Админситартивное право. Админстративное право. Административноправовые формы управления
 Скачать 26.32 Kb.
|
|
АВТОНОМНАЯ НЕКОМЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ Направление подготовки: 40.03.01 Юриспруденция Направленность (профиль): гражданско-правовая Кафедра гражданско-правовых дисциплин Реферат по Административному праву На тему: «Административно-правовые формы управления» Студент __________ Ю.А. Камышова Воронеж, 2022 Содержание Вступительная часть 1. Понятие и классификация форм государственного управления Введение Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности. Следовательно, форма есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени. Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица. Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности. 1. Понятие и классификация форм государственного управления. Формы — философская категория, которая обозначает внешнее выражение внутреннего содержания. Следовательно, под формами понимается то, в чем непосредственно выражается какой-либо объект, какая-то деятельность. Соответственно, под формами государственного управления следует понимать внешнее выражение государственно-управленческой деятельности уполномоченных на то органов (органов государственного управления). Однако прежде чем исследовать непосредственно формы государственного управления, целесообразно вернуться к определению государственного управления. Государственное управление как термин различными авторами используется либо в значении системы, либо в значении вида деятельности (процесса). Система государственного управления заключается в совокупности целей и принципов воздействия государственных органов на общество (общественную жизнедеятельность). Система этого воздействия объединяет в себе не только совокупность органов государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом. Составной частью системы является и совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления (управляющими и управляемыми сторонами правоотношений), необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. п. Государственное управление как вид деятельности (процесс) заключается в сознательной, целенаправленной деятельности уполномоченного на то органа государственного управления, в процессе которой достигается необходимый ему управленческий результат путем реализации имеющихся у него государственно-властных полномочий. Государственное управление в этом смысле — это вид подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных на то субъектов (органов государственного управления). Естественно, понятие государственного управления как системы является более широким, чем понятие государственного управления как вида деятельности. Государственное управление как система полностью охватывает государственное управление как вид деятельности, при этом оно включает и так называемую государственную политику. Иными словами, исследуя англо-американские традиции государственного устройства, некоторые авторы делают вывод, что в соответствии с ними категория «государственное управление» (public management) является более широкой по объему. Она включает «государственную, или публичную политику» (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики и собственно «государственное администрирование» (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологии работы управленческого персонала. Таким образом, государственная, или публичная, политика — это и есть та основная «разница» между государственным управлением как системой и государственным управлением как видом деятельности. В работах большинства авторов, исследующих проблемы форм государственного управления, дана их классификация именно в широком смысле. В соответствии с этим подходом ученые-административисты дают различные варианты классификации форм государственного управления без принципиальных разногласий. Так, большинство административистов выделяют правовые и неправовые формы государственного управления, определив в качестве основного отличительного критерия анализ последствий реализации таких форм. Формы государственного управления, влекущие юридические последствия, авторы относят к правовым формам государственного управления и, соответственно, формы государственного управления, не влекущие юридических последствий, — к формам неправовым. Различия в дальнейшей классификации правовых и неправовых форм государственного управления не носят принципиального характера. Правовые формы государственного управления могут непосредственно выражаться: а) в издании правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера); б) заключении административных договоров; в) иных действиях, влекущих юридические последствия. К иным действиям, влекущим юридические последствия, относят: - различного рода разрешения на совершение определенных действий, которые управляющая сторона правоотношений дает управляемой; - государственную регистрацию; - действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение выдача паспорта, водительского удостоверения), и т. д. Неправовые формы государственного управления подразделяются: - на организационно-технические действия; - материально-технические действия. К организационно-техническим действиям относят такие действия, как разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта, подбор кадров и т. д. В. А. Юсупов1 выделяет пять форм реализации организационно-технических действий: - инструктирование нижестоящих органов управления и должностных лиц; - организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы; - действия в процессе осуществления управленческих решений; - организация контроля и проверки исполнения; - привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти. Материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. На этой основе некоторые авторы не признают их вообще в качестве формы государственного управления. К такого рода действиям они относят работу с информацией, проведение исследований, разработок, подготовку к изданиям и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т. п. Таким образом, приходим к выводу, что государственное управление как вид деятельности может быть реализовано только в правовой форме. Как уже отмечалось, правовая форма государственного управления выражается в правотворческой деятельности (издание нормативно-правовых актов управления); правоприменительной деятельности (издание индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления регулятивного или правоохранительного характера); заключении административных договоров и иных юридически значимых действий. Реализация государственного управления путем издания нормативных и индивидуальных правовых актов управления представляется очевидной и каких-либо проблем у административистов не вызывает. Возможность заключения административных договоров является одной из дискуссионных проблем современного административного права. Некоторые авторы признают их наличие, считая их разновидностью горизонтальных административно-правовых отношений, другие полагают, что административных договоров сегодня в чистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элементами административных, третьи вообще отрицают их существование. Изучение аргументов сторон рассматриваемый нами вопрос не подразумевает. Исследование административных договоров как разновидности правовой формы государственного управления в связи с этим также представляется целесообразным опустить. Наибольший интерес среди правовых форм реализации государственного управления вызывают иные действия, влекущие юридические последствия. Нами выделялись три основные возможности реализации иных действий, влекущих юридические последствия. Рассмотрим их подробнее. Первым примером подобных действий в юридической литературе называется предоставление управляющей стороной административно-правовых отношений разрешений на совершение каких-либо действий управляемой стороне. Однако исследование такого характера действий наталкивает на мысль о том, что это есть не что иное, как реализация государственного управления управомочивающим (дозволяющим) методом. При этом наделение управляемой стороны таким правом возможно лишь в одной форме — путем издания управляющей стороной соответствующего индивидуального правового акта управления (что, в свою очередь, к иным юридически значимым действиям не относится). В качестве второго примера административисты — приверженцы этой точки зрения — выделяют государственную регистрацию. Государственная регистрация представляет собой деятельность государства, направленную на учет регистрируемых объектов и сбор публично-достоверных данных об их правовом, имущественном и организационном положении. 'Однако достижение указанных целей является внутренним содержанием государственной регистрации. Внешнее же ее проявление может быть выражено в двух возможных вариантах. Либо с момента государственной регистрации у зарегистрировавшегося объекта возникают какие-либо юридические последствия, либо они не возникают. В первом случае это будет не чем иным, как изданием уполномоченным органом государственного управления индивидуального правового акта управления в отношении зарегистрировавшегося объекта. Во втором случае — простым выполнением зарегистрировавшейся стороной своей юридической обязанности. Третий пример иных юридически значимых действий — это действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.). Как следует из самого названия этих действий, они лишь удостоверяют какие-либо юридические факты. Сами юридические факты, безусловно, могут влечь юридические последствия. Но могут ли их влечь действия, лишь их удостоверяющие? Выдача паспорта создает условия для реализации уже имеющихся у гражданина прав и выполнения уже имеющихся у него обязанностей, установленных нормативно-правовыми актами. Никаких новых изменений в административно-правовом статусе граждан с получением паспорта не возникает. Достаточно отметить, что законодательством предусмотрены возможности реализации прав граждан, выполнения их обязанностей и в случаях утраты паспорта. В свою очередь, само водительское удостоверение также следует отличать от специального права на управление транспортным средством, предоставленного физическому лицу. Это две разные категории. Водительское удостоверение лишь подтверждает наличие названного специального права у гражданина, хотя при этом каждая из названных категорий может жить «своею жизнью». Гражданин, утративший водительское удостоверение, может иметь право на управление транспортным средством, и наоборот, гражданин, лишенный такого специального права, может не сдать водительское удостоверение и оставить его при себе. Кроме того, законодательством предусмотрен порядок реализации гражданами своего права на управление транспортным средством в ряде случаев, когда водительского удостоверения у них не имеется. Установление же административной ответственности за управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов на право управления им (ст. 12.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях), также не может свидетельствовать о возникновении юридических последствий выдачи водительского удостоверения. В этом случае установление административной ответственности за данное правонарушение является возложением на водителей юридической обязанности иметь при себе документ, подтверждающий наличие у них соответствующего специального права. Таким образом, представляется, что действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительского удостоверения и т. д.), не влекут для граждан юридических последствий, а потому также не могут относиться к правовой форме управления. Правовые (юридические) последствия наступают непосредственно от наделения субъекта права каким-либо специальным правом, но не от выдачи документа, его удостоверяющего. Значит, правовая форма государственного управления может выражаться лишь в издании нормативных или индивидуальных (правоприменительных) правовых актов управления. Определение и исследование понятия, видов правовых актов управления и требований, предъявляемых к ним, будут рассмотрены в отдельной главе. Следует лишь отметить, что все правовые формы государственного управления по целенаправленности подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние правовые формы деятельности имеют место внутри организации, ведомства, органа. Они используются для решения организационно-штатных вопросов, для руководства сотрудниками, подразделениями. Их внешнее выражение проявляется в издании нормативных или индивидуальных правовых актов управления, регулирующих организационные отношения внутри субъекта права. Внешние правовые формы деятельности затрагивают интересы нескольких субъектов государственного управления. Они проявляются вне организации, ведомства в издании уполномоченным субъектом права нормативных или индивидуальных правовых актов управления для решения непосредственно тех задач, для которых он и был создан. Рассмотренная классификация форм государственного управления в зависимости от наступивших последствий является основной и представляющей наибольший интерес для административного права. Вместе с тем существуют классификации форм государственного управления по иным критериям. Так, в юридической литературе выделяют классификацию форм государственного управления по степени юридического выражения, достигаемым результатам, направленности, объему, адресату, характерам и, методам решения вопросов компетенции, субъектному выражению, инициативности, условиям применения, отношению к другим субъектам государственной власти, особенностям объекта управляющего воздействия, юридическому содержанию и т. д. Таким образом, государственное управление как вид деятельности может быть выражено только в правовой форме. Непосредственным выражением правовой формы государственного управления, в свою очередь, являются издаваемые уполномоченными субъектами (органами государственного управления) нормативные и индивидуальные (правоприменительные) правовые акты управления. Административно-правовая форма может быть представлена многообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц): а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления; б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления; в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность); г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; д) по масштабности: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства); ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции, либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан); и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения; к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами; л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты); м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные либо предписывающие. Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления. Литература: Кудин В.А., Канибер Ю.Н., Сойников С.А. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2005. Конин Н.М. Административное право России. Курс лекций. М., 2004. Агопов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004. Хаманева Н.Ю. Административное право РФ. Учебник. М., 2004. Попов Л.Л., Административное право. Учебник. М.,2004. |