Экзамен по информатике. информатика экзамен. 1. Понятие эо Экологическая оценка

• Название: 1. Понятие эо Экологическая оценка
• Анкор: Экзамен по информатике
• Дата: 20.10.2022
• Размер: 148.57 Kb.
• Имя файла: информатика экзамен.docx
• Тип: Документы; #745367
• страница: 2 из 6

Рассмотрение альтернатив

Еще одним элементом, определяющим структуру процесса ЭО, является рассмотрение альтернатив. Известно, что любой хозяйственный объект, так или иначе, влияет на окружающую среду. Важнейшей задачей ЭО является уменьшение отрицательных и увеличение положительных воздействий намечаемой деятельности. При этом сами понятия уменьшения (увеличения) предполагают сравнение с другими вариантами решений, ведущих к той же цели. Можно сказать, что экологическая оценка на безальтернативны основе вообще не имеет смысла. Кроме того, выбор варианта из числа исследованных альтернатив является одним из способов учета результатов ЭО в принятии решений. В хорошо организованном процессе ЭО рассмотрение альтернатив проходит через большинство стадий - от их определения на ранних этапах процесса, через анализ на стадии прогноза воздействий и обсуждение с заинтересованными сторонами, и до принятия решений по итогам ЭО.

Необходимость рассмотрения альтернатив зафиксирована в законодательстве большинства стран и международных организаций, имеющих системы экологической оценки.

Принцип превентивности и стратегическая экологическая оценка. Как уже было сказано, экологическая оценка направлена на предотвращение экологического ущерба. На ранних стадиях развития механизма ЭО считалось, что для этого достаточно проведения экологической оценки проекта до того, как начинается осуществление деятельности. Иными словами, считалось, что достаточно сначала подготовить проект, затем "просчитать" последствия его осуществления и на основе результатов этих подсчетов принять решение о возможности осуществления намечаемой деятельности. Именно на таком понимании основывались ранние представления об экологической экспертизе в Советском Союзе («законченный проект должен пройти экологическую экспертизу *).

Но, как показывает опыт, такой подход оказывается недостаточным. Если проект уже разработан без учета экологических факторов, то никакая экспертиза не может сделать его экологически безопасным. Так, в рамках того же примера, экспертиза, в лучшем случае, могла вернуть проект "на доработку», нередко носила косметический характер, или вообще его "запретить", таким образом, принципиально противопоставляя экономическое развитие и охрану окружающей среды.

Современные представления о процессе экологической оценки проектов состоят в том, что он должен начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с процессом проектирования. При этом результаты экологической оценки проекта используются не только для "обоснования" уже принятых проектных решений и даже не только для разработки специальных природоохранных мероприятий, а для принятия ключевых решений по выбору технологии и места размещения объекта.

Однако даже в том случае, если экологическая оценка проводится в соответствии с изложенными выше принципами, можно констатировать, что она начинается недостаточно рано. Так, решение об осуществлении любого крупного проекта, например строительства электростанции, как правило, принимается в рамках отраслевых программ или планов территориального развития. Следствием принципа превентивности является то, что оценка деятельности должна осуществляться до фактического принятия (а не к формальному утверждения) соответствующего решения, следовательно, предметом экологической оценки должен быть план или программа. Такая оценка называется стратегической экологической оценке (СЭО). В ходе такой оценки, в частности, могут быть рассмотрены альтернативные варианты достижения поставленных целей (например, выбор типа источника энергии, проекты, направленные на энергосбережение), в том числе варианты осуществления конкретных проектов для достижения этих целей. Разумеется, альтернативы могут (и должны) быть рассмотрены и в ходе ЭО проектного уровня, однако принятие решения об отказе от реализации проекта или принципиальные изменения типа объекта на этом этапе могут быть связаны с большим трудом.

Однако роль СЕО не ограничивается обеспечением своевременного рассмотрения альтернатив и связанного с ними воздействия па окружающую среду. Осуществление конкретного проекта может в той или иной степени определять направление развития территории. Например, сооружение крупной электростанции может в значительной степени определить развитие энергоемких производств и, с другой стороны, существенно ограничить возможности развития туризма, рекреационного использования территории. Разумеется, такие направления должны определяться не стихийно, в результате осуществления ряда отдельных проектов, а осознанно, на основании приоритетов, установленных систематическим образом. Стратегическая экологическая оценка может сыграть важную роль в этом процессе, обеспечивая учет экологических факторов при обнаружении приоритетов развития.

Таким образом, SEO не только устраняет некоторые ограничения экологической оценки проектов, но и является ключевым элементом устойчивого развития.

Экологическая оценка проектов и послепроектный анализ. Чтобы быть эффективным, механизм ЭО должен учитывать эту особенность проектного цикла. Для эффективного развития экологической оценки необходима организация "обратной связи", что дает возможность оценить соответствие или несоответствие сделанных предсказаний реальному влиянию на окружающую среду и, при необходимости, принять меры по корректировке деятельности.

Эта цель достигается путем разработки по результатам ЭО планов экологического менеджмента и программ послепроектного анализа.

Планы экологического менеджмента потенциально является связующим звеном в интеграции ЭО и таких современных инструментов добровольной экологической деятельности, как системы экологического менеджмента (СЭМ).

Документирование результатов является одним из центральных элементов процесса ЭО. Вообще, о процессе или процедуре, состоящей из определенных этапов, имеет смысл говорить лишь в том случае, когда результаты каждого этапа определенным образом документируются, а затем используются на последующих этапах. Поэтому в той или иной форме документирование результатов необходимо на всех этапах процесса, от принятия решения о необходимости ЭО до этапа корректировки проектных решений по результатам прогноза воздействий и принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности.

Многие задачи, возникающие в ходе ЭО, могут быть решены лишь на основе документации. Так, недокументированные результаты с трудом поддаются учету в процессе принятия решений, не могут быть предметом систематической оценки. Контроль качества ЭО государственными органами или другими заинтересованными сторонами практически всегда основан на анализе документации (подробнее см. ниже). Наконец, документы создают реальную основу для взаимодействия различных сторон в ходе экологической оценки.

В силу этих причин в ряде стран с развитой системой ЭО существуют специальные требования, определяющие содержание документов, отражающих результаты тех или иных этапов процесса, их публикации или обсуждения с заинтересованными сторонами. Ниже перечислены некоторые этапы экологической оценки, для которых в тех или иных системах приняты подобные требования.

1.            Предварительная оценка, целью которой является принятие решения о необходимости проведения полномасштабной экологической оценки (подобное требование принято, например, в США, где соответствующий документ носит название Environmental Assessment). Во многих странах (например, в Словакии) готовится не только документ, содержащий выводы предварительной оценки, но и основанное на нем решение о проведении (не проведении) полномасштабной ЭО.

2.            Определение задач экологической оценки. Например, в Нидерландах готовятся так называемые Scoping Guidelines, в Финляндии, Литве и Латвии — “Программа экологической оценки”.

3.            Оценка качества ЗВОС государственным или независимым органом. Например, в документы, содержащие результаты оценки качества ЭО, готовятся в Нидерландах и Словакии.

4.            Принятие окончательного решения об осуществлении намечаемой деятельности. Например, в США готовится специальный “протокол принятия решения” — Record of Decision, который объясняет, каким образом решение по намечаемой деятельности учитывает результаты экологической оценки.

5.            План осуществления мероприятий по снижению отрицательных воздействий, а также экологического мониторинга может описываться в так называемом плане экологического менеджмента, подготовка которого требуется, например, экологическими процедурами Всемирного банка.

Однако практически во всех системах ЭО существует требование о подготовке и обсуждении с заинтересованными сторонами центрального документа, отражающего основные результаты процесса экологической оценки в целом. Этот документ, как правило, называют “Environmental Impact Statement” (EIS), или “Заявление (отчет) о воздействии на окружающую среду” (ЗВОС). Именно этому документу, его роли в процессе ЭО, его содержанию и методам контроля его качества посвящено дальнейшее изложение в этой главе.

Место экологической оценки в системе принятия решений

Как уже неоднократно отмечалось в этой книге, главным результатом экологической оценки должен являться учет экологических факторов в процессе принятия решений по намечаемой деятельности. Учет этих факторов может иметь место на разных стадиях процесса ЭО и проектного цикла. Инициатором деятельности или разработчиками принимаются предпроектные и проектные решения различного уровня, на которые могут влиять промежуточные и окончательные результаты экологической оценки. Так, проектные решения могут приниматься или корректироваться с учетом результатов сравнительного анализа альтернативных вариантов, позиций заинтересованных сторон и т.п. На основе прогноза воздействий могут быть приняты решения об осуществлении мер по их смягчению. Различные государственные органы в процессе консультаций и согласований также могут принимать решения о допустимости конкретного вида воздействия или об ограничениях, налагаемых на определенные аспекты намечаемой деятельности, выдавать определенные разрешения или лицензии. Эффективность экологической оценки существенно зависит от того, в какой мере ее материалы используются при принятии этих многочисленных решений.

Многие из решений, принимаемых в ходе планирования намечаемой деятельности, тесно связаны между собой, взаимно обуславливают и предопределяют друг друга. Но, хотя представление о “точечном”, одномоментном принятии решения в значительной степени условно, практически в любой стране существует момент принятия решения, которое рассматривается как решение о возможности осуществления намечаемой деятельности в целом в том виде, который предложен инициатором деятельности. Такое решение всегда принимается государственным органом, нередко в форме выдачи соответствующего разрешения. Часто эту роль выполняют органы, ведающие вопросами развития территории или землепользования, например местные управления планирования в Великобритании. Иногда это могут быть отраслевые ведомства, например министерство транспорта, принимающее решения по проектам, направленным на развитие путей сообщения. Если инициатор деятельности является государственным ведомством, соответствующее решение может приниматься им самим.

Принятие решения в национальных системах ЭО

Нормы национального законодательства в этой области призваны обеспечить адекватный учет экологических факторов при принятии решений. Как минимум, соответствующее законодательство содержит общее указание на то, что экологические факторы (или результаты ЭО) должны рассматриваться при принятии решения. Ниже мы коротко рассмотрим два аспекта, важных с точки зрения прозрачности и демократичности — требования к документированию решения, а также возможность для третьей стороны оспорить принятое решение.

Документирование решения

Во многих системах ЭО требуется обнародование, вместе с формулировкой решения, факторов и соображений, положенных в его основу. Это делает процесс принятия решения в определенной степени прозрачным для общественности и других заинтересованных сторон. В частности, в США федеральное агентство — инициатор деятельности должно подготовить “протокол решения” (Record of Decision), который является открытым документом и должен содержать следующую информацию (Council of Environmental Quality, 1978):

Изложение решения.

Перечисление рассмотренных альтернатив с указанием варианта, предпочтительного с экологической точки зрения.

Социальные, экологические и экономические факторы, которые рассматривались в процессе принятия решения.

Краткое описание предусмотренных мер по уменьшению и предотвращению воздействия и, если были приняты не все возможные меры, обоснование этого решения.

Европейская Директива по ЭО (в редакции 1997 г.) требует учитывать материалы ЭО в процедуре выдачи разрешения на осуществление намечаемой деятельности. Орган, принимающий решение, должен проинформировать общественность о содержании решения и приложенных к нему условиях; причинах и соображениях, положенных в основу решения; мерах по уменьшению и предотвращению воздействия.

Возможность апелляции

В США в том случае, если какое-либо ведомство (в том числе Агентство по охране окружающей среды) не согласно с решением ведомства — инициатора деятельности, оно может прибегнуть к процедуре посредничества со стороны Совета по качеству окружающей среды. Хотя решение Совета не является обязательным, этот орган обладает высоким авторитетом и его рекомендации обычно выполняются. Кроме того, Совет может рекомендовать Президенту принять решение о невозможности реализации проекта.

Существует и возможность судебной апелляции, как для организаций, так и граждан. Многочисленные обращения в суд являются одним из основных механизмов контроля соблюдения законодательства в области ЭО. Однако основанием для иска могут быть лишь нарушения процедурного характера — несоответствие требованиям нормативных актов процедуры ЭО или документации. При отсутствии процедурных нарушений само содержание решения не может быть оспорено в суде.

В Нидерландах “третьи стороны” имеют право на апелляцию, которая рассматривается в административном порядке в форме слушания с участием заинтересованных сторон. Этот механизм оказывается достаточно эффективным, и лишь незначительное количество решений затем оспаривается в суде (Wood, C., 1995).

Наконец, следует отметить, что, согласно европейской “Конвенции о доступе к экологической информации…” представители общественности, “имеющие достаточную заинтересованность” или те, чьи права нарушены, имеют право оспаривать “в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе” как содержательную, так и процедурную сторону решений по намечаемой деятельности (ЕЭК, 1998). Несмотря на некоторую неясность статуса стороны, “имеющей достаточную заинтересованность”, Конвенция специально устанавливает, что неправительственные экологические организации, действующие в соответствии с национальным законодательством, должны рассматриваться как такая сторона.

Таким образом, в идеале результаты экологической оценки используются не в одном решении, принимаемом группой “специалистов” в определенный момент времени, а во многих решениях, в которых участвуют различные группы и которые происходят на большинстве стадий проектирования и затем осуществления намечаемой деятельности. Успешное решение задач ЭО зависит от того насколько эффективно (с методологической, процедурной, законодательной сторон) организована ее связь с этими многообразными решениями. Наиболее результативные системы принятия решения опираются на экологическую оценку, которая начинается на ранних стадиях осуществления проекта (и таким образом рассматривает большее количество альтернатив), в явном виде сравнивает альтернативные варианты осуществления намечаемой деятельности и включает формальные консультации с заинтересованными сторонами. Принятие решения по результатам экологической оценки должно в идеале использовать адекватный метод, четкие критерии, использовать совет квалифицированных экспертов и мнение заинтересованных сторон наряду с суждением лиц, наделенных политической властью, быть документированным, обоснованным и предусматривать возможность обжалования.

Под альтернативами в контексте ЭО понимают взаимоисключающие способы достижения цели⁴².

С некоторой долей условности можно выделить следующие основные типы альтернатив, которые могут рассматриваться в ходе экологической оценки.

Отказ от деятельности (“No Action Option”). Рассмотрение этой альтернативы предполагает описание состояния окружающей среды в случае полного отказа от намечаемой деятельности. Строго говоря, этот вариант не является “альтернативой” в смысле приведенного выше определения, поскольку подразумевает отказ от достижения цели. В то же время его рассмотрение очень важно с методической точки зрения — оно позволяет задать “базовую линию”, с которой можно сравнить выгоды и издержки, связанные с различными вариантами осуществления намечаемой деятельности. Рассмотрение этого варианта также важно для принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности в целом. Требование или рекомендация о рассмотрении альтернативы “отказа от деятельности” приняты во многих национальных системах ЭО.

Принципиально различные подходы к достижению цели. Примером может служить обсуждавшийся выше выбор между мероприятиями по энергосбережению, сооружением электростанции и импортом энергии из другого региона.

Различные площадки для осуществления намечаемой деятельности. Воздействия, создаваемые намечаемой деятельностью и, что особенно важно, значимость этих воздействий существенно зависят от места ее осуществления. Значительная часть конфликтов, возникающих вокруг намечаемой деятельности, связана именно с выбором места ее осуществления. Поэтому очень важным является своевременное рассмотрение вариантов размещения с участием заинтересованных сторон. Хотя наличие необходимой инфраструктуры, рельеф местности, характер почв и другие факторы могут существенно ограничивать свободу выбора вариантов, рассмотрение нескольких альтернативных площадок возможно практически в любом случае. В ряде национальных систем ЭО принято специальное требование о рассмотрении вариантов размещения объекта. К этому же типу можно отнести различные варианты прокладки путей сообщения и коммуникаций (дорог, трубопроводов, линий электропередачи и т.п.)