Организация работы прокурора с обращениями граждан. Тема 2. Тема Организация работы прокурора с обращениями граждан
 Скачать 147 Kb.
|
|
Тема 2. Организация работы прокурора с обращениями граждан Правовые основы работы с обращениями граждан в органах прокуратуры. Результаты анализа статистических показателей свидетельствует о ежегодном стабильном росте количестве поступающих в органы прокуратуры Российской Федерации обращений. Одновременно увеличилось число удовлетворенных обращений. Прокурорами повсеместно выявляются нарушения рассмотрения обращений граждан должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления. Бездействие органов власти, непринятие мер по восстановлению прав и законных интересов граждан влекли их обращения за защитой в органы прокуратуры. Эти процессы сопровождаются изменяющимся законодательством в данной сфере. В статье 3 «Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации» Федерального закона от 17.11.1995 г. № 168 – ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что «Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законом». После внесения в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений и дополнений и принятия новой редакции Федерального закона от 17.11. 1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в него была включена ст. 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений и иных обращений», ставшая правовой основой для работы прокуроров с обращениями граждан. Кроме того, прокуроры при осуществлении своей деятельности руководствовались приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.07. 1992 № 33 «О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и приема в органах прокуратуры Российской Федерации», указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 08.02.1997 № 2/25 «О порядке рассмотрения заявлений, жалоб, иных обращений и организации приема граждан в центральном аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации», приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.12. 1998 № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации». В связи с этим все более остро встал вопрос о необходимости принятия федерального закона, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан. В первоначальной редакции закон был принят Государственной Думой еще 15 ноября 1996 г., но только после многочисленных отклонений и доработок 2 мая 2006 г. законодатель принял Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В этом законе в основу процесса организации рассмотрения обращений граждан положены принципы права на обращение и свободы направления обращений, гласности и объективности при их рассмотрении, равной ответственности должностного лица и заявителя при разбирательстве поставленных вопросов. Таким образом, законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан. С правом граждан на обращение, как оно урегулировано названным Федеральным законом, соотносятся установленные в отношении государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц конкретные обязанности, сроки их исполнения, ответственность уполномоченных должностных лиц, а также правила противодействия злоупотреблению правом (ст. 10-12, 15 и 16); при этом в качестве гарантии данного права закрепляется право обжаловать в административном и (или) судебном порядке принятое по обращению решение или действия (бездействие) в связи с рассмотрением этого обращения (п. 4 ст. 5). В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (ч. 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (ч. 2). Порядок рассмотрения и разрешения обращений, приема граждан в органах прокуратуры установлен в статьях 10, 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Приоритетное значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Хартия основных прав Европейского Союза (2000 г.) и др. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией России составной частью её правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Частью правовой системы Российской Федерации являются также действующие международные договоры СССР (ст. 1 Закона о международных договорах). Часть 3 статьи 46 Конституции РФ закрепляет право каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта гарантия расширяет право на судебную защиту российских граждан, включая в нее также и право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы по защите прав человека. В соответствии с подписанными и ратифицированными Российской Федерацией международными договорами можно назвать четыре таких межгосударственных органа: Комитет по правам человека ООН, Комитет по предотвращению расовой дискриминации ООН, Комитет против пыток ООН, Европейский суд по правам человека. Они вправе рассматривать индивидуальные обращения против Российской Федерации. Международной гуманитарной организацией, осуществляющей активную деятельность в сфере прав человека, является Совет Европы, в который входит и Российская Федерация, что позволяет нашей стране полноправно сотрудничать в создании единого европейского правового пространства. Европейский суд призван обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение норм Конвенции ее государствами-участниками. Он осуществляет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к производству на основе индивидуальных жалоб, поданных физическим лицом, группой лиц или неправительственной организацией. Возможна также подача жалобы на нарушение Конвенции государством – членом Совета Европы со стороны другого государства – члена. Ратификация Россией Европейской конвенции 30 марта 1998 г. позволяет всем лицам, находящимся под ее юрисдикцией, обращаться в Европейский суд, если они считают свои права нарушенными. Споры, инициированные индивидуальными жалобами, составляют основную массу дел, рассматриваемых Судом, и именно это придало Европейскому Суду и Конвенции ту значимость и престиж, какими они сегодня пользуются в общественном мнении европейских стран. Но не следует преувеличить правомочия Суда в отношении действующего права и судебной практики государства-участника. Дело в том, что: Страсбургский суд признав Конвенцию нарушенной, тем не менее не вправе отменять правовые нормы и акты внутреннего законодательства, требовать такой отмены или осуществления каких-либо иных властных мер по обстоятельствам рассмотренного дела; суд не вправе отменить по жалобе заявителя приговор или решение, вынесенное национальным судом; он не является вышестоящей инстанцией по отношению к национальной судебной системе. Во многих субъектах Российской Федерации законодательство, регулирующее работу с обращениями граждан, было принято задолго до принятия отмеченного Федерального закона. Первым в июле 1993 г. Закон «О порядке рассмотрения обращений и жалоб граждан» принял Верховный Совет Республики Алтай. А уже к январю 1999 г. законы о работе с обращениями граждан были приняты еще в 38 субъектах Российской Федерации. Законодательные акты субъектов Российской Федерации об обращениях граждан действуют в территориальных и административно-территориальных границах этих субъектов. Они не должны противоречить Федеральному закону № 59-ФЗ и не могут сужать круг прав и гарантий, предусмотренных этим законом, а могут лишь по общему правилу устанавливать дополнительные положения, права и гарантии реализации права на обращение. Однако это положение соблюдается далеко не всегда. Отметим, что в действующих законах субъектов Российской Федерации, регулирующих правовые отношения в рассматриваемой сфере, нет указаний на органы прокуратуры, хотя в шести ранее действовавших законах субъектов Российской Федерации (утратили силу в 2006-2007 гг.) органы прокуратуры были в числе участников этого процесса. Таким образом, можно заключить, что законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев могут регулировать деятельность органов прокуратуры по работе с обращениями граждан. Как мы уже отмечали, в период до принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» деятельность прокуроров в этой сфере правовых отношений регулировалась приказами, указаниями, распоряжениями и инструкциями – нормативными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Эти нормативные акты общего и индивидуального характера издаются на основе и во исполнение действующих законов. Они касаются как общих вопросов организации деятельности органов и организаций прокуратуры, так и отдельных участков и направлений. В современный период деятельность прокуратуры по работе с обращениями граждан регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 30.01. 2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции и порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2010 № 195 «О мерах по совершенствованию взаимодействия с общественными организациями ветеранов и пенсионеров прокуратуры», приказом Генерального прокурора РФ от 08.12. 2010 № 435 «Об участии прокуроров в работе мобильной приемной Президента Российской Федерации, приемных Президента Российской Федерации в федеральных округах и административных центрах субъектов Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 31. 05. 2011 № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 16.01.2014 №6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», и, в определенной мере, - рядом других приказов. Представленные материалы позволяют нам сделать вывод о том, что в современный период правовые основы защиты прокурором права граждан на обращение в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Российской Федерации, а также приказы Генерального прокурора Российской Федерации, что требует законодательного закрепления правовых основ деятельности прокурора по рассмотрению обращений граждан и защите этого права граждан прокурором в ряде федеральных законов. Институт подачи обращения как средство реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан. Конституция РФ закрепляет обязанность государства и его органов создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав и свобод человека и гражданина. Конституционные нормы определяют особое место человека в системе правовых отношений, выдвигают защиту его прав и свобод в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. В этом случае на первый план в механизме правовой защиты выходит такое конституционное средство охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина как субъективное право «право на защиту». Право на защиту в отраслевых науках и общей теории права трактуется не однозначно. Несмотря на единство ученых в оценке содержания этого права, существует две точки зрения на природу его материально-правового существования. Сторонник первой точки зрения В. П. Грибанов считал, что право на защиту в его материально-правовом смысле есть одно из правомочий субъективного права, которое представляет собой возможность применения в отношении правонарушителя мер принудительного воздействия. Однако такое понимание права на защиту разделяется не всеми правоведами. Представитель второй точки зрения О. В. Иванов считает, что право на защиту не есть свойство самого субъективного права, а есть самостоятельное право, хотя и тесно связанное с субъективным правом. Многие ученые на этот счет еще более категоричны. Они считают, что право на защиту является самостоятельным, универсальным конституционным правом человека. Разделяя вторую точку зрения, можно утверждать, что продолжение спора относительного того самостоятельно ли право на защиту или оно есть правомочие субъективного права в условиях новой правовой формации созданной в России, является неактуальным и бессодержательным. Право человека на защиту установлено Конституцией РФ (ст.45-48), многими федеральными законами РФ и международно-правовыми актами и существует объективно, т.е. независимо от того, нуждается ли в нем человек или нет. А нужда в нем возникает тогда, считает Н. В. Витрук, когда имеет место: 1) неисполнение юридической обязанности как коррелята прав и свободы; 2) злоупотребление правом, препятствующее осуществлению прав или свободы; 3) спор о наличии самого права или свободы. Представляется, что приведенный перечень оснований возникновения необходимости права на защиту не является исчерпывающим. Его следует дополнить таким основанием как прямое нарушение (лишение) любого из прав человека. В то же время, говоря о защите прав человека, ученые ведут речь о защите конкретных, единичных притязаний, но при этом конечной целью и итогом защиты предполагают защищенность притязаний человека в их совокупности. Вместе с тем защита единичных прав не означает защищенности правомерных притязаний личности в целом. Можно согласиться с теми авторами, которые придерживаются точки зрения, что человек притязает не на защиту единичных прав, свобод, интересов, а на защищенность основополагающих условий, которые он рассматривает как залог своего достойного существования, а потому рассчитывает на защиту одновременно всех тех притязаний, которые есть «устремления людей к незыблемости и сохранности наиболее важных для достойного образа их жизни и вытекающих из природных, духовных и интеллектуальных свойств человека потребностей». Содержание права на защиту определяется требованием управомоченного лица к правонарушителю, а равно его требование к юрисдикционному органу. Содержание права включает в себя два вида возможностей: материально-правовые и процессуальные. Конституционной формой защиты прав и свобод человека и гражданина, одной из организационно-правовых гарантий является право на подачу обращения. Конституция РФ 1993 года наряду с другими правами и свободами закрепила право человека на обращение в юрисдикционные, государственные органы и органы местного самоуправления. Закрепление этого права человека на уровне Конституции явилось важным шагом в направлении развития института защиты конституционных прав человека. Конституционная норма послужила импульсом для выработки предложений о необходимости четкого законодательного регулирования отношений, связанных с рассмотрением обращений управомоченного лица в юрисдикционные и иные органы. Речь идет о конкретном повороте к обеспечению реальных гарантий прав человека, создании механизма, позволяющего человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права человека, а также активно участвовать в рассмотрении решений, касающихся его прав и свобод. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. При этом необходимо помнить, что осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений. Таким образом, каждое удовлетворенное обращение гражданина – это не просто защита его нарушенного права и законного интереса, но одновременно и исправление недостатков, пресечение нарушений, а значит, это реальный факт учета мнения конкретного гражданина, его участи в управлении делами региона, муниципального образования. Особую актуальность обращений, связанных с реализацией конституционного права человека на обращение в условиях изменения законодательства, форм собственности, формирования новой российской государственности играет право на обжалование в юрисдикционные органы действий и решений, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Именно сейчас человек нуждается во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и свобод, выработке новых конституционных средств охраны и защиты. Рассматривая ранее сказанное нельзя не обратить внимание на то, что право на обращение представляет собой более широкое понятие, так как под обращением понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. В рамках данной статьи представляет интерес обращение управомоченного лица, в виде жалобы, заявления в прокуратуру, т.е. применение, так называемого административного порядка защиты прав. При этом под жалобой понимается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, а под заявлением – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Количество обращений граждан в прокуратуру в десятки раз превышает количество аналогичных обращений за судебной защитой. Подобная ситуация объясняется не только консервативностью поведения граждан, но в большей степени – доступностью и оперативностью, по сравнению с судом, прокуратуры. Для обращения в ее органы не требуется соблюдения каких-либо специальных процедур, денежных затрат. Рассмотрение обращений осуществляется в жестко регламентированные сроки. В условиях господства рыночных отношений, когда деятельность российской адвокатуры во многом подчинена коммерческим интересам, правозащитная роль прокуратуры очевидна. Поэтому все попытки в дальнейшем лимитировать поле деятельности прокурорского надзора путем урезания полномочий и установления пределов деятельности этого столь специфичного института государственной власти являются, – по меньшей мере – не продуманными. Вместе с тем следует отметить, соглашаясь с мнением ряда авторов, что суд и прокуратура, опираясь на закон, должны взаимно дополнять друг друга, тем самым, усиливая механизм защиты прав и свобод человека и гражданина. Органы прокуратуры используют все необходимые меры прокурорского воздействия для защиты прав и свобод человека и гражданина независимо от того, как раньше решался в законодательстве вопрос о приоритетности обращения граждан с жалобами в судебные или прокурорские органы. В первоначальной редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. было указано, что к ее полномочиям относится рассмотрение только тех заявлений и жалоб, содержащих сведения о нарушениях закона, которые не подведомственны суду. Это, конечно, ограничивало прокурорские полномочия в области защиты прав и свобод граждан, которые вынуждены были обращаться в прокуратуру как бы по остаточному принципу, т. е. когда их интересы не могли быть защищены в судебном порядке. Но, как подчеркивают сами работники прокуратуры, несмотря на указанное ограничение, они выступали в защиту прав и свобод человека и тогда, когда граждане имели право обращаться в суд. И число случаев восстановления прав граждан после вмешательства прокуратуры превышало число случаев, когда интересы их защищались судебными решениями. В ныне действующей редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержится указание о рассмотрении органами прокуратуры заявлений и жалоб о нарушении закона без каких-либо ограничений, т. е. по вопросам, по которым граждане вправе обратиться в суд. Причем специально оговорено, что решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Это означает, что прокурор вправе и обязан принять и рассмотреть каждое заявление, а граждане по собственному усмотрению могут использовать право на обращение в суд или прокуратуру. Говоря об эффективности правозащитной деятельности по соблюдению прав и свобод человека, необходимо заметить, что суд в силу самих принципов судопроизводства ограничен в своих возможностях в этом отношении. Если рассматривать основополагающие принципы судопроизводства, то окажется, что краеугольным камнем судебного механизма является передаточный эффект искового заявления. Суд может начать процесс лишь при наличии заявления стороны в споре, а пределы его разбирательства и вмешательства ограничены предметом иска. Стало быть, в деятельности суда нет того конструктивного компонента, каким располагает прокурор – инициативности. Прокурор не связан предметом жалобы. В случае установления при проверке нарушений законов, не указанных в жалобе, прокурор обязан принять все меры к их устранению. Инициативный характер прокурорского надзора состоит и в том, что прокурор обязан пресечь правонарушение и при отсутствии жалобы в тех случаях, когда оно затрагивает интересы государства и права граждан. Порядок рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры регламентируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры от 26.12.2006 № 12020. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает, что обращение гражданина в прокуратуру за защитой нарушенных прав может быть как в письменной, так и в устной форме (при личном приеме). При этом письменная жалоба должна содержать: указание либо наименования государственного органа или органа местного самоуправления, в которые гражданин направляет письменное обращение, либо фамилии, имени, отчества соответствующего должностного лица, либо должности соответствующего лица, а также своих фамилии, имени, отчества (последнее – при наличии), почтового адреса, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, также должна быть суть жалобы; гражданин ставит личную подпись и дату (ст. 7 Закона, п. 2.9 Приказа Генеральной прокуроры РФ от 26 декабря 2006 г. № 120). Принятый во исполнение указанного Закона об обращениях, Приказ Генеральной прокуроры РФ от 26 декабря 2006 г. № 120 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»21 в отличие от ранее действовавшего аналогичного приказа от 15.01.2003 № 3, предусматривает две группы обращений граждан: индивидуальные, под которыми понимаются обращения, поданные самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива, и коллективные. Данным Приказом также впервые предусмотрено право заявителя на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органов прокуратуры или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Имеются и отличия в отношении возможности выполнения по жалобе того или иного решения, в частности Приказ от 26.12.2006 №120 среди таких возможных решений предусматривает: принятие к производству; прекращение производства; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе. Как видно из данного перечня в компетенцию органов прокуратуры теперь вменено и прекращение производства по поданной жалобе, чего в ранее действовавшем Приказе от 15.01.2003 № 3 не было. Помимо этого: увеличен срок направления жалоб по принадлежности и передача жалоб соответствующему прокурору с 5 дней, предусмотренных Приказом от 15.01.2003 № 3 до 7 дней, установленных Приказом от 26.12.2006 № 120. Сохранился запрет на направление заявлений, жалоб, запросов (обращений) прокурорам, не имеющим полномочий на их разрешение, или прокурорам, которые ранее принимали по поставленным в обращениях вопросам оспариваемые решения, а также прокурорам, действия которых обжалуются, а также запрет на разрешение обращений по заключениям нижестоящих прокуроров, чьи действия обжалуются (п. 4.5 Приказа от 26.12.2006 № 120). Письменное обращение, поступившее в прокуратуру в соответствии с ее компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, а не требующее дополнительного изучения и проверки – не позднее 15 дней. В исключительных случаях, уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Применение данного порядка защиты прав граждан достаточно распространенное явление. |