семинар. кпзс 6 тема. 1. Сущность законодательной власти и ее носители
 Скачать 59.49 Kb.
|
|
Сроки полномочий Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты обновляются одновременно и полностью, а верхние палаты могут обновляться по частям: в США Сенат избирается на 6 лет и обновляется каждые два года на одну треть; во Франции Сенат избирается на 9 лет и обновляется каждые три года на треть; в Японии Палата советников избирается на 6 лет и каждые три года переизбирается половина членов этой палаты; в Бразилии Федеральный сенат избирается на 8 лет и обновляется каждые 4 года попеременно — на одну треть и на две трети. В ряде стран (Италия, Испания, Бельгия, Нидерланды) обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются полностью. Организация парламентских палат и внутренние органы парламентов и их палат в зарубежных странах Палаты парламентов обычно возглавляются председателями (спикером, президентом, тальманом). Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседания и технической организации работы палаты. Так, спикер Палаты общин парламента Великобритании единолично определяет порядок обсуждения вопросов в палате. Он обладает так называемым правом признания, т.е. по своему усмотрению решает, в каком порядке должны выступать депутаты, может лишать их слова. Он определяет характер законопроекта (финансовый или обычный, от чего зависит процедура прохождения законопроекта в палате) и сам выбирает комитет, ответственный за тот или иной законопроект. Решения спикера окончательны. Иногда в палатах, особенно в верхних, председательствуют не избираемые депутатами руководители палаты, а другие лица — по должности. Например, верхние палаты парламентов США, Аргентины, Уругвая, Индии возглавляют вице-президенты соответствующих стран. В Канаде председатель Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. В Австрии в Федеральном совете председательствуют поочередно представители австрийских земель, сменяющие друг друга каждые полгода в алфавитном порядке названий земель. В ряде парламентов формируется специальный коллегиальный орган - бюро (Испания, Франция, Италия), которым руководит председатель палаты и которое выполняет функции по организации работы палаты и управлению ею. В Швеции подобные функции выполняет Конференция при тальмане (председателе Риксдага), в которую по должности входят тальман, вице-тальманы, представители от каждой партийной группы, председатели парламентских комитетов и вице-председатель административного управления Риксдага. В парламентах некоторых стран (Германия, Греция, Норвегия, Дания, Исландия, Колумбия) предусмотрено создание такого коллегиального руководящего органа, как президиум, в который входят председатель парламента и его заместители. На заседаниях президиума обсуждаются вопросы руководства внутренними делами палаты, рассматриваются дела, касающиеся высших государственных служащих администрации палаты. В Бундестаге Германии формируется еще один руководящий орган — Совет старейшин, возглавляемый президентом Бундестага. В Совет старейшин по должности входят президент Бундестага, вице-председатели палаты, а также 23 депутата, назначаемых партийными фракциями, пропорционально их численности в Бундестаге. К полномочиям этого органа, в частности, относятся: оказание помощи президенту Бундестага в руководстве парламентом, согласование между фракциями численности комитетов Бундестага, распределение в них мест между фракциями, назначение председателей комитетов и их заместителей, согласование повестки дня ближайших заседаний Бундестага и план его заседаний на более длительный срок, рассмотрение проекта бюджета. Практически все современные парламенты образуют парламентские комитеты и комиссии — вспомогательные органы, содействующие палатам в осуществлении их полномочий. Комитеты подразделяются на постоянные и временные. Первые создаются на весь период действия парламента, вторые — для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их работа прекращается. В подавляющем большинстве случаев постоянные комитеты формируются на пропорциональной основе в зависимости от численности фракций, представленных в парламенте. В некоторых двухпалатных парламентах образуются объединенные комитеты, состоящие из представителей обеих палат. Так, например, в Конгрессе США существуют объединенные комитеты по экономике, налогообложению, деятельности библиотеки Конгресса, правительственной печати. Парламентарии могут создавать расследовательские комитеты. В США такие комитеты имеют право заседать в любом месте и в любое время. Они могут вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. За отказ отвечать на вопросы расследовательского комитета лица могут быть подвергнуты штрафу либо тюремному заключению на срок до одного года. В палатах парламентов формируются также фракции и депутатские группы. Подчас к фракциям предъявляется ряд формальных требований. Так, в Бундестаге Германии фракции могут образовываться в том случае, если они объединяют не менее 5% депутатов, принадлежащих к одной партии. Если число депутатов недостаточно для образования фракции, то может быть сформирована парламентская группа. В Италии для создания фракции в Палате депутатов требуется не менее 20 депутатов, в Сенате — 10 членов. Во Франции в состав фракции в Национальном собрании должно входить не менее 20 депутатов, а в Сенате — не менее 14, при этом фракция должна опубликовать свою политическую декларацию, содержащую информацию о ее целях[1. В палатах японского парламента для создания фракции достаточно двух депутатов, в израильском парламенте даже один депутат может образовать фракцию. В некоторых странах оговариваются требования к внутренней организации фракций. Например, в Германии в составе фракции действутот председатель (лидер) фракции, правление фракции и комитетские (рабочие) группы фракции, образованные из членов фракции, входящих в определенный парламентский комитет. В США партийные фракции действуют в составе конференции фракции, на которой обсуждаются важнейшие фракционные вопросы, комитетов фракций, которые занимаются выработкой стратегии партий, проведением избирательных кампаний, определением персонального состава постоянных комитетов. В каждой палате Конгресса США имеются лидеры большинства и меньшинства,которые избираются на конференциях (кокусах) партийных фракций. Они оказывают решающее влияние на проведение законодательных инициатив, распределение членов фракций по постоянным комитетам, назначают докладчиков по тем или иным вопросам. Фракции имеют своих кнутов — выборных партийных функционеров, обеспечивающих единство фракции путем принятия соответствующих организационных мер. В некоторых зарубежных странах создаются своеобразные органы (мини-парламенты), замещающие высшие законодательные органы при определенных обстоятельствах (во время чрезвычайного или военного положения, в межсессионный период, в случае роспуска парламента). Подобные органы действуют, например, в составе палат испанских Генеральных кортесов, и называются постоянными депутациями. Каждая депутация, включающая минимум 21 депутата или соответственно сенатора, действует в межсессионный период, а также тогда, когда срок полномочий палат истек или когда они распущены. Когда соответствующая палата собирается, то депутация отчитывается по вопросам, которые она обсуждала, и по принятым ею решениям. В межсессионный период депутации имеют все полномочия, принадлежащие палатам, а когда палаты распущены или когда срок их полномочий истек, то и полномочия, принадлежащие палатам во время чрезвычайного положения. Работой депутации руководит председатель соответствующей палаты. Депутации имеют право требовать созыва палат на внеочередные сессии. В Германии функции мини-парламента выполняет совместный комитет, который состоит на 2/3 из депутатов Бундестага и на 1/3 из членов Бундесрата. Совместный комитет заседает в условиях объявленного парламентом состояния обороны, в случае если Бундестаг в это время не может быть созван. Решения совместного комитета, однако, могут быть впоследствии отменены Бундестагом с согласия Бундесрата. В Швеции функции парламента в военное время могут осуществляться Военной делегацией, которая состоит из председателя парламента (тальмана), возглавляющего этот орган, и 50 депутатов Риксдага, избираемых на весь срок своих полномочий. Однако в отличие от Риксдага Военная делегация не вправе принимать решение о проведении парламентских выборов, вносить изменения в гл. 3 «Риксдаг» Формы правления Швеции, регулирующую порядок избрания, внутреннюю организацию и полномочия шведского парламента. Создание мини-парламентов предусмотрено конституционным правом некоторых стран Латинской Америки (Парагвай, Уругвай, Гватемала). В этих странах они получили название постоянных комиссий.Постоянные комиссии формируются палатами парламентов соответствующих стран и выполняют функции законодательных органов в период парламентских каникул. В Венесуэле функции парламента в межсессионный период передаются уполномоченной комиссии, в состав которой входят по должности председатель Национальной ассамблеи, его заместители и председатели постоянных комиссий. Определенной спецификой обладает структура парламентов социалистических стран — Китая, Вьетнама, КНДР, Лаосской Народно-Демократической Республики, Кубы. В вышеуказанных странах в период между сессиями парламентов законодательная власть в полном объеме осуществляется особыми органами (постоянными Комитетами Всекитайского собрания народных представителей, Национального собрания Вьетнама, Национального собрания Лаосской Народно-Демократической Республики, Президиумом Верховного народного собрания КНДР, Государственным советом Кубы). Данные органы наделены правом издавать законы, вносить изменения в конституцию, осуществлять контроль за ее исполнением, а также за исполнением законов, формировать иные органы государственной власти, осуществлять внешние сношения и обладают другими важнейшими полномочиями по управлению страной. Статус члена парламента в зарубежных странах Члены парламента обладают особым статусом, который закрепляется в конституциях и особых законах, а также в регламентах палат. В соответствии с ними парламентарии наделяются специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми для выполнения ими своих функций. Важнейшими чертами статуса парламентариев являются их 1) независимость, 2) равноправие, 3) иммунитет, 4) индемнитет, 5) недопустимость совмещения постов. 1. Независимость парламентариев означает, что в своей деятельности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям. Сложнее обстоит дело с независимостью парламентариев от воли избирателей. В этой связи выделяют два вида мандатов, которыми могут наделяться парламентарии: свободный и императивный. Свободный мандат означает, что депутат не связан наказами избирателей и не ответственен в своей деятельности перед ними, он считается представителем в парламенте не конкретных избирателей, а народа страны в целом. В странах, где парламентарии обладают свободным мандатом, отсутствует возможность досрочного отзыва депутата избирателями. Принцип свободного мандата применяется в большинстве современных государств. Императивный мандат предполагает, что депутат связан волей и наказами своих избирателей, перед которыми обязан регулярно отчитываться о своей деятельности, а избиратели, избравшие депутата, могул его отозвать, в случае если тот не оправдал их доверия или совершил поступки, порочащие звание депутата. Императивным мандатом обладают депутаты, например, в Китае, Вьетнаме, Венесуэле. В большей зависимости депутат находится от партии, по списку которой он прошел в палату. В ряде стран выход из партии, по списку которой депутат был избран, влечет за собой утрату депутатского мандата. Так, Конституция Индии 1950 г. предусматривает утрату мандата при переходе из одной партии в другую. В Израиле депутат Кнессета, вышедший из своей фракции и вступивший в другую или перешедший в разряд независимых депутатов, теряет право быть назначенным в правительство страны. В Панаме депутаты могут быть лишены своего мандата политической партией, членами которой они являются, в том случае, если такие депутаты серьезным образом нарушают устав партии, идеологическую или политическую программу партии; правда, такое решение может быть обжаловано депутатом в Избирательный трибунал страны. 2. Равноправие парламентариев выражается в обладании ими одинаковыми правами законодательной инициативы, участия в обсуждении и голосовании, правом избирать и быть избранным на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, правами запроса к высшим должностным лицам государства и т.д. 3. Парламентарии обладают иммунитетом, означающим их неприкосновенность и защиту от судебного преследования за действия, непосредственно не связанные с исполнением мандата. Иммунитет является неличной привилегией, а гарантией деятельности парламентария. Неприкосновенность не аннулирует правонарушения, совершенного депутатом, а лишь отодвигает во времени момент его преследования (ареста). Парламентский иммунитет не является абсолютным. Парламентарии не могут быть подвергнуты уголовному преследованию, иному ограничению личной свободы, личному досмотру, обыску, аресту без санкции, как правило, соответствующей палаты во время ее сессии (Франция, ФРГ) либо особого органа палаты или ее руководителя, когда палата не заседает (бюро соответствующей палаты парламента во Франции, председателя соответствующей палаты в Великобритании). Исключение допускается только в том случае, когда депутат застигнут на месте совершения преступления. В некоторых странах (Индия и Индонезия) депутат не может быть лишен иммунитета ни при каких обстоятельствах. Депутатский иммунитет может распространяться как на весь срок полномочий парламентария (Германия, Италия, Испания), так и только на время сессии парламента (США, Великобритания, Франция, Япония). 4. Индемнитет парламентария включает в себя два значения: во-первых, под ним понимается право депутата на вознаграждение, включая жалованье, компенсацию расходов на проезд, содержание помощников и иного вспомогательного персонала, использование почтовых и иных средств связи; во-вторых, индемнитет означает такую привилегию депутатов парламента, которая заключается в их неответ- ственности за высказывания и действия, связанные с выполнением ими своих депутатских функций. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную им при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока его депутатских полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены (даже и при исполнении депутатских обязанностей) публичные оскорбления или клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена законодательством. В некоторых странах соответствующая палата может применять дисциплинарные взыскания к депутатам, нарушающим дисциплину. Например, в Японии депутат за грубые нарушения дисциплины может быть исключен из состава палаты, если резолюция об этом будет поддержана не менее 2/, присутствующих членов соответствующей палаты (Палаты представителей или Палаты советников). В Германии президент Бундестага может приостановить мандат депутата сроком до 30 дней в том случае, если депутат нарушает парламентскую дисциплину. В Египте депутат Национальной ассамблеи может быть лишен своего депутатского мандата путем принятия соответствующего решения 2/} голосов депутатов Национальной ассамблеи, если он (/) потерял доверие и уважение со стороны избирателей, (2) нарушил положение депутатского мандата или Г?) не выполнил свои депутатские обязанности. В соответствии с Конституцией Чили 1980 г. полномочия депутата или сенатора прекращаются, если он отсутствует в стране более 30дней без разрешения соответствующей палаты, в которую он входит, а в период парламентских каникул — без разрешения председателя палаты. 5. Принцип недопустимости совмещения постов состоит в том, что депутаты не могут быть одновременно членами обеих палат парламента, а также они не вправе занимать иные государственные посты, входить в состав иных представительных органов. Однако в ряде стран, прежде всего с парламентарной формой правления, депутат одновременно может являться министром (Япония, Израиль). В других странах (Бельгия, Швеция, Дания) в случае назначения депутата на должность министра он перестает участвовать в заседаниях палаты и возобновляет свой мандат только после прекращения выполнения функций министра. На этот период в парламенте его мандат может осуществлять заместитель депутата. 6.Общая парламентская процедура в зарубежных странах. Парламентские процедуры - это порядок работы парламента. Виды парламентских процедур. 1. Сессии парламента - период времени, в течение которого палаты парламентов вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Сложились две разновидности порядка работы парламента: - сессионный , когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе (очередные или ординарные сессии), либо определяться в зависимости от необходимости (внеочередные или экстраординарные сессии) - Франция, Австрия, Великобритания, Япония. - постоянный , когда парламент сам решает о перерывах и каникулах в своей деятельности (Словакия). В межсессионный период действуют два принципа: - Дисконтинуитета (означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала - США, Великобритания). - Континуитета (означает, что прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат - Индия, Италия). 2. Пленарные заседания - это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, но могут быть и закрытыми (при рассмотрении вопросов, затрагивающих государственную тайну). Процедуры пленарных заседаний регулируются регламентами. Пленарные заседания делятся на две группы: организационные (проводятся сразу после выборов) и обычные. Важнейший элемент парламентской процедуры - кворум (установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно. Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов. Ораторы записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время для выступлений - от 5 до 20 минут (реже 50-60). Обсуждение заканчивается голосованием . Способы: а) открытые (электронным голосованием, вставанием, разделением, поднятием руки, аккламация (кто громче кричит) и б) закрытые, тайные (бюллетенями). В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование 3. Заседания комитетов и комиссий. Процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой , чем публичный; возможны неоднократные выступления. Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Важная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности. Вспомогательный аппарат парламента Под вспомогательным аппаратом парламента понимают организацию государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям . Аппарат обычно очень многочисленнен (В США работу 535 парламентариев обеспечивает аппарат из 20 тыс. человек). Вспомогательный аппарат состоит из: - вспомогательных служб коллегиальных органов (парламента, палат, комитетов) - административно-технические, исследовательские службы, архивы, библиотеки; - личных помощников (референтов), консультантов и секретарей парламентариев. Органы, учреждения и должностные лица при парламентах - счетные палаты - контролируют исполнение государственного бюджета; - уполномоченные по правам человека (омбудсманы) - рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав. |