Система социального страхования и тенденции ее совершенствования. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время в России, как и в любой стране, существует категория граждан, которая нуждается в поддержке государства
 Скачать 214.81 Kb.
|
|
возникновение социального страхования в дореволюционной России (1861–1917 гг.); развитие социального страхования в условиях социализма (1917–1990 гг.); формирование социального страхования в условиях построения рыночной экономики (1990–2000 гг.); реформирование социального страхования в современной России (2001 год–настоящее время). Проанализируем историю формирования социального страхования на каждом из выделенных нами этапов с целью выявления исторических тенденций его развития. Первый этап (1861–1917 гг.) – возникновение социального страхования в дореволюционной России. Развитие этой сферы в нашей стране началось гораздо раньше, чем в других странах. Впервые этот вопрос был поднят ещё в десятом веке, когда был принят князем Владимиром церковный устав. Он установил обязанность духовенства и имущих слоёв Киевской Руси осуществлять надзор за медиками, а также содержать больницы и богадельни. Церковь и княжество должны были выделять для этих целей одну десятую от своих доходов. [23] Уже в 1581 году в России был принят Аптекарский приказ, среди полномочий которого определённое место занимало проведение судебно-медицинских и врачебных экспертиз [34]. Социально-экономические реформы 60-х годов девятнадцатого века стали своеобразным толчком для окончательного законодательного закрепления вопроса о социальном страховании. Предпосылками этого явились: появление центров фабричного производства; увеличение числа промышленных рабочих, формирование и развитие финансовых институтов [27]. Начало организации социального страхования в России было положено 6 марта 1861 года принятием Закона «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных за- в одах», закрепившим возможность создания товариществ путем объединения в качестве своих членов всех работников завода. Страховые фонды формировались за счет взносов работников, вычитаемых из их заработной платы в размере 2–3%, и взносов заводоуправлений, которые были равны взносам работников. Страховые выплаты производились в форме пособий по болезни, а также пенсий по инвалидности и потере кормильца [34]. К началу ХХ века в тенденциях развития социального страхования в России четко прослеживалось понимание государством необходимости страхования населения от основных социальных рисков в обязательном порядке. Россия стала перенимать опыт Германии, которая в 80-х–90-х годах ХIХ века внедрила систему социального страхования. В это время такие отечественные К.В. Берви-Флеровский, Н.Е. Введенский, Н.А. Вигдорчик, Барановский, Г.Б. Хлопин, – принимают участие в разработке экономической доктрины социального страхования, а также методов оценки социальных рисков. Одной из задач, стоящих перед ними, является увязка системы заработной платы с уровнями социальной защиты наемных работников [27]. В результате предпринятых усилий общества и государства 23 июня 1912 года Третьей Государственной Думой был принят так называемый общий Закон «О больничном страховании», включающий в себя четыре отдельных законоположения, построенных по модели О. Бисмарка: «О присутствиях по делам страхования рабочих», «О Совете по делам страхования рабочих», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев». Положениями принятых законов был закреплен финансовый механизм системы обязательного социального страхования в России. Застрахованными лицами по обязательному социальному страхованию на случай болезни, а также по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев являлись все наемные работники предприятий фабрично-заводской и горной промышленности, железнодорожного транспорта и судоходства. [35] Российские законы о социальном страховании, принятые до революции, были несовершенны, так как не предусматривали покрытие всех социальных рисков, не охватывали наемных работников отдельных отраслей народного хозяйства, гарантировали низкий уровень страховых выплат. Однако при разработке этих законов были учтены страховые принципы организации социального страхования, действовавшие в цивилизованных странах. Таким образом, к 1917 году в России была сформирована передовая для того времени комплексная система социального страхования работников наемного труда (за исключением сельского населения), ставшая неотъемлемой частью государственной социальной политики. Второй этап (1917–1990 гг.) – развитие социального страхования в условиях социализма. Советская власть критически оценила принятые Третьей Государственной Думой законы в области социального страхования. Поэтому сразу же после революции большевики попытались реализовать программу социального страхования, разработанную В.И. Лениным [34]. В течение 1917–1920 годов советским правительством было издано 15 декретов, касающихся социального страхования. Содержание декретов носило противоречивый характер, ими Советское правительство то пыталось реформировать социальное страхование, то ликвидировать его. Так, в 1918 году социальное страхование полностью заменялось социальным обеспечением и вводилось обязательное предоставление бесплатной медицинской помощи. Страховые взносы были отменены, а все социальные выплаты населению финансировались за счет средств государственного бюджета [35]. В период НЭПа финансовый механизм социального страхования был частично восстановлен. 15 ноября 1921 года было введено обязательное социальное страхование работников предприятий всех форм собственности на случай временной нетрудоспособности, инвалидности, потери кормильца, безработицы, а также на лечебную помощь [35]. Финансирование социального страхования основывалось на обязательных страховых взносах предприятий, использующих труд наемных работников. Тарифы страховых взносов утверждались правительством и зависели не от санитарно-технических условий труда, а от формы собственности предприятия. Таким образом, «страховые актуарные расчеты были заменены директивным регулированием» [34]. Для частных предприятий были установлены максимальные размеры тарифов (21–28,5%), а для государственных – минимальные (12–16%). Нормы страхового обеспечения определялись отдельными постановлениями Совета народных комиссаров (СНК). В это время в деятельности органов социального страхования больше внимания начинает уделяться профилактическому и социально-бытовому направлению: создаются санатории, профилактории, детские сады и ясли, дома отдыха, открываются молочные кухни. В 1933 году все средства, имущество и кадры социального страхования, находившиеся в ведении НКТ, были переданы в управление Всесоюзному Центральному Совету Профессиональных Союзов (ВЦСПС), который занимался разработкой и утверждением сводного бюджета социального страхования, а также контролировал его исполнение [23]. Руководство системой обязательного социального страхования ВЦСПС осуществлял через свои отраслевые и территориальные органы. На профсоюзные комитеты был возложен контроль за обоснованностью назначения социальных пособий, своевременностью их выплаты, а также за процессом обеспечения работников путевками на предприятиях. В 1938 году было принято решение о включении бюджета системы обязательного социального страхования (утверждаемого до этого времени отдельно) в состав единого государственного бюджета СССР. Таким образом, социальное страхование трансформируется в социальное обеспечение. Следует отметить, что в 20–30-х годах ХХ века уровень развития социального страхования в России был наравне с ведущими западными странами. Так, в 1927 году средства социального страхования в СССР составляли 4,5% от национального дохода, в Великобритании – 3,75%, в Германии – 7,5% [23]. С 1964 года социальное страхование, традиционно охватывающее в нашей стране только рабочих и служащих, стало постепенно распространяться и на колхозников: вначале на руководство колхозов, а с 1970 года социальное страхование распространилось на всех членов колхозов. [23] Таким образом, в социалистический период развития исчезли многие элементы социального страхования, которые были сформированы и законодательно закреплены в дореволюционный период развития России. Но, несмотря на это, социалистическое государство, которое являлось основным работодателем и собственником средств производства, обеспечивало социальные гарантии, хотя и на несколько стандартизированном, но достаточно стабильном уровне. Третий этап (1990–2000 гг.) – формирование социального страхования в условиях построения рыночной экономики. Система социального страхования (по сути государственного социального обеспечения), действовавшая в СССР, не могла функционировать в новых экономических условиях. Общеэкономический кризис, произошедший в России в начале 90-х годов ХХ столетия, обусловил необходимость поиска альтернативных источников финансирования системы социальной защиты населения. С этой целью были созданы государственные социальные внебюджетные фонды. [35] В 1990 году система государственного социального страхования была разделена на две системы: систему пенсионного страхования и систему социального страхования. В связи с этим в конце 1990 года были созданы два государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ (далее - ПФР) и Фонд социального страхования РФ (далее - ФСС). В рамках борьбы с финансовым кризисом государственного здравоохранения и ростом безработицы в 1991 году были приняты Закон «О медицинском страховании граждан в РСФСР» и Закон «О занятости населения РФ», в соответствии с которыми в 1992 году в нашей стране были введены обязательное медицинское страхование и обязательное страхование по безработице. Для осуществления данных видов обязательного социального страхования были созданы Федеральный и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС) и Государственный фонд занятости населения РФ соответственно. [35] В 1998 году в России законодательным путем вводится обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. А 16 июля 1999 года принимается Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования», закрепивший основы государственного регулирования обязательного социального страхования в нашей стране и определивший права и обязанности всех его субъектов. Таким образом, в конце XX столетия в России законодательным путем была создана новая система обязательного социального страхования, охватывающая основные социальные риски. Управление социальным страхованием перешло к государству, а финансовые ресурсы системы обязательного социального страхования стали собственностью государства, не ассоциированной с государственным бюджетом. В 90-е годы, несмотря на достаточно высокие тарифы страховых взносов, фонды обязательного социального страхования испытывали финансовые затруднения. Так как, во-первых, работодатели активно применяли «зарплатные схемы», во-вторых, негативное влияние на систему обязательного социального страхования оказал финансовый кризис 1998 года, сокративший ее финансовые ресурсы почти в 2 раза [34]. Сложившаяся ситуация свидетельствовала о необходимости изменения системы финансирования обязательного социального страхования. Четвертый этап (2001 – настоящее время) – реформирование социального страхования в современной России. В начале XXI века в нашей стране было начато реформирование социального страхования. С 1 января 2001 года главой 24 части второй Налогового кодекса был введен единый социальный налог (далее - ЕСН), консолидирующий обязательные страховые взносы за работающее население в ПФ, ФСС, ФФОМС и ТФОМС. Ставка ЕСН была установлена на 2,9 пункта ниже действовавшего страхового тарифа и дифференцирована в зависимости от категории налогоплательщика, а также от величины налогооблагаемой базы по регрессивной шкале [2]. Введение ЕСН не оказало значительного влияния на размеры финансовых ресурсов системы обязательного социального страхования России, так как темпы роста заработной платы отставали от уровня инфляции в стране, а работодатели активно стали уклоняться от уплаты ЕСН. При этом замена страховых взносов ЕСН нарушила один из принципов организации социального страхования – эквивалентность страховых взносов и выплат. Для стимулирования работодателей к повышению заработной платы своим работникам и выведения их доходов из «тени» с 1 января 2005 года ставка ЕСН была снижена почти на треть. Однако поставленная цель не была достигнута, а внебюджетные фонды социального страхования потеряли значительную часть финансовых ресурсов [16]. С 1 января 2010 года ЕСН отменен и вновь введены страховые взносы в фонды социального страхования, совокупный тариф которых с начала 2011 года был повышен до 34%, а с января 2012 года снижен до 30%. [2] Контроль за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также страховых взносов на обязательное медицинское страхование возложен на Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы. Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы осуществляют контроль уплаты страховых взносов на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также правильность выплаты обязательного страхового обеспечения по данному виду социального страхования [34]. Параллельно с изменением механизма финансирования системы обязательного социального страхования в целом осуществлялось реформирование каждого ее вида. Так, в 2002 году была начата реформа пенсионной системы России, основными задачами которой являлись: борьба с бедностью, объединение личных и коллективных усилий по зарабатыванию пенсионных прав с целью частичного замещения заработков. Для этого были созданы персонифицированные счета граждан, а трудовая пенсия разделена на три составные части: базовую, страховую и накопительную. В структуре тарифа сначала доминировала базовая часть пенсии, с 2005 года – страховая часть, а с 1 января 2010 года базовая часть преобразована в фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии. Реформирование обязательного медицинского страхования было направлено на изменение механизма финансирования здравоохранения в стране. Цель реформы обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством заключалась в существенном повышении размеров пособий, связанных с рождением и воспитанием детей, а также в постепенном перекладывании все более широкого спектра социальных обязательств государства на работодателя. Реформирование обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основывалось на законодательном закреплении повышения ответственности работодателя за возмещение вреда пострадавшему работнику. [35] Сегодня государство является гарантом устойчивости обязательного социального страхования, так как существует система дотаций из федерального бюджета (при нехватке денежных средств для обеспечения выплат). Несмотря на обилие законов и активную позицию государства в вопросах социального страхования, эта отрасль всё ещё остаётся несовершенной. Для достижения положительных результатов всё же необходимо дальнейшее реформирование, а также совершенствование этой сферы. 1.3 Формы и модели социального страхования Исторически определились три формы организации систем социального страхования: [51] государственное; коллективное (страхование, организуемое профсоюзами); смешанное (основанное на взаимодействии государства и профсоюзов). Государственное социальное страхование является обязательным и формируется из налогов, которые отчисляют все активные трудоспособные граждане. Работодатель обязан удерживать с каждого работника налоги в фонд социального страхования. Государственное страхование финансирует не только пенсии пожилым членам общества, инвалидам, но и декретные выплаты, пособия на детей, а также пенсии детям, лишенных кормильцев. Коллективное социальное страхование имеет те же цели и задачи, что и государственное. Однако его объект значительно уже: он ограничивается трудовым коллективом, профсоюзом, отраслью или регионом. Страховые фонды коллективного социального страхования образуются за счет работников и работодателей. Однако, в отличие от государственных, они являются независимыми самоуправляемыми организациями, форма которых устанавливается государственным социальным законодательством. Коллективным социальным страхованием могут заниматься любые страховые организации, получившие от государства в установленном порядке разрешение на этот вид деятельности. [51] Смешанным социальным страхованием называются проекты, которые профсоюзы реализуют вместе с государством. Многообразие форм социального страхования не является случайным. Оно обусловлено объективными причинами. Во-первых, многообразием задач, которые оно решает при обеспечении социальной защиты населения: от пенсионного обеспечения человека в старости до страховой защиты работников при болезни, производственном травматизме и т.п. Во-вторых, возможностью и необходимостью участия в социальном страховании государства и иных структур общества (корпораций, объединений, ассоциаций работников и др.). Многообразие форм социального страхования предполагает необходимость их классификации по ряду критериев: [51] юридическому статусу; организационно-правовому положению; организационным формам; страхуемым рискам. В соответствии с юридическим статусом различают страхование: обязательное; добровольное. В соответствии с организационно-правовым положением выделяют страхование: [51] государственное; негосударственное. На основе организационного критерия различают страхование: профессиональное; территориальное; корпоративное; личное. Выделение форм социального страхования по видам социальных и профессиональных рисков в страховой форме защиты населения занимает особое место. К этим рискам, как уже отмечалось, относятся болезнь, старость, инвалидность, смерть кормильца, несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания, безработица и др. Защита от конкретных видов социальных и профессиональных рисков наиболее эффективно может быть организована в рамках отдельных направлений социального страхования, так как в этом случае обеспечиваются максимальный учет природы риска; более точный расчет финансовых средств, необходимых для страхования отдельных их видов; большая степень финансовой прозрачности и экономической эффективности; лучше учитывается идентичность интересов лиц, застрахованных в соответствии с конкретными видами социальных рисков (пенсионеры, безработные, временно нетрудоспособные и т.п.). Однородность и общность интересов страхуемых – определяющее условие для солидарного перераспределения средств, когда материальное обеспечение отдельного человека при наступлении страхового случая осуществляется за счет общих средств страхового сообщества. Па основании данного критерия в системе социального страхования выделены следующие его формы (виды). [51] Пенсионное страхование (по старости, инвалидности, потери кормильца, выслуги лет). [6] Страхование безработицы. Медицинское страхование. [4] Страхование временной нетрудоспособности (по болезни, материнству, уходу за ребенком). Страхование несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. [5] Выделяют две концептуальные модели социальной защиты населения – шведскую и американскую. Для шведской модели характерно социальное обеспечение, включающее в себя социальное страхование и социальную помощь, а также здравоохранение и образование, гарантируемые всем на одинаковых условиях (социальное обеспечение). Рынок в эту сферу не допускается. Это означает, что государство непосредственно обеспечивает социальную безопасность граждан, концентрируя для данных целей (само или через систему публично-правовых учреждений – страховые кассы и т.п.) необходимые финансовые и материальные ресурсы. В основе американского варианта рыночной модели социальной защиты населения лежит иной принцип: государство восполняет гражданину лишь то, что не могут для удовлетворения его потребностей сделать рынок и семья. Прямым следствием столь различных подходов является, во-первых, разный характер участия государства в социальной защите населения и, во-вторых, различный уровень социальных расходов, который несет государство в первом и во втором случае[37]. Для России шведский вариант оказался наиболее целесообразным из-за неразвитости рыночных механизмов, слабой организованности населения. Кроме того, уход государства из социальной сферы привел бы к непредсказуемым последствиям, поэтому на данном этапе становления национальной системы социального страхования преимущественное развитие получили его государственные формы. В частности, были созданы четыре государственных фонда социального страхования: |