Законотворчества
 Скачать 22.51 Kb.
|
|
ДЕСЯТЬ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ «ЗАПОВЕДЕЙ» ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА Заповедь первая. Надо убедиться, что законодательное регулирование «ложится» на национальную почву. Смысл этого условия — не готовить и, далее, не принимать акты, которые не корреспондируют национальной социально-экономической и политической системе, а также, что не менее важно, национальному менталитету; а если соответствующее регулирование признано целесообразным, надо в нем ответить на все возникающие вопросы. Первая часть этого требования более или менее выполняется: акты, противоречащие характеру данного общества, либо не появляются, либо с их появлением можно (и нужно) искать признаки изменения общества. Гораздо сложнее со второй составляющей данного условия — необходимостью учета национального менталитета. Россия в ряде направлений как бы «догоняет» Европу и вводит такие конституционно-правовые институты, которые во многих (но далеко не во всех!) странах уже существуют. Но вот приживется ли такой институт на российской почве — большой (и больной) вопрос! И его ни в коем случае нельзя сбрасывать со счетов, приступая к законоподготовительной деятельности. Например, вслед за другими странами Россия учредила институт федерального Уполномоченного по правам человека, есть уполномоченные и в субъектах Российской Федерации. Заповедь вторая. Если принятие закона предусмотрено, он должен быть принят. Завершая анализ второй заповеди, обратим внимание на то, что о необходимости принятия акта можно говорить как по формальноочевидным основаниям, так и по логическим. Первый фактор понятен: предусмотрен закон — извольте принять. Второй фактор следует из общеконституционного подхода: если для одной ситуации акт есть, почему его не должно быть для другой подобной ситуации? Например, ч. 2 ст. 114 Конституции Российской Федерации гласит: «Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». Такой акт принят, причем этот акт не просто о порядке деятельности, но и о конституционноправовом статусе Правительства РФ. Соответственно сторонники регулирования деятельности Федерального Собрания Российской Федерации утверждают о необходимости иметь и Федеральный конституционный закон о парламенте. До последнего времени возражавшие против такого акта в качестве аргумента ссылались на то, что виды федеральных конституционных законов названы в Конституции РФ и в их числе нет закона о Федеральном Собрании, а конституционный перечень надо считать исчерпывающим. Но недавно законодатель выбил почву из под этого аргумента: принят Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. «О Дисциплинарном судебном присутствии»9 — об этом органе и о соответствующем Федеральном конституционном законе нет вообще упоминания в Конституции РФ. Заповедь третья. Следует определить место акта в системе законодательства. В частности, есть федеральные конституционные законы и обычные федеральные законы: понятно, что вторые должны соответствовать первым, и это не только логика, но и требование Конституции РФ Третья заповедь предполагает следующее: готовится акт — готовьте сразу же и сопутствующие документы. Причем должны быть два уровня реализации требования: первый — федеральный, он обеспечивается органами Российской Федерации (вместе с подготовкой закона надо сделать постановления Правительства РФ, федеральные министерские инструкции, иначе закон вступит в силу, а его невозможно реализовать). Второй уровень — субъекты Российской Федерации для сфер совместного ведения. К сожалению, право на учет региональных условий в нормативном регулировании зачастую превращается в местное усмотрение (бывает, это тормозит правоприменение). Заповедь четвертая. Начинать надо с определения цели и разработки концепции закона Здесь хотелось бы начать с основного. Прежде всего надо четко представлять цель регулирования — для чего нужен данный акт. Создатель проекта, его заказчик, тем более если это ключевой государственный орган, должен четко определить, на что он, образно говоря, «замахивается». Предметно-содержательная концепция закона непременно с самого начала предполагает: разработку удачного и понятного наименования акта; уяснение его понятийного аппарата; формирование более или менее четкой внутренней структуры проекта. Соединение трех требований в одном не случайно, потому что все они так или иначе связаны с содержанием и внешней формой акта, соединяют предмет (материю) и внешний облик: если говорить образно, бальное платье из цветастого сатина, а мужской фрак из джинсовой ткани не отваживаются сшить даже известнейшие кутюрье. Конечно, в законотворчестве все названные требования имеют свои, спефические проявления. Очень важный момент состоит в создании концепции: должен ли быть закон одноплановым или его следует делать многоплановым? Если говорить кратко, все сводится к таким моделям: один акт посвящен одному вопросу; один акт посвящен многим вопросам; много актов посвящены одному вопросу. В дополнение можно назвать и такие модели: один акт вносит изменения в один закон; одним актом вносятся изменения во многие законы. Заповедь пятая. Определить назначение и стиль регулирования Назначение и стиль регулирования — взаимосвязанные вопросы. От того, чего хочет законодатель (соответственно и автор законопроекта), зависит и то, каким языком будет «говорить» закон. В связи с этим можно сказать следующее. Назначение и стиль акта воплощаются в использовании таких вариантов регулирования, как жесткие однолинейные нормы, рамочные положения, рекомендательные правила и т.д. В определенной степени это зависит также от уровня регулирования. Например, Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г. высказал озабоченность по поводу того, что в численности депутатов законодательных собраний субъектов РФ существует разнобой, нет логики и объективных причин ее определения. Заповедь шестая. Определить возможность реализации акта Расшифровывая данный тезис, поясним, что речь идет прежде всего о том, собирается ли власть данный закон применять или же его разрабатывают для своего рода политически выгодной цели, отнюдь не собираясь способствовать появлению, тем более распространению соответствующей конституционно-политической практики. Но, увы, нередко под давлением обстоятельств, в частности оппозиции или науки, текст разрабатывается, но он очень неудобен властям. Поэтому они стараются втиснуть в акт нормы, очевидно нейтрализующие закон, а то и вообще сводящие на нет его применение. Наглядным примером стало появление Федерального закона от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»20. Несмотря на то что во всем цивилизованном мире у парламента государства обязательно есть функция парламентского контроля, по инициативе первого Президента Российской Федерации, раздосадованного «недружелюбным» отношением к нему Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, в Конституции РФ 1993 г. практически ничего не сказали о контрольном назначении парламента, лишь записали в ст. 94, что он является «представительным и законодательным органом Российской Федерации». Заповедь седьмая. При подготовке акта обязательно проанализировать вопросы прямого и побочного его будущего действия Еще один пример неучета данной заповеди уж очень образно напоминает выражение «гладко было на бумаге, да забыли про овраги». В частности, несколько лет назад в налоговое законодательство было введено правило о том, что каждый (!) взрослый гражданин России обязан подать в конце календарного года налоговую декларацию. Мотивом послужила американская практика, где каждый гражданин обязан фиксировать свои доходы и к концу года подавать общую информацию о них в налоговую службу. И если далее выявится, что он занизил свои доходы, то придется не только уплатить дополнительную сумму, но, возможно, и штраф. Заповедь восьмая. Необходимо думать о культуре акта В первую очередь речь идет о логике и языке акта. Как ни странно, но именно данная заповедь не имеет каких-либо четких установочных положений. Заповедь девятая. Необходима проверка будущей эффективности акта Требование эффективности не является новым: ему столько же лет, сколько и праву в целом и его воплощению в законодательстве. Данная проблема имеет два аспекта. Первый можно назвать как бы «глобальным»: эффективность зависит от состояния общества, социальной системы, общественного сознания и т.д. Собственно, выявление всех этих факторов надо предпослать самой идее нового нормативного акта. В начале статьи частично говорилось о том, что «затевая игру» с подготовкой закона, стоит подумать, подходит ли он национальной правовой системе, нашему менталитету. К этому можно добавить: если все же решено создать акт, его будущая эффективность должна анализироваться с точки зрения социального состава общества, психологии людей, их уважения закона или пренебрежения к нему, т.е. не только с точки зрения владельца автомашины, которому скучно ездить по правилам движения, но и чиновника, уверенного в том, что законы адресованы другим. Второй аспект эффективности будущего правоприменения зависит от таких простых, но жизненно важных факторов: каковы расходы по реализации; какие структуры будут применять акт; есть ли организующий и контролирующий аппарат. Этот аспект имеет решающее значение не только для права, но и политических решений. Заповедь десятая. По каждому законопроекту надо проводить экспертизы К сожалению, это правило зачастую не соблюдается. Между тем, если законопроект отправить на экспертизу, специалисты при его анализе быстро обнаружат нестыковки, противоречия норм, финансовые проблемы реализации и т.д. Таким образом, экспертиза законопроекта должна быть исключительно независимой. Уже на стадии подготовки законопроекта к первому чтению он рассылается всем субъектам права законодательной инициативы: это еще раз делается по проекту, представляемому на второе чтение. |