы экономического подъема доходы государства благодаря встроенной прогрессивной шкале налогообложения по отношению к динамике доходов резко возрастают. С другой стороны, во время конъюнктурного спада расходы по страхованию и другие государственные трансферты смягчают нарастание кризисных явлений. Благодаря встроенным компенсирующим механизмам, рассчитанным для бюджета полной занятости, задаются автоматические изменения сальдо государственных доходов и расходов, которые затем компенсируются посредством займов или накопления избыточных средств. Сбалансированный бюджет, таким образом, оказывается только промежуточной фазой, особым случаем, в зависимости от того, как протекает развитие конъюнктуры внутри конкретного экономического цикла. Практический опыт показал, что благодаря «встроенным стабилизаторам» спады экономики во многих индустриальных странах (например, в США) были смягчены и их длительность сокращена. Однако автоматическая гибкость государственного бюджета недостаточна, чтобы исключать инфляционные (соответственно, дефляционные) процессы в экономике. Почти всегда экономика нуждается в дополнительных кредитно-бюджетных мероприятиях и существует опасность, что законодательный механизм будет использован в неподходящее время либо в интересах какой-либо одной группы. Чем сильнее и продолжительнее стагнация экономики по сравнению с незначительными темпами ее выздоровления, тем меньше шансов на достижение баланса между расходами и доходами и тем скорее экономика оказывается в состоянии возрастающей государственной задолженности. 4. Теория компенсирующегося бюджета Если теории балансирования бюджета на циклической основе еще содержат факт бездефицитного государственного бюджета как ориентир в долгосрочной перспективе, то компенсационные концепции окончательно отказываются от понятия сбалансированного за счет постоянных доходов государственного бюджета. Государственный кредит для этой концепции – уже не особый случай финансирования государственных расходов, а вполне законный источник доходной части бюджета любого развитого государства. Согласно теории компенсирующегося бюджета (ТКБ), экономические структуры так называемой «зрелой экономики» находятся в состоянии затяжной стагнации. Причинами последней называются: · снижающиеся уровни рождаемости · отсутствие среди развивающихся стран тех, которые в дальнейшем могут быть отнесены к капиталистическим · распространение менее капиталоемких производственных методов, которые делают дополнительные частные инвестиции излишними, что впоследствии приводит к ослаблению частной инициативы и к необходимости сильного государственного вмешательства. С макроэкономической точки зрения, данные факторы затяжной стагнации выражаются в возрастающей склонности к сбережениям, темпы которой превышают склонность к инвестициям, образуя тем самым «дефляционный разрыв» между сбережениями и инвестициями. Излишние сбережения исключаются из экономического кругооборота, что ведет к потере доходов и несет с собой затяжной застой, при котором невозможно достижение макроэкономического равновесия при полной занятости. Такое равновесие возможно только при условии, что государство перманентно покрывает этот «дефляционный разрыв» между частными сбережениями и частными инвестициями за счет кредитов. Таким образом, высшая цель «компенсирующей» экономической политики – достижение полной занятости – возможно только благодаря растущей государственной задолженности, так как разового займа средств недостаточно для оживления экономики в случае высокой склонности к сбережениям. Государство, посредством займа и других кредитов, оттягивает на себя излишнюю часть сбережений, инвестирует ее и, таким образом, оживляюще влияет на экономику. С этой точки зрения, постоянное повышение государственной задолженности рассматривается не как негативный фактор, а в качестве предварительного условия для гармоничного экономического развития. У этой теории есть и спорные проблемы. Во-первых, не всегда затяжные экономические кризисы обусловлены недостаточным совокупным спросом. В качестве примера можно взять случай относительно высокой эластичности спроса по доходу на товары и общественные блага в среднесрочном и долгосрочном периоде, который характерен для стран с низким уровнем потребления. Во-вторых, не всегда удается компенсация «недостаточного спроса» благодаря мобилизации государственного бюджета. Кроме того, всегда существует опасность значительного раздувания государственного долга, когда он становится неуправляем. В-третьих, при одновременном усилении безработицы и инфляции «компенсирующая» финансовая политика должна оказывать одновременно сдерживающее и стимулирующее воздействия. 5. Цели и задачи дефицитного финансирования в системе государственного регулирования экономики Используя механизмы и инструменты кредитного финансирования государственных расходов, правительство пытается решить те или иные задачи развития народного хозяйства, которые иначе просто не достижимы или, при попытке использования других методов, оборачиваются значительными издержками. Современная экономическая теория определяет цели государственной задолженности как: · фискальную цель · цель экономической стабилизации · аллокативную цель. Фискальная цель долговой политики любого государства состоит в займе по возможности наиболее дешевых средств, а также в создании и поддержании функционирующего рынка долговых государственных обязательств, позволяющего государственным органам в долгосрочной перспективе по мере необходимости занимать все новые финансовые средства для своих нужд. Основной задачей государственных денежных властей (например, министерства финансов, центрального банка и т. д.) является как управление доходностью, так и структурирование сроков обращения и объемов долговых обязательств. Так, например, в период бума, когда процентные ставки достаточно высоки, государство должно стремиться выпускать в обращение краткосрочные обязательства и избегать долгосрочных. Наоборот, в фазе экономического спада с достаточно низкими процентными ставками представляется целесообразным эмиссия долгосрочных ценных бумаг с незначительными процентными выплатами (или замена ими тех, которые уже находятся в обращении). Возможности стабилизации экономики и стимулирования ее роста за счет государственных займов находятся в центре дискуссии о целях и влиянии дефицитного финансирования. Государственные органы посредством мероприятий, финансируемых на кредитной основе, пытаются активно воздействовать на конъюнктурно важные величины: безработицу, уровень цен, внешнеэкономический баланс и т.п. Кроме того, государственный кредит, являясь средством увеличения финансовых возможностей государства, может выступать важным фактором ускорения социально-экономического развития страны. В то же время, колоссальный рост бюджетных дефицитов и совокупной государственной задолженности в последние десятилетия вызвал сильную критику в адрес правительств, пытающихся за счет дефицитов стимулировать экономическое развитие. При этом критические размеры как внутренней, так и внешней задолженности и рост процентных платежей, во многих странах привели к ограничению возможностей управления государственным долгом или даже к дестабилизирующим воздействиям на экономику в целом. Аллокативная цель (цель оптимального распределения ресурсов) является одной из старейших целей как государственной деятельности вообще, так и экономической политики в частности. Государство пытается с помощью кредитного финансирования увеличить производство товаров и услуг, произведенных в государственном секторе (другими словами, повысить долю государственных расходов в валовом национальном продукте), и одновременно создать подходящие условия для увеличения производства в частном секторе. Посредством государственной задолженности правительство финансирует свои расходы, в том случае, если они не покрываются доходной частью бюджета. Использование государственного долга как инструмента аллокативного воздействия на экономику объясняется, прежде всего, возможностью отсрочки во времени выплат по государственным обязательствам. В этом случае государственный долг представляет собой средство перераспределения богатства следующего поколения налогоплательщиков (которому придется платить повышенные налоги) в пользу нынешнего поколения (которое платит меньшие налоги). Государственные займы, таким образом, помогают правительству привлечь средства будущих поколений к финансированию государственных проектов, необходимых как для нынешнего, так и для следующих поколений. При этом следует заметить, что такое «перекладывание финансового бремени» на будущие поколения не может быть оценено только позитивно: здесь необходимо также исследовать негативные эффекты возрастающей долговой нагрузки для будущих поколений, не забывая, что мобилизуемые с помощью государственной задолженности средства являются антиципированными, т. е. взятыми «вперед» налогами. |