Сущность финансового обеспечения экономики регионов и муниципальных образований. 3. Основная часть. Сущность финансового обеспечения экономики регионов и муниципальных образований
 Скачать 37.11 Kb.
|
|
3. Основная часть. 3.1. Сущность финансового обеспечения экономики регионов и муниципальных образований В настоящее время сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Указанная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением их части бюджетам субъектов Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципальных образований, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП постоянно сокращается. Так, в 2007 году данный объем составлял 10,9 % к ВВП, то в 2021 году только - 5,1 % к ВВП. В соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону от № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1 % от объема валового внутреннего продукта. Поскольку расходы местных бюджетов после принятия указанного Федерального закона только увеличивались, то имеются все основания использовать данный показатель для определения фактических расходных обязательств местных бюджетов. В текущем году объем ВВП прогнозируются в размере 60,6 трлн. рублей. Таким образом, фактические расходы местных бюджетов можно оценивать в сумме 4,9 трлн. рублей (8,1 % к ВВП). В то же время в 2021 году доходы местных бюджетов составили 2,9 трлн. рублей (5,1% к ВВП), что, соответственно, на 2,0 трлн. рублей меньше прогнозируемых потребностей муниципалитетов. Несмотря на увеличение количества расходных обязательств муниципальных образований не было внесено изменений в федеральное законодательство, расширяющих доходную базу муниципалитетов. В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, по данным Минфина России межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2021 году составили 1086,8 млрд. руб. или 48,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов. В связи с этим финансовое положение муниципальных образований в значительной степени будет зависеть от финансовых возможностей самих субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований. По данным Минфина России в бюджетах муниципальных образований аккумулируется 64,6% (568,1 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,3% (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,1% (70,0 млрд. рублей) – в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе значительной части городских и сельских поселений. В большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. Таким образом, решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований является необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов. Хотя в Федеральном законе №131 нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что местное самоуправление не может эффективно развиваться только на дотациях, субсидиях и субвенциях из бюджетов вышестоящего уровня. Для определения достаточности финансового обеспечения муниципальных образований важна оценка их расходных обязательств по осуществлению собственных полномочий в соответствии с реальными финансовыми потребностями региональных и местных бюджетов на их реализацию. Обеспечение соответствия между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению собственных государственных полномочий и вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами, остается в настоящее время одной из основополагающих задач. При этом муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития в структуре соответствующих бюджетов. При распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы должен соблюдаться принцип: за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами закрепляются налоговые доходы, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления соответствующих территорий. Так, например, передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, позволит увеличить доходы муниципалитетов более чем на 223,9 млрд. руб. Кроме того, в настоящее время значительно сокращают доходную базу региональных и местных бюджетов льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством. Речь идет о федеральных льготах, установленных в отношении регионального налога на имущество организаций и местных налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц. Отмена таких льгот – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципалитетами, но и способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит – и ответственности за принимаемые ими решения. Данная мера приведет к увеличению размеров поступлений в региональные и местные бюджеты более чем на 200 млрд. руб. ежегодно. Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые предприятиями, в первую очередь – предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления как в развитии малого и среднего бизнеса, так и производства вообще на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики и промышленного производства. Так, передача местным бюджетам налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, увеличит доходы таких бюджетов на 142,1 млрд. руб. Кроме того, увеличение отчислений от налога на доходы физических лиц на 10 % позволит расширить доходную часть местных бюджетов еще на 199,5 млрд. руб. Все перечисленные меры позволят дополнительно привлечь в местные бюджеты порядка 647,6 млрд. рублей или 21,9 % от объема суммарных доходов местных бюджетов, которые за 2021 год составили лишь 2 961,1 млрд. рублей. Согласно действующим нормам этой части статьи 46 БК РФ суммы денежных взысканий (штрафов) установленных законами субъектов Российской Федерации, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов. Необходимо учитывать, что утверждение правил благоустройства территории поселения (городского округа), устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а также установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий относится к вопросам местного значения соответственно поселений и городских округов, установленных в пункте 19 части 1 статьи 14 и пункте 25 части 1 статьи 16 Федерального закона 131-ФЗ. Поскольку установление указанных правил, а также непосредственно организация благоустройства территорий поселений и городских округов относятся к предметами ведения данных муниципальных образований зачисление указанных сумм денежных взысканий (штрафов) за упомянутые правонарушения в бюджеты поселений и городских округов представляется обоснованным. В то же время необходимо учитывать, что законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена административная ответственность за нарушение иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. При этом зачисление в местные бюджеты сумм штрафов, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации только за нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов, не может существенно увеличить уровень собственных доходов местных бюджетов. Кроме того, следует отметить, что согласно нормам части 1 статьи 1.3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями субъекта Российской Федерации по созданию административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Однако, нормами БК РФ не предусмотрена возможность зачисления в местные бюджеты сумм денежных взысканий (штрафов), налагаемых административными комиссиями, созданными органами местного самоуправления в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, следует разработать комплекс мер по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала, в том числе: - рассмотреть вопрос о передаче местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, а в бюджеты субъектов Российской Федераций – поступлений от акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин и ряда других акцизов; - разработать и внести в Государственную Думу пакет законопроектов, предусматривающих отмену льгот по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством (по налогам на имущество организаций, имущество физических лиц, земельному налогу); - рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, от налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100% доходов; - рассмотреть вопрос о введении в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов. Одновременно рассмотреть вопрос о введении регионального транспортного налога в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, для зачисления его в региональные дорожные фонды; - рассмотреть вопрос о расширении налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации); - ускорить введение в качестве местного налога на недвижимость (взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц), обеспечив, с одной стороны, более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, социально приемлемые размеры ставок и учет сложившегося уровня доходов населения, исключив риск повышения налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан; - рассмотреть вопрос о введении порядка уплаты налога на доходы физических лиц, исчисленного и удержанного налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, в бюджет по месту регистрации (жительства) налогоплательщика; - рассмотреть вопрос о зачислении в местные бюджеты всех сумм денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сумм денежных взысканий (штрафов), налагаемых административными комиссиями, созданными органами местного самоуправления в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями субъекта Российской Федерации) - ускорить принятие Государственной Думой проекта федерального закона № 41444-6 «О внесении изменений в главу 31 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», предусматривающего включение в число объектом обложения земельным налогом (с налоговой ставкой в размере, не превышающем 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка) земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд. Наряду со средствами местных бюджетов экономическую базу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Правовая позиция о возможности нахождения в муниципальной собственности тех или иных объектов имущества выражена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 № 540-О. В целях обеспечения указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормами Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" расширены возможности органов местного самоуправления по формированию состава муниципальной собственности в целях решения вопросов местного значения. В соответствии с данным изменениям в собственности поселений и муниципальных районов может находиться иное имущество (помимо перечисленного в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ), необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения соответственно поселений и муниципальных районов. В то же время в отношении городских округов вопрос о нахождении иного имущества (помимо, перечисленного в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ) не был четко регламентирован в нормах Федерального закона №131-ФЗ. В целях устранения указанного правового пробела при участии ВСМС были внесены поправки в проект федерального закона № 1620-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят Государственной Думой), прямо предусматривающие возможность нахождения в собственности городских округов иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения. Полагаем, что в настоящее время нормы Гражданского кодекса Российской Федерации содержат правовую неопределенность относительно компетенции органов местного самоуправления по осуществлению полномочий по принятию мер по постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, его содержанию в период нахождения на таком учете, оформлению права муниципальной собственности на указанное имущество, а также финансированию за счет средств местных бюджетов соответствующих расходов. Реализация данных полномочий не относится к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, установленных в статьях 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ. Наличие указанной правовой неопределенности подтверждается, как противоречивой судебной практикой (например, определения Верховного Суда Российской Федерации от 13.06.2006 № КАС06-193, от 21.04.2010 N 47-Впр10-1 и ряд других), так и неоднократными обращениями органов местного самоуправления в Комитет по данным вопросам. В связи с этим полагаем, что необходимо более четко регламентировать указанные вопросы в законодательстве Российской Федерации, в том числе с учетом компетенции органов местного самоуправления, установленной нормами Федерального закона № 131-ФЗ. Данные вопросы могут быть включены в виде поправок в проект федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», находящийся на рассмотрении Государственной Думы. 3.2. Анализ финансовых ресурсов и доходной базы муниципальных образований. Переходя к анализу возможностей укрепления финансовой базы бюджета Магарамкентского района необходимо кратко обрисовать общую картину формирования бюджета. Доходная часть бюджета района практически на 90 % формируется на территориях муниципальных образований Магарамкентского района, обеспечивает 80 % доходов территориального бюджета. На протяжении последних лет потребности муниципальных образований области на выполнение собственных расходных полномочий в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не в полном объеме обеспечены собственными доходами. На протяжении последних лет в области проводилась политика, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований органам местного самоуправления оказывается финансовая помощь из областного бюджета. Тем самым для жителей области создаются более равные возможности для получения определенного набора социальных и общественных услуг. За основу при формировании проекта бюджета Магарамкентского муниципального района на 2021 г. и на плановый период 2022 и 2023 г. по доходам были приняты расчетные показатели, доведенные Управлением финансов администрации РД, на 2020 - 2021 гг., а так же прогноз социально-экономического развития области на 2021 - 2022 г. Темп роста фонда заработной платы в 2021 г. прогнозировался в размере 125%, в 2022 г. - 124 и в 2023 г. -122%. Темп роста прибыли прибыльных организаций для целей бухгалтерского учета в 2021 году - 103%, в 202022 г. - 103,7% и в 2023 г. - 103,9%. Прогноз доходов бюджета Магарамкентского муниципального района был составлен на основе ожидаемых итогов социально-экономического развития области за 2022 г. и ожидаемой оценки исполнения бюджета района в текущем году. При планировании доходов районного бюджета составляется прогноз социально-экономического развития района. Таблица 11 Перечисление налога на доходы физических лиц налогоплательщиками Магарамкентского района в I кв. 2022 года
Анализируя сведения о численности и фонде заработной платы по кругу отчитывающихся предприятий Магарамкентского района за I кв. 2022 года к уровню прошлого года следует обратить внимание на то, что при темпе роста фонда начисленной заработной платы в 104%, перечисление подоходного налога составило всего лишь 96%. А ведь сумма подоходного налога по доходам работника исчисляется предприятием - работодателем путем применения ставок и уплачивается предприятием. Таблица 12 Сведения о численности и фонде заработной платы по кругу отчитывающихся предприятий Магарамкентского района за I кв. 2022 года к уровню I кв. 2021 года, %
Анализируя доходную базу бюджета целесообразно использовать данные по консолидированному бюджету. Это связано с тем, что районный бюджет оказывает существенное влияние на формирование финансовых ресурсов бюджетов поселений, влияя на их возможности финансирования мероприятий по решению вопросов местного значения через систему межбюджетных трансфертов. Данные по формированию и исполнению консолидированного бюджета Магарамкентского района в соответствии с утвержденными разделами бюджетной классификации были проанализированы в виде ежемесячных сводок по районному и консолидированному бюджету Магарамкентского района за 2021 - I кв. 2022 г. Консолидированный бюджет района за I кв. 2022 года по мобилизации налоговых и неналоговых доходов исполнен в размере 60 млн. 916,4 тыс. руб. В бюджет зачислены невыясненные поступления в размере 5 млн. 494 тыс. руб., следовательно, исполнение бюджета необходимо рассматривать за вычетом невыясненных поступлений, которое составило 55 млн. 422,4 тыс. руб. или 95,8% к плану I кв. и 21,3% к годовому плану. При этом поступление доходов к уровню прошлого года увеличилось на 4 млн. 401,2 тыс. руб. Районный бюджет по мобилизации доходов исполнен в сумме 38 млн. 863,3 тыс. руб. или к плану I кв. на 90% и 21% к годовому плану. К уровню прошлого года поступления увеличились на 5 млн. 337 тыс. руб. Таблица 5 Исполнение консолидированного бюджета Магарамкентского района по состоянию на 1 января 2022 г. по собственным доходам Анализируя формирование и исполнение бюджета Магарамкентского района следует отметить, что его ретроспективное рассмотрение существенно затруднено, поскольку показатели 2021 г. резко изменились по сравнению с первоначально утвержденным планом. Это связано с тем, что в июле 2021 г. в консолидированный бюджет Магарамкентского района было зачислено 103830,00 тыс. руб. разовых платежей по НДФЛ. (из общей суммы 692200,00 тыс. руб. или 66,7% направлено в районный бюджет и 346100,00 тыс. руб. или 33,3% в бюджет). По отношению к общему фактическому объему доходов бюджета Магарамкентского района в 2021 г. эти доходы составили 161%! В связи с этим мы проанализировали и фактические данные, и ситуацию «без сделки» и именно на её результатах обосновали свои выводы. Несмотря на то, что в последние 3 года имело место некоторое перераспределение полномочий и некоторые объекты больше не финансируются за счет районного бюджета (например, в 2021 г. не финансируется деятельность медицинского вытрезвителя и краеведческого музея, увеличено финансирование медицины за счет средств ОМС), все равно, можно сделать обоснованное предположение, что доходная часть бюджета - уменьшается и отстает от уровня инфляции, которая только по уточненным данным Росстата составила за 3-х летний период более 25,0%. (Кроме того, рост расходов бюджета несколько опережает рост доходов (прежде всего, за счет планового увеличения расходов в 2021 г.) В связи с этим, можно сделать вывод, что реальная бюджетная обеспеченность района снижается. При этом исходим из того, что численность населения района составляет порядка 56,5 тыс. чел. Снижается и уровень реальных доходов работников бюджетной сферы. Поэтому целесообразно более внимательно рассмотреть формирование доходов в 2021 г. и 2022 г. При уточненном годовом плане собственных доходов на 2022 год в сумме 213451 тыс. руб., на 1 января 2021 года поступило доходов - 222870,7 тыс. руб., что составило 104,4 % к уточненному годовому плану. Произошло снижение общего поступление налога на прибыль в бюджет Магарамкентского муниципального района в 2021 году в сравнении с соответствующим периодом прошлого года на 38668 тыс. руб. Можно констатировать, что доходная часть бюджета формируется, в основном, за счет крупных налогоплательщиков. Их доля в собственных доходах устойчиво перекрывает 70%. Поступления от НДФЛ также формируются за счет персонала, работающего в штате крупных налогоплательщиков. Можно сделать вывод, что малый бизнес не играет существенной роли в формировании бюджета района. Доля поступлений от малого бизнеса существенно ниже среднеобластного показателя. По сравнению с I кв. прошлого года в текущем году произошло снижение поступлений в бюджет района налоговых доходов. Это обусловлено тем, что в 2009 году в бюджет района подлежали зачислению, по утвержденным нормативам, налог на прибыль, налог на имущество организаций и единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения. В 3 раза увеличилось поступление неналоговых доходов в основном за счет перечисления задолженности прошлых лет по арендной плате за землю и доходов от продажи земельных участков. Таблица 8 Поступление налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Магарамкентского района за 1 квартал 2022 года (без учета невыясненных поступлений) Более подробный анализ доходной базы консолидированного бюджета Магарамкентского района в разрезе видов собственных доходов представлен ниже. Таблица 9 Исполнение консолидированного бюджета Магарамкентского района по состоянию на 1 апреля 2010 г. (без учета невыясненных поступлений).
|