9. Формы и методы финансового контроля (2023.04.13). 9. Правовые формы и организационноправовые методы осуществления государственного и муниципального финансового контроля

• Название: 9. Правовые формы и организационноправовые методы осуществления государственного и муниципального финансового контроля
• Дата: 15.04.2023
• Размер: 89.5 Kb.
• Имя файла: 9. Формы и методы финансового контроля (2023.04.13).doc
• Тип: Документы; #1064334

9. Правовые формы и организационно-правовые методы осуществления государственного и муниципального финансового контроля

2023.04.13

I. Формы контроля
Как уже отмечалось, понимая под формой внешнее выражение контрольных действий компетентных органов.

Представители финансовой правовой науки нередко в организационном смысле относят к формам осуществление этих действий во времени.¹ В этом случае внешнее выражение во времени проявляется в предварительном, текущем и последующем контроле.

Вместе с тем внешний образ контрольных действий может просматриваться и в других организационных аспектах их выражения. Например, в подписании финансовых документов, выездах на контролируемый объект, обобщении судебной практики, обзоре жалоб и заявлений и т. п.

Но в финансовом праве основным выражением во вне являются правовые формы финансового контроля.

Как функция финансовой деятельности, финансовый контроль юридическими формами имеет правовые акты:

1. определяющие условия и порядок работы контрольных органов;

2. фиксирующие результаты проводимых действий.

В отличие от самой финансовой деятельности юридическая форма контроля не представлена финансово-плановыми актами. Таким образом, речь может идти только о правотворчестве и правоприменении, порождающих некоторые виды юридических актов в сфере финансового контроля.

Правотворческие акты (2 разновидности)

1. 
   Нормативно-правовыми актами устанавливаются формы налоговых расчетов, бухгалтерского учета и отчетности, правила применения плана счетов в финансово-хозяйственной деятельности, порядок изъятия документов должностными лицами.
   

Ими определяются порядок и последовательность проводимых контрольных действий, применение технических средств и новых технологий контрольной работы. Вместе с тем, большое количество подобных нормативных актов обусловлено отсутствием на федеральном уровне закона о финансовом контроле, координирующих начал в осуществлении контроля отдельными ведомствами, разнообразием организационных структур в системе контрольных органов и различие их интересов.

2. 
   Правотворческая форма контрольных действий выражается в принятии самими контрольными органами, их руководителями и иными компетентными должностными лицами правил (стандартов), положений, инструкций и иных нормативных актов, определяющих организацию контроля, аудита, а также учета и отчетности.
   

Эти акты, как правило, носят ведомственный или функциональный, но всегда подзаконный характер. Они распространяются на различные стороны организации финансового контроля подведомственными структурами и порядка его практического проведения.

Например, Приказ Минфина РФ № 20н, МНС РФ № ГБ-3-04/39 от 10.03.1999 "Об утверждении Положения о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 11.06.1999 № 1804); Инструкция Банка России от 15.01.2020 № 202-И "О порядке проведения Банком России проверок поднадзорных лиц" (Зарегистрировано в Минюсте России 22.04.2020 № 58159) и др.

Правоприменительные акты (2 разновидности)

1. Юридическими формами, отражающими результаты финансового контроля и составляющими основания для возникновения, изменения или прекращения юридических последствий для подконтрольного объекта, являются акты, справки, протоколы, заключения, отчеты, составляемые на основе или в процессе контрольных действий.

По своей природе это правоприменительные акты, фиксирующие результат исполнения норм финансового права, регламентирующих контроль.

К ним относятся: акт ревизии или проверки, справка о результатах обследования, заключение по представленным документам и проектам финансовых планов, протокол о выявленных нарушениях, заключение аудитора и другие виды актов, допускаемые законодательством в качестве юридической формы закрепления выявленных результатов.

2. Другой разновидностью правоприменительных форм в контрольной сфере являются акты должностных лиц об организации финансового контроля того или иного вида, объекта. Например, для реализации требований ст. 89 Налогового кодекса РФ по выездным проверкам руководителями налоговых органов должны быть приняты решения о проведении выездной налоговой проверки, приказ руководителя организации о проведении ревизии.
Самыми распространенными правоприменительными юридическими формами являются акты ревизий и проверок.

В законодательстве и на практике сложились основные требования к этом актам и их содержанию. Акт ревизии или проверки отражает достоверные, документально подтвержденные данные о недостатках, упущениях или нарушениях и связанных с ними обстоятельствах. В нем показываются причины и условия, вызвавшие нарушения, виновные лица, сумма ущерба, какие нормативно-правовые акты, а также правила и нормы учета и отчетности нарушены.

Акт ревизии или проверки является юридическим основанием для принятия решения компетентными органами по устранению нарушений, возмещению ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц. На их основе разрабатываются мероприятия по ликвидации причин и условий, способствующих правонарушениям, предложения по укреплению финансовой дисциплины, повторные виды контрольных действий, в том числе за выполнением принятых решений по первичной ревизии.

Акты и протоколы, как результат контрольных действий, подписываются участниками проверок и ревизий. В случае несогласия с результатами последние обязаны подписать акт, но при этом вправе сделать запись о своем несогласии, приложить письменные возражения, объяснения и документы, подтверждающие их доводы.

II. Методы финансового контроля

Организационно-правовые методы осуществления финансового контроля есть приемы и способы (либо их совокупность):

1. По достижению результата контрольных действий.

2. Реагирования на выявленные недостатки или улучшения.

Многообразие методов финансового контроля зависит от разноплановости видов финансового контроля и осуществляющих их организационных структур.

1. 
   К методам контрольной работы по выявлению результатов финансовой деятельности в общем виде следует отнести наблюдение, проверку, ревизию, обследование, анализ, инспектирование, инвентаризацию.
   

Методы финансового контроля обусловлены не только видом контрольного органа и характером проводимых действий, но также, определенными для них, задачами и целевыми установками на системность или конкретный вид контрольной работы.

Так, иногда руководителю организации для выявления финансового состояния своего хозяйства достаточно наблюдения за подписываемыми им финансовыми документами (бухгалтерского учета, отчетности и проводимых денежных операций.

Представительный орган государственной власти или местного самоуправления получает сведения при заслушивании и утверждении (или не утверждении) отчета исполнительного органа.

Контрольно-ревизионные службы государственного и муниципального контроля в основном используют ревизию.

Для налоговых органов характерны проверки и обследования финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика.

При контрольной работе может быть использована информация, полученная в результате работы с жалобами, заявлениями и иными обращениями граждан, от средств массовой информации, анализа судебной практики, выступлений и докладов на собраниях и т. д. И это также является способами выявления первичных сведений финансового состояния подконтрольного объекта, за которыми могут последовать другие виды контроля, в том числе комплексные, тематические, счетно-аналитические, документальные проверки.

Ревизия как один из ведущих методов финансового контроля имеет самое широкое распространение, и хотя до настоящего времени она не получила своего законодательного оформления, предписана разными нормативными актами практически для всех органов государственного и муниципального финансового контроля как обязательный и регулярный метод. Например, Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (утратил силу) было предусмотрено, что комплексные ревизии и тематические проверки использования средств федерального бюджета всеми получателями нужно проводить ежегодно.²

На проведение ревизий и проверок нацелена Счетная палата России, Федеральные службы, подчинённые Министерству финансов России, структуры всех уровней государства и местного самоуправления, некоторые другие государственные институты, в том числе уголовно-процессуальное законодательство. И как правильно заметил в свое время заместитель начальника КРУ Минфина России Л. Н. Овсянников: «Если ревизия - действие законное, что в общем-то ни у кого сомнения не вызывает, если она нужна государству, министрам, прокурорам, следователям, финансистам..., то почему до сих пор не узаконены понятие ревизии, ее параметры, права ревизора?» ³

Попытки в финансово-правовой литературе разграничить понятия «проверка» и «ревизия» как отдельных методов финансового контроля по объему и детальности исследования финансово-хозяйственной деятельности⁴ (Так, по мнению Карасевой М.В. проверка предусматривает исследование отдельных вопросов финансовой деятельности субъектов на основе документов, объяснений, осмотра, а ревизия представляет собой детальное исследование финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта на предмет законности, целесообразности и эффективности)заслуживают внимания, но не всегда позволяют выделить объективные признаки различия. Ведь и ревизия может быть выборочная или тематическая, а проверка охватывать широкий спектр вопросов. К тому же сама ревизия есть ни что иное как специализированная проверка.

Скорее всего эти методы соотносятся как общее и частное, и важно получить законодательно обоснованное определение ревизии, чтобы отличать и классифицировать все остальные виды проверок.

Думается, что объектом ревизии следовало бы закрепить бухгалтерский учет, финансовое планирование и отчетность, платежно-расчетную документацию, исполнение кассовых правил и финансовых обязательств подконтрольным субъектом. И такие специализированные проверки могут проводить только контрольно-ревизионные службы.

Для всех других органов финансового контроля было бы целесообразным определить конкретный вариант проверок: налоговая проверка, аудиторская проверка, счетная проверка, счетно-аналитическая проверка и т. д.

2. Методами реагирования на выявленные недостатки будет восстановление нарушенных прав путем возбуждения финансово-правового, дисциплинарного или административного преследования виновных лиц, возмещение вреда, распространение передового опыта работы, предложения о поощрении и т. п.
Виды проверок:
1. Проверки по характеру содержания делятся на:

документальные - когда исследуется финансовая документация, и

фактические - когда проверяется денежная наличность, ценные бумаги, материальные ценности и иные объекты.

2. По объему охвата проверяемой деятельности они подразделяются на:

комплексные - при которых проверке подвергаются различные сферы финансовой деятельности, и

тематические - при выборе конкретной сферы (темы, вопроса).

3. По характеру организации проверок они могут быть

плановые - предусмотренные планом в соответствии с действующим законодательством, и

внеплановые - организованные в случае возникшей необходимости.

4. По периоду временного охвата проверяемой деятельности выделяются

фронтальные проверки - за весь проверяемый период, и

выборочные - за короткие отдельные временные промежутки.
Каждый из названных методов контроля реализуется своим набором приемов и способов достижения результата. Так, например, при документальном контроле различными способами достигаются формальная и арифметическая проверка, юридическая оценка документов и логика оформления денежных операций, оценка законности и оценка обоснованности операций.

Известны такие методико-технические приемы как способ обратного счета, встречная проверка, сравнение и т. п. ⁵

Фактический контроль имеет характерные приемы и способы, зависящие от проводимых проверок, ревизий, инвентаризаций, обследований, наблюдений. Различными могут быть способы фиксации выявленных результатов и реагирования на них.
Вопросы совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в современной России
1. Представляется главным и первостепенным создание правовой основы финансового контроля на уровне федерального законодательства. Это, прежде всего, необходимость принятия федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», проект которого находятся на рассмотрении законодателя, но из-за своего несовершенства пока не принят. Настораживает полное отсутствие федеральных законов, касающихся финансового контроля, не считая сопредельного закона «О бухгалтерском учете», «Об Аудиторской деятельности»

Разделы Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ (часть 1), посвященные вопросам контроля, не создают координирующих начал, а скорее всего направлены на показ специализации контрольной работы. К тому же они вступили в противоречие со многими правовыми актами, касающимися контроля в финансовой сфере.

Закон о государственном финансовом контроле не следовало бы замыкать только на бюджетно-финансовых вопросах, но дать единые принципы, задачи и функции всей системы контрольной работы (налогового, бюджетного, банковского и иного контроля в сфере финансов). Это исключило бы дублирование и параллелизм контрольных действий, способствовало нахождению оптимальных путей к согласованной работе, разделению полномочий, определению собственных специализированных форм и методов контроля. Единый закон о финансовом контроле станет правовой базой для развития регионального законодательства и муниципального нормотворчества по организации контроля в регионах и на местах.

2. Немаловажной задачей совершенствования финансового контроля является нахождение эффективных форм координации работы контрольных органов и их взаимодействия. Эта проблема была не разрешима и в прежние времена, когда функции координации пытались возложить на органы Народного контроля, КРУ Минфина России. Попытка скоординировать усилия контрольных органов путем создания Межведомственного совета по государственному финансовому контролю, обеспечению сбора налоговых платежей в последний период также заметного успеха не имела. Особенно это видно на фоне активной деятельности Временной чрезвычайной комиссии при Президенте РФ по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины.⁶

Координация деятельности контрольных органов в сфере финансов вызвана необходимостью создания общей информационной базы для всех контрольных органов и назревшей потребностью согласования их усилий для исключения дублирования проверок. На единых принципиальных и методологических основах должна строится работа контрольных органов федерального, регионального и местного уровня. Главное, как заметил В. Г. Белолипецкий, имея различные задачи, контрольные органы на основе одних и тех же исходных данных, с позиций одних и тех же принципов эффективности, законности и тотальности контроля могут сделать разные выводы, которые с разных позиций призваны исключать корни финансовых нарушений.⁷

Вопрос о создании единого контрольного и координирующего органа напрямую связан с организацией системы финансового контроля.

Принципы разделения властей и федерализма наложили отпечаток и на контрольную деятельность.

С одной стороны, произошло разделение сфер контрольной деятельности между представительными и исполнительными органами государственной власти (на парламентский и правительственный контроль).

С другой стороны, все уровни государственных структур и муниципальные образования организуют свои собственные контрольные органы, чаще всего, подобно сложившейся в центре организации.

При этом каждая власть и каждый территориальный уровень в системе федерализма стремятся создать собственные специализированные органы контроля в сфере финансов (счетные палаты, контрольно-ревизионные управления и т. п.).

Такое построение системы финансового контроля не может способствовать принципу независимости контрольной деятельности, порождает параллелизм в работе, отвлекает на ее проведение большие ресурсы, причем используемые со слабой эффективностью. Более того, при такой контрольной системе нельзя создать и единый координирующий орган, способный привести к строгой организации, методологии, выработке общих обязательных правил.

Отсутствие единого организационного начала в системе контроля за различными фондами государственных и муниципальных денежных средств, увлечение изолированностью специализаций контрольной деятельности на практике, в конечном счете, приводит к безответственности, к перекладыванию обязанностей на другие структуры, к несогласованности. Фактически бесконтрольно работает вся банковская система страны, начиная с Банка России, нет координации в работе органов валютного контроля, изолировались друг от друга Счетная палата, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба. Пребывание же финансового контроля в раздробленном состоянии естественно удовлетворяет различного рода финансовых махинаторов.⁸

Финансовый контроль как функция финансовой деятельности получил свое обособление по целям и задачам, поэтому может иметь и организационную независимость, и структурную автономию. Принцип независимости контроля не может быть обеспечен в рамках организационной подведомственности контрольных органов создаваемым их структурам, для которых собирается информация по строго заданным параметрам. Представляется, что такая независимость может быть обеспечена при создании координирующего органа на уровне главы государства и для этого более всего подходит Счетная палата Российской Федерации. Однако для этого нужно изменить некоторые аспекты ее правового статуса и функционального назначения. Территориальными органами такого органа должны стать подобные счетные палаты, создаваемые в субъектах федерации, но уже с вертикальным подчинением.

Создание же специальных контрольных органов законодательными (представительными) органами не вызвана объективной необходимостью, и по существу является затратным механизмом дублирующего характера. Формы контрольной деятельности законодательной власти выработаны мировой практикой и не в одной стране мира не было и не существует специализированной профессиональной организации финансового контроля при законодателе.⁹ Как высший орган финансового контроля государства Счетная палата могла бы взять на себя не только координационные функции, но и направление всей контрольной работы государства, местного самоуправления, ведомств, организаций, фондов, банковского и страхового надзора, а также рынка ценных бумаг и валютно-денежного контроля.

3. Позитивные начала финансового контроля на всех уровнях государственного строительства заложены в заинтересованном поиске новых механизмов контрольной работы и, прежде всего, в развитии аудита как контрольно-экспертного института. Института аудиторов, обладающих не только достаточным профессионализмом, но и высокими моральными качествами и доверием клиентов. Пока этому серьезно мешают перекосы в экономике, отсутствие надлежащей правовой основы аудита, создание государственных псевдоаудитов, попытки превратить аудиторскую деятельность в один из видов государственного финансового контроля.

Мировая практика развития аудита показывает, что при правильной организации он способен выступать не только как конкурент государственному контролю, но защищать интересы государства, создавая условия для качественного бухгалтерского учета и отчетности экономических субъектов. Вытесняя отжившие формы ведомственного и внутрихозяйственного финансового контроля, аудит позволяет сократить управленческие расходы на содержание специального контрольного аппарата, выявить резервы и перспективы развития, не имеет организационной зависимости, ответственен за свою профессиональность в работе.

Интересы развития аудита, как составляющей финансового контроля, обусловливают необходимость определения места аудиторской деятельности в системе контроля, отграничения ее от государственных форм аудиторской деятельности, четкого установления основных критериев обязательного аудита, а также форм использования аудита в качестве экспертной оценки.

4. Совершенствование финансового контроля в современной России невозможно без решения не сегодня возникших проблем по подготовке финансовых кадров - специалистов в сфере контроля, материально-технического обеспечения контрольных органов, правовой и социальной защите контролера.

Обращает на себя внимание бессистемность правового обеспечения вопросов стимулирования и социально-правовой защиты контрольных кадров. Если для налоговых контролеров эта работа в определенной мере проводится, то материальное и социальное обеспечение и безопасность жизни и здоровья других работников финансового контроля остается на низком уровне. Это приводит к оттоку наиболее квалифицированных кадров в коммерческие структуры, к развитию коррупции и к слабой результативности в ревизионной работе. Причина здесь на виду: если плохо оплачивают труд, то легче купить, если не защищен- проще запугать.

Повышение эффективности финансового контроля зависит еще от многих факторов, где главным является стабилизация экономики, ликвидация причин и условий, способствующих использованию бюджетов и внебюджетных фондов как способа накопления первичного капитала. Не менее важным является совершенная законодательная база в сфере финансов, стабильность законов и иных нормативно-правовых актов и строгая исполнительская дисциплина. А также поиск новых, более результативных организационно-правовых форм и методов финансового контроля.

1 См., например, А.Н. Козырин. Валютный контроль внешнеторговой деятельности. - М.: Новый Юрист, 1998, с.18, и другие.

2 СЗ РФ 1996,- № 31,- ст.3696.

3 Финансы 1997,- № 11,- с.50.

4. См. М.В. Карасева. Финансовое право. Общая часть. М.: Юристъ, 1999, с.177, 179.

5 См.: С.О. Шохин, Л.И. Воронина. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М.: Финансы и статистика, 1997, с.20-21.

6 См.: Л.Н. Овсянников. Ревизия сегодня и завтра. //Финансы 1997,- № 4,- с. 52.

7 В.Г. Белолипецкий. О совершенствовании государственного финансового контроля в России. //Финансы 1998,- № 4, - с.48.

8 Л.Н. Овсянников. Вопросы финансового контроля в Бюджетном кодексе. // Финансы 1999,- № 1,- с. 50.

9 См.: Финансы 1997,- № 9,- с. 57.