Учебник Колесникова КПЗС. 1 Понятие конституционного права зарубежных стран 2 Источники конституционного права в зарубежных странах 2

• Название: 1 Понятие конституционного права зарубежных стран 2 Источники конституционного права в зарубежных странах 2
• Анкор: Учебник Колесникова КПЗС.docx
• Дата: 17.05.2018
• Размер: 0.57 Mb.
• Имя файла: Учебник Колесникова КПЗС.docx
• Тип: Документы; #19350
• страница: 18 из 77

7.1. Понятие и сущность избирательного права

Выборы являются неотъемлемым институтом современной демократии. Власть народа может быть реально обеспечена только при условии периодического подтверждения обществом полномочий публичных органов власти посредством проведения свободных выборов. Демократические выборы не только легитимируют политическую систему, но и обеспечивают зависимость деятельности публичных органов власти от предпочтений и интересов населения.

В современной юридической науке выборы, природа которых сочетает в себе публично-правые и частные начала, рассматриваются как многофункциональный институт. Несмотря на несомненную принадлежность к публично-правовой сфере, проведение периодических выборов затрагивает не только права и интересы населения в целом, они касаются реализации индивидуальных политических прав.

Как видно из сказанного выше, выборы — совместное и независимое волеизъявление граждан в форме голосования в пользу тех или иных кандидатов на должности в публичных органах власти. Одновременно выборы — это способ формирования органов государственной власти. Цель выборов состоит в том, чтобы все граждане имели возможность выразить свою волю, а публичная власть могла быть созданной и действовать в соответствии с этой волей. Посредством выборов в различные органы власти, включая муниципальные, осуществляется ее легитимация.

Как организационно-правовой механизм реализации народовластия во всех современных демократических государствах выборы получают конституционное закрепление и последующую регламентацию в законодательстве.

Практика выборности тех или иных должностных лиц имеет тысячелетнюю историю (в том числе и опыт античного Рима и Греции), однако в широких масштабах выборы начали использоваться только после буржуазных революции XVII—XVIII вв. В США первые федеральные выборы проводились в 1789 г., в том же году состоялись выборы в Генеральные штаты предреволюционной Франции, а в Великобритании мужское население в массовом порядке было допущено к выборам в 1867 г.

Социальная роль выборов в современный период состоит В следующем:

во-первых, это институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти;

во-вторых, в юридическом смысле выборы есть акт вручения народом своим представителям права на осуществление своей власти;

в-третьих, это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также некоторых других институтов;

в-четвертых, выборы представляют легитимный способ конституирования системы власти, а также ее реформирования;

в-пятых, выборы можно рассматривать как форму управления публичными делами, представляющими общественный интерес.

В демократических государствах организация и проведение выборов подчинены определенным принципам, признанным международными избирательными стандартами. Такие принципы, как обязательность, периодичность, открытость и гласность, свобода, альтернативность выборов, отражены во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), в Декларации Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов (1994 г.) и других международных документах.

Во Всеобщей декларации прав человека устанавливается (п. 3 ст. 21), что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить в себе выраженные в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Наиболее полно принципы проведения свободных и демократических выборов представлены в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Этот документ содержит требования о том, чтобы официальные результаты выборов публиковались, а политическим партиям были обеспечены «гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти». Чтобы «никакие административные действия не удерживали партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов», чтобы «не устанавливались административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе».

Кроме того, в рамках Совета Европы приняты важнейшие документы, имеющие непосредственное отношение к организации и проведению выборов в европейских странах. Среди них надо отметить принятую Парламентской ассамблеей Совета Европы резолюцию № 1264 «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах» (2001 г.).

Мировой опыт свидетельствует, что международные избирательные стандарты системно инкорпорируются в правовые системы демократических государств, получая непосредственное закрепление на конституционном уровне. Так, Конституция Италии (ч. 2 ст. 48) определяет, что на выборах «голосование личное и равное, свободное и тайное. Его осуществление является гражданским долгом».

Выделяют различные виды выборов.

Они могут быть всеобщими и частичными. Во время проведения всеобщих выборов в них участвуют все избиратели страны (например, выборы депутатов общенационального парламента), а частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав представительного органа из-за досрочного выбытия отдельных депутатов.

По уровню проведения выборы бывают национальными (проводятся по всей стране), региональными (на части территории государства) и местными (выборы органов местного самоуправления).

По количеству мандатов, замещаемых в избирательных округах, выборы бывают униноминальными (от каждого округа избирается одно лицо) и полиноминальными (от округа избирается несколько лиц).

Если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, считается, что они проводятся в один тур, а если для этого может потребоваться два голосования, то в два тура. Встречаются и многотуровые выборы.

Кроме того, различают выборы: очередные — проводимые по истечении установленного законом срока полномочий законодательного или исполнительного органа; внеочередные — проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий органов власти (в случае досрочного роспуска парламента, отставки президента, исполнительного органа государственной власти и т.д.); повторные — осуществляемые в случаях, когда они признаны несостоявшимися или недействительными.

Выборы бывают прямые и непрямые. При прямых выборах вопрос об избрании решают непосредственно сами граждане. Практически во всех странах в порядке прямых выборов избираются депутаты нижней палаты парламента и органы местного самоуправления. В ряде государств напрямую избираются депутаты верхних палат парламента (Италия, Польша, США), а также президенты (Австрия, Болгария, Мексика, Франция).

При непрямых выборах избиратели как бы делегируют свой голос избранным ими представителям. Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. При косвенных выборах члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками — лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган. Так, в США на выборах президента страны граждане избирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают президента США. Сразу после голосования по выдвигаемым кандидатурам в президенты статус выборщика утрачивается.

При многостепенных выборах избиратели делегируют свои полномочия не специально формируемой коллегии выборщиков, а выбирают представительный орган, в функции которого наряду с другими входит избрание данного органа или должностного лица. Такие выборы могут быть двухстепенными, трехстепенными, четырехстепенными и т.д. Таким образом, непосредственно избиратели выбирают только органы первой ступени.

В юридической литературе термин «избирательное право» применяется в двух смыслах: объективном и субъективном.

Объективное избирательное право — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Эти нормы бывают как материальные, закрепляющие принципы выборов, так и процессуальные, закрепляющие процедуру выборов. Источниками объективного избирательного права являются конституции, законы и положения о выборах различных органов власти.

Субъективное избирательное право — это гарантированная государством возможность для гражданина избирать и быть избранным в различные государственные и местные органы. Оно бывает активным (избирать) и пассивным (быть избранным).

7.2. Основные принципы избирательного права

На конституционном уровне в большинстве государств закрепляются принципы выборов, а детальное их регулирование осуществляется путем принятия специальных избирательных законов, иногда это даже конституционные или органические законы. В ряде стран действуют крупные кодифицированные акты — избирательные кодексы (Франция, Румыния, Молдова).

В конституциях зарубежных стран все чаще формулируются принципы активного избирательного права (права избирать): всеобщее, равное, прямое при тайном голосовании, а иногда добавляется еще и принцип свободных выборов или добровольность.

Под всеобщим избирательным правом понимается некая совокупность правовых требований, предполагающих, что все граждане независимо от пола, расы, языка, социального, имущественного положения, профессии, образования, конфессии, политических убеждений имеют право голоса и могут быть избраны. Принцип всеобщности избирательного права утверждался постепенно, борьба за его закрепление в законодательстве продолжалась в большинстве стран на протяжении XIX и начала XX в. Так, еще в начале XX в. Женщины не голосовали даже в самых развитых демократиях, а в Великобритании, помимо женщин, и треть мужчин была лишена избирательных прав.

В современных условиях круг лиц, принимающих участие в выборах, достаточно широк. Всеобщности избирательного права не противоречит тот факт, что к гражданам (подданным) предъявляется ряд требований, в соответствии с которыми они могут участвовать в избирательных процедурах. В настоящее время общераспространенным ограничением но осуществлению гражданами избирательных прав, известным еще со времен проведения самых первых выборов, является признание судом в строго установленном порядке недееспособности лица, которое вследствие психического расстройства, душевной болезни не может понимать значение своих действий или руководить ими, иными словами, не может осуществлять сознательного волеизъявления.

Принцип всеобщности предполагает законодательные ограничения — избирательные цензы. Они различаются в зависимости от того, какое право они ограничивают: активное или пассивное.

Ценз гражданства означает, что избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства, проживающие в стране, где проводятся выборы. (Например, в Аргентине для приобретения активного избирательного права требуется обладание гражданством не менее трех лет).

Ценз оседлости подразумевает установленный срок постоянного проживания на территории страны или в пределах определенной административно-территориальной единицы, необходимый для того, чтобы лицо могло быть включено в соответствующие списки избирателей или зарегистрировано в качестве кандидата на соответствующую выборную должность. Для активного избирательного права ценз оседлости составляет, как правило, от одного месяца до двух лет. Для пассивного избирательного права действуют более жесткие возрастные требования. (Например, для кандидата на пост президента ценз оседлости составляет: в Республике Казахстан — 15 лет, в США — 14 лет, в Республике Азербайджан и Республике Беларусь — 10 лет).

Возрастной ценз предусматривает требования к возрасту избирателя и кандидата. В течение длительного времени применительно к активному избирательному праву действовал, как правило, высокий возрастной ценз: 21—23 года. Требования о его снижении выдвигались демократической общественностью практически повсеместно, еще начиная с XIX в. И хотя в первой половине XX в. в большинстве стран возрастной ценз был значительно снижен и составил 18 лет, вплоть до последней четверти XX века в ряде признанных европейских демократий предусматривались более высокие требования к возрасту избирателя. Например, в Великобритании, ФРГ и Франции активное избирательное право стало предоставляться лицам с 18 лет с 1974 г., а в Италии — с 1975 г. В настоящее время в 109 из 150 государств возрастной ценз для осуществления активного избирательного права составляет 18 лет, в нескольких —19—21 год, в Корейской Народно-Демократической Республике граждане имеют право голоса с 17 лет, а в трех странах (Иран, Куба, Никарагуа) — с 16 лет.

В Конституции Бразилии 1988 г. вопрос об установлении возрастных цензов для осуществления активного избирательного права решается таким образом. Согласно конституционным нормам бразильским гражданам право голоса с условием обязательного участия в голосовании предоставляется с 18 лет. Одновременно предусматривается возможность принять участие в голосовании добровольно и зарегистрироваться в качестве избирателей для более молодых граждан, достигших 16 лет. В то же время Конституция Бразилии оставляет вопрос участия в голосовании на собственное усмотрение граждан старше 70 лет. Такие граждане участвуют в голосовании лишь в том случае, если сами, по своей инициативе подадут заявку о регистрации в качестве избирателей.

При пассивном избирательном праве предусматривается более высокий возрастной ценз (так, для кандидатов на пост президента установлены следующие возрастные цензы: в Италии — 50 лет; Германии, Эстонии — 40 лет; США, Португалии, Индии, Грузии, Украине, Беларуси — 35 лет).

Ценз языка означает, что избиратель и кандидат должны уметь писать и читать на государственном языке. Сейчас этот ценз можно наблюдать в конституциях ряда африканских стран (Малави, Руанда), стран СНГ (Казахстан, Молдова, Узбекистан, Украина), а также в государствах Балтии — бывших советских прибалтийских республиках.

Ценз пола является явно дискриминационным и не применяется в избирательном законодательстве демократических государств. В настоящее время этот ценз сохраняется в ряде стран Востока.

Добиться равного с мужчинами избирательного права женщинам впервые удалось лишь на рубеже XIX и XX вв. благодаря активности женского движения — суфражизма. Впервые наделение женщин правом голоса наравне с мужчинами произошло в законодательстве ряда штатов США, в Новой Зеландии, Австралии, Дании, Исландии, Норвегии. В других странах женщины получили право голоса позже: в Великобритании - в 1918 г., причем с установлением возрастного ценза в 30 лет; в США — в 1920 г.; в Бразилии - в 1934 г.; во Франции - в 1944 г.; в Италии и Японии - в 1945 г.; в Швейцарии - в 1971 г. Что касается осуществления пассивного избирательного права, то первая женщина вошла как депутат в палату общин британского парламента только в 1919 г.

Религиозный ценз распространен в основном в исламских государствах. Например, для того чтобы быть избранным в парламент Ирана, необходимо исповедовать ислам. Исключения предусмотрены для граждан, исповедующих традиционные для национальных меньшинств конфессии и постоянно там проживающих.

Образовательный ценз предполагает допущение к выборам лиц, обладающих установленным уровнем образования. Его разновидностью является ценз грамотности, который предполагает умение читать и писать на государственном языке. Так, Конституция Эквадора 1977 г. предусматривает обязательное голосование на выборах для умеющих читать и писать и факультативное - для неграмотных. Неграмотные граждане заносятся в списки избирателей только по их собственной инициативе.

Ценз грамотности сохраняется для пассивного избирательного права. В ряде стран добавляется требование знать и понимать конституцию государства.

Имущественный ценз, отстранявший от участия в выборах лиц, не имевших достаточного имущества, был весьма распространен в XVIII-XIX вв. Чаще всего имущественный ценз определялся исходя из прямого налога, который уплачивал гражданин. Высокий прямой налог, свидетельствуя об уровне доходов лица, допускал его к участию в выборах. В ряде случаев в качестве имущественного ценза вводилось требование обладать недвижимостью.

С начала XX в. общая демократизация избирательного законодательства обусловила практически повсеместную отмену имущественного ценза, предусматривавшего наличие у избирателя или кандидата определенной имущественной массы как условия обладания активным или пассивным избирательным правом. Его разновидностью является избирательный залог, который вносится кандидатом перед его регистрацией в избирательную комиссию.

В ряде государств закрепляется ценз неопороченности, в соответствии с которым не голосуют лица, содержащиеся под стражей по приговору суда. В ряде стран избирательное право гражданина приостанавливается (иногда он вообще лишается избирательного права) по решению суда в случае указанных в законе преступлений, а в некоторых странах — автоматически в силу осуждения гражданина за любое преступление.

Ценз несовместимости означает запрет одновременно занимать выборную и иную публичную должность. Несовместимость означает также обязанность для выборного лица освободить ранее занимаемую им должность в случае его избрания. В ряде государств требуется предварительный уход в отставку, прежде чем баллотироваться в кандидаты на выборную должность.

В некоторых странах от участия в выборах отстранены все военнослужащие (Нидерланды) или рядовой и унтер-офицерский состав вооруженных сил (Аргентина, Панама, Перу, Мексика и др.).

В прошлом обычной практикой были ограничения по допуску к выборам в зависимости от рода занятий (например, не могли принимать участие в выборах некоторые категории лиц, работающих по найму и т.п.).

Принцип равенства предполагает для реализации активного избирательного права равную для каждого избирателя возможность влиять на результаты выборов. Применительно к осуществлению пассивного избирательного права имеется в виду гарантирование претендентам равных условий участия в избирательной кампании. Запрещается установление в законе каких-либо преимуществ или ограничений для отдельных кандидатов, баллотирующихся на выборные публичные должности.

Равенство избирательного права носит формальный и материальный характер.

Формальное равенство активного избирательного права обеспечивается тем, что каждому избирателю, независимо от возраста, пола, расы, национальности, образования, имущественного положения, социального происхождения и т.д., предоставляется равное количество голосов. Действует демократическое правило — «один избиратель — один голос».

Нарушением принципа равного избирательного права был так называемый плюральный вотум (множественное голосование), согласно которому одни избиратели могли иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие.

Проявлением плюрального вотума являются куриальные выборы, когда население делится на группы с неравным представительством. В ряде случаев сейчас куриальные выборы преследуют цель обеспечить определенную квоту в представительных органах власти той части населения, которая в большей степени подвержена дискриминации (женщины, этнические меньшинства, представители нетрадиционных религий и др.).

Материальное равенство избирательного права означает, что голос каждого избирателя должен иметь одинаковый вес. Достигается это при условии, если один член представительного органа будет избираться от такого же количества избирателей, как и всякий другой член того же представительного органа.

В настоящее время формальное равенство практически повсеместно соблюдается, чаще всего встречаются нарушения именно материального равенства. Одним из таких нарушений является создание избирательных округов, в каждом из которых на одного депутата приходится разное количество избирателей.

Принцип равенства означает, что все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т.е. избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми (или примерно одинаковыми). Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей или избирателей округа. Однако на практике создаются разновеликие с точки зрения количества избирателей избирательные округа.

Другой механизм, при помощи которого существует явная возможность для правящей партии обеспечить приоритетное положение на выборах, заложена в порядке нарезки избирательных округов, получившем название избирательной географии или избирательной геометрии. Из избирательной практики США используется для обозначения специфических приемов избирательной географии особый термин «джерримендеринг» по фамилии одного из политических деятелей XIX в., губернатора штата Массачусетс Э. Джерри, преуспевшего в нарезке избирательных округов для обеспечения победы своей партии.

С одной стороны, необходимость изменения границ избирательных округов с целью образования избирательных округов с равной численностью избирателей объясняется необходимостью обеспечить материальное равенство. С другой стороны, заранее зная политический расклад по территориям — какие группы населения поддерживают те или иные партии и где эти группы территориально расселены, правящая партия может таким образом произвести нарезку избирательных округов перед выборами, что создаст искусственный перевес своих сторонников над сторонниками других партий в определенных избирательных округах.

Конституционный принцип тайного голосования состоит в том, что избиратель подает свой голос без ведома и согласия других лиц, тем самым исключается какая-либо возможность контроля за его волеизъявлением.

Родиной тайного голосования является Франция, в которой оно было введено в широких масштабах в 1871 г. В настоящее время в большинстве зарубежных стран тайность голосования обеспечивается посредством использования бюллетеней, заполнение которых осуществляется в специальном помещении, в котором избиратель находится один. Заполненный бюллетень избиратель опускает в ящик для голосования. В ряде стран (Болгария, Польша) с целью дополнительного обеспечения тайны голосования бюллетени вкладываются в конверты.

В США голосование осуществляется посредством специальной избирательной машины: избиратель заходит в специальное помещение, после чего дверь автоматически закрывается и открывается только после голосования путем нажатия рычагов или кнопок, расположенных на передней стенке избирательной машины. Распространены также варианты применения в процедуре голосования специальных технических средств — комплексов электронного голосования и обработки избирательных бюллетеней.

Голосование может быть очным (непосредственным), когда сам избиратель является к месту голосования, и заочным, когда его волю реализуют по его поручению другие лица. Так, например, в ряде зарубежных стран (например, в Великобритании, Германии, Дании) гарантируются избирательные права граждан, находящихся вне места своего жительства, им разрешено голосовать по почте или по доверенности.

В большинстве государств, используя очную форму голосования, избиратель заполняет бюллетени, которые могут быть как официальными (изготовленными государством), так и неофициальными (обычный лист бумаги, куда избиратель вписывает фамилии кандидатов). Во многих афроазиатских странах, где значительная часть населения неграмотна, вместо бюллетеней используются урны с портретами кандидатов, куда избиратели опускают шар или жетон.

Альтернативой тайному голосованию является открытое голосование, которое может быть простым или поименным. При простом голосовании избиратели голосуют открыто, но мнение каждого голосующего не фиксируется. При поименном голосовании, напротив, позиция каждого избирателя придается публичной огласке.

Принцип добровольности означает, что именно избиратель принимает решение о своем участии в избирательном процессе. Органы государственной власти и местного самоуправления, другие лица не вправе принуждать избирателей к участию или неучастию в выборах. Это — свободный вотум избирателя.

Участие в выборах в большинстве стран является свободным и добровольным — никто не вправе оказывать воздействие на избирателя с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Прийти на избирательный участок — это гражданский долг каждого избирателя, однако в этих странах за неучастие в выборах (абсентеизм) не наступает какой-либо юридической ответственности.

Как правило, из принципа свободного вотума избирателя вытекает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал. Этот принцип распространен в странах с англосаксонской правовой системой.

Мировая практика свидетельствует о распространении тенденции снижения активности избирателей. По мере уменьшения количества голосующих уменьшается и степень легитимности органов власти, сформировавшихся по итогам выборов. Причины абсентеизма избирателя могут быть самыми различными: аполитичность, безразличие к выборам, проявление гражданского протеста вследствие особенностей конкретной избирательной кампании (выборы неинтересны, результат предсказуем, выдвинуты неизвестные кандидаты, отсутствует реальная политическая конкурентность и состязательность), наличие объективных обстоятельств (болезнь, отпуск, отдаленность от избирательных участков и др.). Меры борьбы с уклонением от голосования разнообразны и включают в себя не только наказание, но и поощрение за участие в выборах.

В некоторых государствах существует обязательный вотум, т.е. юридическая обязанность избирателей участвовать в голосовании. За нарушение этой обязанности наступают различные санкции: наложение штрафа (Бельгия, Турция), штраф или лишение возможности занимать государственные и муниципальные должности в течение трех лет (Аргентина). Однако эти санкции не распространяются на лиц, для которых участие в голосовании является факультативным (в Бразилии это лица в возрасте от 16 до 18 лет и старше 70 лет).

Могут быть предусмотрены и моральные санкции. Так, например, в Италии неучастие в выборах без уважительной причины в течение пяти лет фиксируется в судебных органах, а мэр коммуны может вывесить для всеобщего обозрения список избирателей, без уважительных причин уклонившихся от голосования. В ряде зарубежных стран практикуется также объявление порицания в суде, опубликование в средствах массовой информации фамилий неявившихся.

В странах, где законодательно закреплен обязательный вотум, участие избирателей в выборах достигает 90% и более. Во многих европейских государствах постоянно в парламентских выборах принимают участие 55—60% граждан, имеющих право голоса.